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一、公眾參與的行政法價(jià)值

因?yàn)?a href="http://www.gaoruijun.cn/zhengfazazhi/xingzhengyufa/629149.html" target="_blank">公眾參與所具有的行政法價(jià)值，公眾參與對(duì)于保證行政機(jī)關(guān)依法、公正行使職權(quán)，維護(hù)和增進(jìn)公民的合法權(quán)益，推進(jìn)依法行政進(jìn)程，建設(shè)民主和法治國(guó)家，具有不可估量的作用，這些價(jià)值主要表現(xiàn)在：

（一）合理性?xún)r(jià)值

主要表現(xiàn)在公眾參與可以提高行政立法的民主性和科學(xué)性，促進(jìn)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于我國(guó)國(guó)土面積遼闊，地域差異比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各級(jí)政府及其工作部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)其行政執(zhí)行和管理的職責(zé)，制定各種規(guī)范性法律文件是必要的。然而我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，創(chuàng)設(shè)初衷首先是為了滿足各級(jí)政府執(zhí)行法律和政策的需要，與立法的需要無(wú)關(guān)。這導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)大量的規(guī)范性法律文件的制定都是政府部門(mén)“拍板”決策的結(jié)果，由于行政機(jī)關(guān)的局限性，大量的規(guī)范性法律文件的產(chǎn)生缺乏公眾參與，內(nèi)容不符合實(shí)際情況，也缺乏科學(xué)性，成為“集體性智障”表現(xiàn)。而一旦公眾參與立法過(guò)程，則可以避免行政首長(zhǎng)制下“拍板”決策，通過(guò)公眾提供的信息和建議，擴(kuò)大行政立法的考量范圍，提高行政立法的合理性。

（二）合法性?xún)r(jià)值

對(duì)于合法性①的理解，哈貝馬斯認(rèn)為，“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”[2]，根據(jù)哈貝馬斯這一理論，我們可以得出合法性意味著某項(xiàng)制度或者某部法律包含普遍認(rèn)可的價(jià)值。公眾參與可以使得公眾的意見(jiàn)得以表達(dá)，而行政機(jī)關(guān)則對(duì)這些意見(jiàn)予以接受或者不接收并說(shuō)明理由，從而實(shí)現(xiàn)信息的交流，最終制定某項(xiàng)規(guī)范性法律文件或者形成某項(xiàng)決策，這個(gè)過(guò)程實(shí)質(zhì)上是利益的協(xié)商和價(jià)值的平衡過(guò)程。“如果人們被允許參與決定，他們就會(huì)覺(jué)得得到了比較公正的對(duì)待。”[3]因此由于公眾自己參與了行政立法的過(guò)程，最終的立法結(jié)果即使難以接受，也會(huì)因?yàn)槌绦虻墓鰪?qiáng)對(duì)立法的認(rèn)同感，從而保障行政立法結(jié)果或者決策的合法性。根據(jù)民主國(guó)家的憲政原則和法治社會(huì)的基本要求，凡是影響公民權(quán)利義務(wù)的，理應(yīng)征得公民的同意，而參與便是公民有效表達(dá)的方式，公民參與是一切社會(huì)和國(guó)家事務(wù)決策合法性的基礎(chǔ)。[4]正如王錫鋅教授所言：“在民主理論和現(xiàn)代“行政國(guó)”現(xiàn)實(shí)的緊張關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)吸納各種利益主體對(duì)行政過(guò)程的有效參與，為行政過(guò)程及其結(jié)果提供合法性資源”，[5]而公眾參與則是對(duì)這句話的完美體現(xiàn)。

（三）監(jiān)督價(jià)值

公眾通過(guò)公眾參與，可以有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政立法行為，防止行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，借用行政立法自我擴(kuò)權(quán)。正如漢密爾頓所言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了。”[6]利益團(tuán)體同樣如此。由于參與行政立法的工作人員不是天使，根據(jù)人類(lèi)“趨利避害”的本性，必然會(huì)將其所在的利益團(tuán)體利益放在首位，由于當(dāng)前我國(guó)行政立法絕大多數(shù)沒(méi)有公眾參與，而是由行政機(jī)關(guān)自己制定的，這就導(dǎo)致行政立法，尤其是在規(guī)范性法律文件的制定方面，往往違背《立法法》等上位法的規(guī)定，超越職權(quán)，違背程序，存在著大量維護(hù)或者擴(kuò)大本部門(mén)利益的立法，而一旦公眾參與立法，那么由于立法的每個(gè)階段都處于公眾監(jiān)督之下，行政機(jī)關(guān)不敢也無(wú)法借用行政立法形式追求利益，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的制約和監(jiān)督。在我國(guó)行政立法監(jiān)督機(jī)制還不完善的情況下，公眾參與的程序價(jià)值是值得充分肯定的。

（四）權(quán)益保障價(jià)值

公眾往往只能在行政決策治理之后通過(guò)事后救濟(jì)的方式來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。一方面，許多權(quán)益具有不可恢復(fù)性，通過(guò)事后救濟(jì)難以彌補(bǔ)，另一方面，事后救濟(jì)實(shí)際成本高昂，使得事后救濟(jì)對(duì)公民來(lái)說(shuō)可望而不可及。[7]而公眾參與模式下，公民可以對(duì)涉及自己權(quán)益的行政立法通過(guò)提出建議并進(jìn)行信息交流，參與立法過(guò)程。對(duì)于可能侵害自己利益的法律文件草案，可以要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明正當(dāng)理由，從而避免不利于公眾利益的法律文件草案的通過(guò)，使公眾在制度制訂之初就享有一個(gè)通暢的利益維護(hù)和訴求途徑。

二、構(gòu)建公眾參與制度的兩個(gè)關(guān)鍵

公眾參與是當(dāng)前社會(huì)政治環(huán)境下的必然產(chǎn)物，構(gòu)建該制度是依法行政建設(shè)法治國(guó)家的必然要求，毫無(wú)疑問(wèn)，公眾參與制度的建立具有其必要性。但是，對(duì)于如何建立該制度并能夠發(fā)揮其作用，目前尚無(wú)定論。筆者認(rèn)為公眾參與制度構(gòu)建必須關(guān)注兩個(gè)關(guān)鍵：信息公開(kāi)與社會(huì)組織。

（一）構(gòu)建充分、全面的信息公開(kāi)制度

“行政公開(kāi)是參與式行政的一個(gè)必然要求和重要環(huán)節(jié)，當(dāng)前行政公開(kāi)已成時(shí)代潮流”。[8]信息公開(kāi)制度是行政法中最重要的制度之一，它是對(duì)憲法性權(quán)利即知情權(quán)的具體化，也是公民行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)。而公眾參與本身是政治參與權(quán)的一種，公眾參與行政當(dāng)然也要以政府信息公開(kāi)為前提。從另一方面講，公眾參與所強(qiáng)調(diào)的除了將公眾的利益訴求納入行政活動(dòng)的考量范圍，更重要的是實(shí)現(xiàn)公眾與行政權(quán)力主體之間的信息交流，而信息公開(kāi)則是實(shí)現(xiàn)信息交流最有效的方式之一，通過(guò)信息公開(kāi)，可以實(shí)現(xiàn)政府信息的對(duì)外開(kāi)放和共享，公眾則通過(guò)該途徑實(shí)現(xiàn)信息輸入，再依據(jù)自己的知識(shí)和掌握的信息，對(duì)政府信息進(jìn)行反饋，參與到行政活動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)信息的合理流動(dòng)和價(jià)值的增長(zhǎng)，保障信息交流。而且信息公開(kāi)也可以刺激公眾參與者的參與欲望，提升參與的質(zhì)量。所以，在一定程度上可以說(shuō)，信息公開(kāi)制度是公眾參與的前提和基礎(chǔ)，而通過(guò)提升政府信息公開(kāi)的程度可以促進(jìn)公眾參與的能力。

第一，明確公眾參與的信息公開(kāi)范圍。根據(jù)我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，信息公開(kāi)類(lèi)型可以分為依法主動(dòng)公開(kāi)、依法申請(qǐng)公開(kāi)、以及依法不公開(kāi)。對(duì)于第一種類(lèi)型，《政府信息公開(kāi)條例》第九條采取的是列舉的方式②。大量的信息公開(kāi)實(shí)證研究中均表明，由于政府信息公開(kāi)有關(guān)規(guī)定的原則性，政府往往依據(jù)自由裁量權(quán)，對(duì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息以涉及工作秘密、國(guó)家秘密為由拒絕公開(kāi)。公眾參與行政立法或者行政決策、行政治理過(guò)程，必然要求政府公開(kāi)有關(guān)的信息。筆者以為，首先，既然我國(guó)信息公開(kāi)制度在立法上確立“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，就應(yīng)該對(duì)不公開(kāi)事項(xiàng)予以明確列舉，然后推定只要未納入列舉排除范圍內(nèi)的信息，政府就應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，從而從行政立法信息到行政決策信息再到行政治理整個(gè)過(guò)程的信息能夠全面公開(kāi)。其次，對(duì)國(guó)家秘密、工作秘密、個(gè)人隱私這三種涉及依法不公開(kāi)的情形予以明確界定。當(dāng)前國(guó)家秘密的判斷權(quán)掌握在有關(guān)的政府主管部門(mén)手中和同級(jí)的保密部門(mén)手中，工作秘密和個(gè)人隱私的界定權(quán)則掌握在信息主管部門(mén)手中，這樣的后果就是政府的自由裁量權(quán)被迅速放大，信息公開(kāi)范圍被嚴(yán)重壓縮，信息公開(kāi)程度極低，而通過(guò)法律明確界定上述三種依法不公開(kāi)的類(lèi)型，并列舉出來(lái)，則可以真正限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量，保障公眾在充分的信息輸入的情況下，參與行政過(guò)程。

第二，嚴(yán)格限制信息公開(kāi)的方式和時(shí)間。信息作為一種市場(chǎng)要素，必然需要及時(shí)流通和優(yōu)化配置。信息作為一種時(shí)效性的資源，如何確保信息快捷地為公眾所知曉，是信息公開(kāi)制度必須解決的問(wèn)題。在信息公開(kāi)方式上，應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，拓展信息公開(kāi)的方式，除了傳統(tǒng)的公開(kāi)欄公開(kāi)、傳統(tǒng)媒體公開(kāi)，還應(yīng)當(dāng)拓展到更為方便快捷的網(wǎng)絡(luò)媒體公開(kāi)，比如政府電子網(wǎng)站、政府郵箱、政府微信、政府微博等。通過(guò)充分利用互聯(lián)網(wǎng)的便捷優(yōu)勢(shì)，使信息公開(kāi)實(shí)質(zhì)化，而非表面化。在信息公開(kāi)時(shí)間上，應(yīng)當(dāng)在確保行政效率和信息時(shí)效性的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，即信息生成時(shí)或者制作后，在該時(shí)間點(diǎn)之后一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)當(dāng)公布，且公布的信息具有時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

第三，將信息公開(kāi)納入政績(jī)考核體系中，推進(jìn)政府信息公開(kāi)的積極性和主動(dòng)性。由于許多行政機(jī)關(guān)對(duì)信息公開(kāi)并未形成義務(wù)意識(shí)，對(duì)公民的知情權(quán)也缺乏理念上的認(rèn)知，故而在政府看來(lái)，信息公開(kāi)反而是一種權(quán)力，公開(kāi)信息是政府對(duì)公民的一種恩賜，導(dǎo)致政府對(duì)信息公開(kāi)既缺乏主動(dòng)性，也缺乏積極性。通過(guò)將政績(jī)考核體系法治化，并將信息公開(kāi)納入政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)迫使政府更加主動(dòng)地公開(kāi)信息，并且將公開(kāi)信息作為政府的一項(xiàng)主要職責(zé)。納入考核體系的信息公開(kāi)的具體情形可以包括信息公開(kāi)的數(shù)量、信息公開(kāi)的準(zhǔn)確性、信息公開(kāi)的時(shí)效性、信息獲取的難易程度、公眾對(duì)政府信息公開(kāi)情況的主觀評(píng)價(jià)等。

（二）培育公民社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，促使社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，利益多元化趨勢(shì)明顯,這對(duì)公眾參與而言并非好事。因?yàn)楣妳⑴c行政過(guò)程，需要一個(gè)集中而響亮的聲音，而不是單個(gè)利益主體的意見(jiàn)雜亂表達(dá)。毫無(wú)疑問(wèn)的是，個(gè)體參與者的參與能力是極為有限的，他們參與質(zhì)量也較低，參與效果不理想，相比較而言，組織化的利益集團(tuán)在參與過(guò)程中能發(fā)揮更大的作用，因?yàn)槔娼M織具有著資源、理性的優(yōu)勢(shì)，而且利益組織的訴求是在利益?zhèn)€體的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合優(yōu)化而成，也更具有合理性，同時(shí)，利益集團(tuán)化可以增加與政府的討價(jià)還價(jià)的能力。正如王錫鋅所言“，經(jīng)過(guò)組織化的方式而對(duì)個(gè)體利益訴求進(jìn)行內(nèi)部的過(guò)濾和協(xié)調(diào)，可以使利益表達(dá)更加集中、更加有力，因此也更有可能對(duì)政策產(chǎn)生影響。”[9]所以，社會(huì)組織的發(fā)展，尤其是利益集團(tuán)的發(fā)展，對(duì)公眾參與能力和公眾參與效果而言，是極為重要的。

第一，制定《社會(huì)組織法》，放寬社會(huì)團(tuán)體組織的設(shè)立限制。目前我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織方面有三部行政法規(guī)，即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，從這三個(gè)行政法規(guī)的具體條文可以看出，我國(guó)政府對(duì)于社會(huì)組織的登記管理實(shí)行核準(zhǔn)制，一直因循“雙重管理”制度：社會(huì)組織需要先找到業(yè)務(wù)主管單位方能在民政部門(mén)登記，接受二者的雙重行政管理。雖然今年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)這四類(lèi)社會(huì)組織的成立直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。但是依舊存在某些社會(huì)組織的成立需要雙重登記，一組織一登記的規(guī)定尚未上升到法律層面，對(duì)于未來(lái)社會(huì)組織的發(fā)展的路線、國(guó)家和社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的具體定位、政府和社會(huì)組織的關(guān)系如何，等等，都沒(méi)有法律規(guī)定。筆者認(rèn)為，可以在我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，將有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定上升為法律，制定《社會(huì)組織法》，推進(jìn)“非法”社會(huì)組織的合法化，從而為社會(huì)組織的發(fā)展提供法律保障。

第二，推進(jìn)社會(huì)組織的管理體制改革。我國(guó)在行政許可方面，歷來(lái)奉行的是“重準(zhǔn)入，輕監(jiān)管”，導(dǎo)致社會(huì)組織設(shè)立困難，而成立登記的社會(huì)組織又由于缺乏監(jiān)管而無(wú)序發(fā)展，缺乏代表公眾利益的能力。因而在管理體制方面，應(yīng)當(dāng)將管理重點(diǎn)轉(zhuǎn)到“監(jiān)管”上，由重視市場(chǎng)準(zhǔn)入許可到重視日常監(jiān)管上。在日常監(jiān)管中，應(yīng)對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范性、運(yùn)行的合法性、行為的透明性等進(jìn)行監(jiān)督，提升社會(huì)組織的能力。應(yīng)當(dāng)注意的是，加強(qiáng)監(jiān)管并不代表要對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行全面監(jiān)管乃至制約和控制，應(yīng)當(dāng)盡量避免行政干預(yù)，通過(guò)政策引導(dǎo)、利益激勵(lì)、資金支持、新聞傳媒等手段來(lái)調(diào)整社會(huì)組織的發(fā)展，促使社會(huì)組織發(fā)揮公眾利益的代表作用。

第三，建立政府對(duì)社會(huì)組織的支持機(jī)制。社會(huì)組織“自身獲取資源的能力是有限的，所以無(wú)論哪方面的發(fā)展都離不開(kāi)政府的支持”[10]。政府作為大量資源的占有者，應(yīng)當(dāng)集中資源解決社會(huì)組織解決不了的問(wèn)題，同時(shí)將大量的可由社會(huì)組織有效解決的問(wèn)題交由社會(huì)組織，并提供政策和資金等方面的支持，這一方面促進(jìn)有限政府的建立，另一方面也培育了社會(huì)組織的治理能力和公眾利益代表能力，提高社會(huì)組織的公信力，促進(jìn)社會(huì)組織參與到行政過(guò)程中。

三、結(jié)語(yǔ)

將公眾參與理論納入行政法領(lǐng)域是民主社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，雖然當(dāng)前我國(guó)行政立法、行政決策、行政治理等領(lǐng)域，公眾參與比例很低，公眾參與程度不高，公眾參與效果也不理想，但這并不代表公眾參與的模式本身無(wú)法適應(yīng)行政法發(fā)展的需要，也不能否認(rèn)公眾參與對(duì)法治國(guó)家建設(shè)不可替代的作用。任何一項(xiàng)新的制度，其產(chǎn)生、發(fā)展、完善都不是一蹴而就的，在公眾參與的具體實(shí)踐中，完善信息公開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，通過(guò)對(duì)公眾參與模式的不斷完善，公眾參與必將會(huì)促進(jìn)我國(guó)民主和法治化的進(jìn)程。

作者：胡溢武單位：安徽大學(xué)法學(xué)院