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一、績效考評適用于司法管理的理論證成

如果著眼于司法組織的現實運作，我們會發現，司法組織除了完成法定的司法職能之外，還要協調、處理一些與司法職能相關的事務性工作，如管理司法人員及其輔助人員、組織協調司法活動、統籌安排司法資源等，后者正是所謂的司法管理。隨著司法職能在現代社會中的作用增強，以及司法組織所面臨的問題趨于復雜化，司法管理在保障司法職能的順利實現、提高司法組織的整體業績等方面所起的作用越來越重要。相應地，有關司法管理的基礎理論與實踐技術也得到了長足的發展，司法管理在實踐中逐漸成為一個獨立的領域，并形成了自身的獨立價值和特殊規律。基于這樣的現實，有論者將司法組織的職能定位為司法職能與管理職能，認為司法組織具有司法與管理的雙重屬性。②應該說，這種認識既契合司法管理理論的發展趨勢，也符合組織理論的一般認識。③然而，有管理就有科層，司法必然排斥行政。因此，司法組織的司法屬性與管理屬性并非天然協調，甚至有所沖突。為了防止司法組織體內的這兩種屬性出現紊亂、互相侵蝕，我們要明確司法組織的司法職能與管理職能具有不同運行系統與運作機理，應當按照司法邏輯與管理邏輯分別處理司法職能與管理職能:前者是指司法獨立與自治，后者則要求司法管理所采用的技術手段能夠促進司法組織的有效管理以及提高司法組織的整體質效，并以不侵犯司法獨立為基本底線。上述分析的意義在于提醒我們，對于任何現實司法組織的研究，必須區分出司法組織的不同職能或屬性，并要根據不同的研究對象選擇恰當的邏輯起點，不能混淆兩種分屬不同職能的內在邏輯。在筆者看來，無論是否定績效考評的論者，還是在一定程度上肯定其合理性的論者，其研究的邏輯起點完全一致，即均從司法活動特殊性的角度來討論績效考評，甚至完全以司法邏輯為切入點解析績效考評制度。但事實上，績效考評是作為一種司法管理技術而出現在司法組織之中的，它要對司法人員的工作業績、行為表現、個人品德等方面進行綜合評價以實現對司法人員的有效控制與激勵，屬于司法組織管理職能的范疇，體現的是司法組織的管理屬性。也就是說，有關績效考評的問題應該是一個司法管理的問題。從這一點來看，既有研究的邏輯起點其實存在較大的問題，其錯誤在于:不僅混淆了司法組織的管理職能與司法職能，以對司法職能系統的分析代替對整個司法組織的分析，還混淆了司法邏輯與司法管理邏輯，用司法邏輯解構本身屬于司法管理邏輯的績效考評。這正是既有研究之所以無法從正面論證出績效考評之于司法組織管理合理性甚至還否定績效考評的根本原因。有鑒于此，對司法管理中績效考評制度的研究，我們需要將研究視角轉換至司法組織的管理，將研究的切入點由司法邏輯切換成管理邏輯。這不僅是我們討論績效考評的邏輯起點，也是回歸司法機關組織本性的必然要求。從司法管理的邏輯出發，如果能夠論證出績效考評有助于司法組織的管理，進而有利于司法組織整體業績的提升，那么它適用于司法組織的管理就具有理論上的合理性與合法性。這可以從理論和實踐兩個方面來分析。績效指標是一套用于衡量考評對象工作努力程度和具體績效水平的相對客觀化的標志，而績效考評就是定義、衡量和運用這些指標的過程。按照一般理解，績效考評致力于提供考評對象和組織績效的各種客觀的相關信息以強化管理，并為決策和獎懲提供依據，以達成工作目標和改進組織整體績效以及增進責任感。

應該說，績效考評的這些特質在技術層面較好地契合了司法管理的邏輯。如同現代公共行政組織一樣，司法組織也面臨著諸多事關組織生存與發展的難題，這至少包括如何提高司法工作的質量與效率、如何掌握司法程序的運行狀況、如何監督司法人員的行為、如何提高司法運作的責任與可信度等。這些難題固然可以通過司法改革或傳統的管理方式加以解決，但有些卻是這些途徑所無能為力的。在某種程度上，正是這些難題的存在以及傳統途徑的無力才催生了司法管理的概念與實踐。所謂司法管理，其實質就是不斷地進行管理革新甚至引入新的專業管理技術，以有效化解司法組織所面臨的諸多問題，從而達到改進司法管理、提高司法業績的目的。由于績效考評內含著信息傳遞、組織控制與行為激勵等功能，它從功能主義的角度具備了幫助司法組織管理者了解司法程序運作狀況與司法人員行為表現、激勵與控制司法人員的理論潛質。這對改進司法管理所具有的積極功效是不言而喻的。因此，如果能夠定義出一套相對科學、合理的指標體系，并恰當運用，不僅司法組織所面臨的上述難題可以得到不同程度的解決，還能由此促進司法管理、提高司法工作的整體質效。從這一意義上講，績效考評完全符合現代司法管理的理念及其致力實現的目標。在實踐層面，人們逐漸認識到，“只有獨立、不偏不倚的司法人員是不夠的，他們還需要表現良好，為了衡量他們的司法表現，以提供高質量的司法，評估是不可避免的”［2］(PP153-154)。基于此認識，域外很多國家都將績效考評或類似制度作為評估司法人員行為表現和工作業績的重要手段，并在具體運用過程中注意考評方法的多元化、評價的靈活性，把準考評與司法獨立之間的界限。比如，美國很多法院采用68種測試指標從5個方面(近便性、及時性、公正性、獨立性、權威性)對法官的業績進行評價。［2］(P154)加拿大在借鑒美國經驗的基礎上，形成了從法律能力、公正、司法管理技能、案件處理實踐及舉止等方面考評法官的制度。［3］(P295)在德國，為了激勵法官更好地工作，提供最優質的服務，建立了嚴格的考核制度，考核的內容為專業知識、理解能力、口頭與文字表達能力、處理能力、待人接物、溝通技巧、貫徹能力以及吃苦耐勞精神等。考評是法官晉升的重要程序，考評結果是法官晉升的重要文檔。［4］(P163)二戰之后的日本曾一度取消了法官考績制度，后來因制度運作的客觀需要，又逐漸恢復了考績制度。韓國在1993年進行了大幅度的司法改革，考評制度就是其中的重要內容之一，考績結果是法官升調的重要參考依據。［5］(P369)阿根廷在1994年成立了“司法委員會”，其部分職責就是建立基于業績的遴選程序，系統評價司法人員的表現，注意考察法官違反紀律和缺乏能力的問題。［6］(P40)新加坡法院系統建立了平衡計分卡制度，采用定性與定量評價兩種途徑對法官的績效進行評估。［7］(P138)這些國家的實踐表明，盡管績效考評或行為表現評估制度在運行中存在諸如指標設計不盡合理、信息獲取并不完全充分、實施程序欠缺公正性的足夠保障等問題，但總體而言，它確實改善了司法組織的管理，提高了司法的質量與效率，增強了司法人員的責任感。正是基于這些經驗事實，拉塞爾教授指出，一個完善的行為評估機制有助于建立一個更專業、更有責任的司法機構———并且不會威脅到一個民主社會所需的司法獨立。［8］(P212)波斯納也認為，就司法產出而言，即使個人表現很難測度，但還是可以運用一些可觀察的指標對司法人員的表現予以某些監督;就約束司法行為而言，有著潛在重要意義的是司法表現量化標準的發展。事實上，即使是傳統上極度反感對法官行為表現進行評估的英國，其皇家刑事法院委員會最近也提出，作為一項職業，法官界應該擁有一個有效且正式的表現評價體系。

二、績效考評在司法管理中的功能局限與適用限度

應該說，績效考評為我們有效管理司法、提高司法業績提供了傳統法律途徑之外更多的選擇，但這并不意味著它就是一種絕佳的管理技術。相反，受司法活動固有特質與內在規律的制約，績效考評在司法管理中存在一定的功能局限。同時，由于績效考評在本質上屬于一種行政管理方式，推行績效考評會凸顯司法組織體內的行政元素。為了避免這種行政元素過于強勢，引發行政科層與司法獨立之間的沖突，績效考評的適用必須保持合理的界限。

(一)績效考評的功能局限

波伊斯特指出，績效考評并不是解決公共組織和工作項目所面臨的全部問題和挑戰的萬能藥。［1］(P19)這表明，績效考評就是在公共行政組織中也有功能上的局限。這種局限在司法組織中同樣存在，甚至更甚。這就決定了績效考評不可能解決司法組織和司法體系面臨的所有問題，即使是實現監督與激勵司法人員、準確評估司法人員的行為表現等一些源自于績效考評本身的目的，也可能有所局限。首先，考評指標的局限性使得績效考評必然存在功能上的局限。由于績效考評的基本操作是依據事先設定的績效指標衡量考評對象的實際工作業績，并從中獲取有關考評對象工作表現與組織運作的真實信息，因此，考評指標的質量對績效考評功能的實現有著舉足輕重的作用。就司法管理中的績效考評而言，雖然可以圍繞司法人員的行為表現界定相應的指標，但受司法活動特殊規律的限制，我們無法設計出一套能準確反映司法人員績效狀況與行為表現的指標體系。這里僅以司法活動兩個較為普遍的規律為例來說明此客觀事實。我們知道，司法工作并不是一項完全以“結果產出”為最終導向的活動，而是一項包含廣泛政策目標與更多價值實現的工作。對于這些政策與價值的實現程度，我們很難進行準確地測量與評價。這正如唐斯所言:“在官僚組織中，客觀測量能夠顯示一個職能是否被充分執行，但不能測量出這種執行的真正價值。”［10］(P86)另外，為了實現證據判斷的靈活性與法律適用的可操作性，司法人員一般都擁有較為充分的自由裁量權。由于自由裁量權賦予了司法人員一定的行動空間，再加上案件本身的復雜性，這使得我們幾乎不可能通過某種指標來準確評估司法人員的行為表現及其司法能力。由此可見，無論怎樣設置績效指標體系，它都存在某種局限性。在這種情況下，績效考評理論層面的功能在實踐中勢必存在一定的限度。其次，案件疑難復雜程度的差異性是影響績效考評功能實現的重要因素。在很大程度上，績效考評關注司法人員在案件處理中的行為表現，并據此衡量司法人員實際的績效水平。如果案件疑難復雜程度不一，案件處理所需的成本投入與司法能力將有很大差異，司法人員的行為表現也會因此而截然不同。如果采用整齊劃一的標準評估不同司法人員的行為表現，則會存在準確性的限度，即考績結果無法真實地反映司法人員的行為表現。最后，績效考評中的主觀評價也是制約績效考評功能發揮不可忽視的因素。雖然績效考評追求客觀評估司法人員的行為表現與績效狀況，盡可能地減少考評過程與結果的隨意性與主觀性。然而，司法人員的行為表現往往只有一部分能被客觀描述，對于那些無法客觀測量的部分，要么采用主觀性的評價指標進行評估，要么依靠考評者自己的經驗與印象來決定。無論選擇何種方式，考評過程中的主觀評價都無法避免。由此而言，司法管理中的績效考評必然是客觀評價與主觀評價的混合，客觀評價中必然夾雜主觀判斷。正是在此意義上，唐斯指出，“涉及官僚組織中人事的評估決策必然在很大程度上依賴上級的主觀判斷”。

一旦績效考評有了主觀評價的因素，績效考評的結果與司法人員的真實表現之間將不可避免地存在誤差。如果考慮主觀評價中可能存在的故意扭曲、任意評定等一些非正當的人為影響因素，這種誤差可能更大。這不僅會影響考評結果的準確性，還會導致通過績效考評所獲取的信息失真。一旦績效考評無法有效傳遞有關司法人員行為表現與司法程序運作的真實信息，績效考評的功能必然受限。上文的分析并非是對績效考評的否定，而是為了澄清績效考評在司法管理中的功能局限。認清這種局限有利于我們準確定位績效考評在司法管理中的位置，即我們可以將績效考評作為了解司法程序運作狀況、監督與激勵司法人員以及改進司法工作的重要手段，但不能將其作為解決司法管理所有問題的“靈丹妙藥”。對績效考評功能局限背后原因的分析揭示出了績效考評在具體實施中需要注意的問題:其一，合理把握定量評價的范圍及其與定性評價的關系。前文指出，對于司法人員的行為表現，只有一部分能夠利用客觀指標衡量。按照唐斯的觀點，當一個官員職責的重要部分不可測量的時候，客觀的績效評估可能失效。［10］(P86)據此，在司法管理中，對于那些無法客觀測度的方面，客觀的績效考評并無太多的意義。這意味著績效考評中定量評價的適用范圍是有限的。因此，我們應該根據考評事項能否被準確量化，合理確定定量評價的對象范圍，切忌盲目追求考評的定量化與數字化;在此基礎上，還要處理好定量評價與定性評價的關系，恰當把握客觀評價與主觀評價在整個績效考評系統中的比重構成。其二，注意考評結果在反映司法運行態勢和司法人員行為狀況上的局限性，慎重應用考績結果。受績效指標局限性、案件疑難復雜程度不一以及評價的主觀性等因素的影響，績效考評的結果可能不是有關司法程序運作和司法人員履職情況的全部反映。因此，績效考評的結果只是司法人員行為表現不完全意義上的描述，并非終極評價。這就要求對考績結果的使用必須慎重，應從“防弊”的角度使用考績結果，主要將其作為改進司法程序運作與司法人員改正錯誤的重要資料，不能把它作為評估司法人員行為表現或個人業績的最終依據。

(二)績效考評的適用限度

從本質上講，績效考評屬于一種自上而下的管理方式，將其運用于那些按照科層結構構建的組織，可能并不存在結構性的障礙。但在司法組織中，問題并不這么簡單。如前所述，司法組織的司法屬性與管理屬性使得其體內存在兩種并非天然協調的異質性結構:司法管理的科層結構和司法職能的司法結構。一旦將績效考評運用于司法管理，必然會使司法組織體內的管理職能強化與行政科層元素活躍。這可能會破壞上述兩種異質性結構之間原本協調的關系，甚至引發它們之間的緊張與沖突。同時，由于考評的內容往往涉及具體的司法活動，行政科層力量會通過績效考評滲入司法過程，如果拿捏不準，將會導致管理職能對司法職權獨立性的侵害。因此，在司法組織中推行績效考評必須處理好司法組織體內的行政科層與司法獨立之間的關系，以實現管理的科層結構與司法職權結構的合理平衡。法布里指出:“法院管理者的作用是在保持司法機制在判決進程方面獨立性的前提之下提供管理專能來改進法院的效率和業績，這是實現公正這一最終目標的最基本的部分。”［11］(P287)同樣，在司法組織中推行績效考評不能損害司法獨立，并要承認與尊重績效考評這一司法管理權和司法權的相互區別與各自作用領域。這是績效考評適用于司法管理的基本原則。在具體把握上，需要注意兩點:第一，明確司法管理中的績效考評是一種引導性與監督式的管理，不同于一般的行政管理，管理者可以直接在事中指令。為此，績效考評要在確保司法人員中心地位和司法權完整的前提下進行，避免司法人員在案件處理過程中受制于司法管理者而失去獨立思考的可能。第二，劃定績效考評的合理界限，注意績效考評的適用限度。由行政主導的考評，如果過于強勢以致超越必要的限度，甚至完全替代司法運作的邏輯，必然使之蛻變成行政意志對案件處理的干預，甚至淪為上對下的鉗制工具。具體而言，績效考評只能評價司法人員的行為表現，不能將案件納入考評范圍而評估已處理的個案，也不能將司法人員作為考評的客體。

三、中國司法管理中的績效考評制度

前文提到，推行績效考評是中國司法組織近年來為提升司法工作質效和有效管理司法人員而普遍采用的方式。在這種背景下，建立一套能夠幫助司法管理者了解司法人員行為表現與司法質效的績效考評制度，可謂適得其所。因為“在考核中，正常化或規范化的判斷和階層式的監視變得特別明顯”［12］(P236)，而且績效考評還“使得個人處于具體的、嚴格的考察之下，管理者可以將其與雇員直接表現的行為聯系起來”［13］(P171)，司法人員的行為可以得到不同程度的監督與控制。在有效控制司法人員行為、全面提升司法公信力的目標驅動下，中國各級司法組織為構建一套針對司法工作、對司法人員有約束力且科學合理的績效考評系統傾注了大量精力。相比于初期的探索，當下的績效考評已在多個方面發生了深刻變化。首先，考評的指標體系分解的更細更嚴，覆蓋的對象范圍更廣，凸出了考評的精細化與全面化。而績效指標本身也從以往單純用作描述司法人員業績的手段發展成為了對司法人員行為事前引導、事中參照與事后改進的復合型工具。其次，在具體實施中，強調考評對司法人員的引導與激勵作用，重視考評結果在司法管理與具體決策中的參考與指引作用，一改以往“為了考評而考評”的思路，并建立起了相對規范與透明的考評程序與適用機制。最后，為了保證各項數據的準確與客觀，實踐中還利用各種管理軟件實時填報相關數據或記錄相關情況，并根據具體指標在績效指標體系中的權重設計專門程序，以自動生成考評的具體分值。上述變化表明實踐中的績效考評在技術層面漸趨合理，但這仍難掩它在其它方面所存在的突出問題。

首先，考評的對象與內容存在偏差。前文指出，中國各級司法組織之所以推行績效考評，主要是因為司法管理者想借此達到監督與制約司法人員的目的。在此目的的支配下，實踐中的績效考評不僅要對個案處理進行管理和評估，還要控制與評價司法人員的行為。換言之，當下績效考評的范圍在很大程度上已囊括了司法管理者所能慮及的有關案件處理和司法人員行為的方方面面。這種愿望雖然良好，但將案件處理作為考評對象有違績效考評的適用限度原理，容易引發司法管理邏輯與司法邏輯的緊張與沖突，進而損害司法獨立。其實，司法管理中的績效考評之所以飽受詬病，其原因主要在于司法管理者忽視了績效考評的限度，強行將司法工作的所有方面都納入考評范圍，導致其負面效應明顯。另外，由于當下績效考評追求量化評估、數字考評，使得很多無法客觀測量但對評價司法人員行為表現非常重要的事項沒有納入被考評范圍，如司法人員的工作態度、專業修養、職業操守、業務能力等。

其次，考評指標設置的思路不科學。觀察目前公開可查的績效指標體系不難發現，它們的設計思路高度一致，即圍繞案卷所能外顯的項目定義考評指標，其實質是將案件而非司法人員作為考評的中心。這勢必會使個案處理成為考評對象，從而違背前文所提到的績效考評限度原理。更為重要的是，由此所定義的績效指標無法全面覆蓋司法人員的所有績效維度，進而難以準確評估司法人員的行為表現，因為案卷外顯的事項只能反映司法人員實際行為的一部分。即使不考慮這一點，我們還可以發現，具體指標的設計沒有充分考慮司法工作的固有特質。比如，法院系統用于考評案件質量的“一審判決案件改判發回重審率”指標就沒有注意到導致二審改判或發回重審的原因除了一審裁判錯誤之外，還有諸如出現新證據、新事實或自由裁量等其他與一審法官無關的因素。類似指標還有很多。毫無疑問，這些指標很難準確地反映司法活動與司法行為的真實狀況。最后，考評方式不合理。實踐中的績效考評是在批判傳統考評忽視科學測評和定量分析的基礎之上建立起來的，追求定量測評與數字管理。因此，實際考評多以統計和計算相關數據的方式進行，司法人員最后的績效水平往往體現為具體的數值。這種考評方式雖然簡便易行，也能在一定程度上排除考評中的主觀因素，但其合理性也不是不容置疑。正如前文所言，司法工作的特殊性決定了相應的績效考評需要采取定量評價與定性評價相結合的方式。過分追求定量評價而忽視定性評價的應有作用，難免有矯枉過正之嫌。不僅如此，它還會造成評價的簡單化。由于這種考評方式是以客觀數據描述司法人員的工作業績與行為表現，并在相當程度上排除了主觀評價與價值判斷的因素，它屬于一種“數字結果”評價模式，是一種“純粹的統計式管理體系”［14］(P217)，缺乏必要的價值評價功能。一旦將其運用于在工作內容與性質上具有價值復合性的司法工作，必然導致評價的簡單化。客觀而言，上述問題在當下實踐中較為普遍，它們從不同方面在不同程度上影響了績效考評在司法管理中的有效實施。表面上看，這些問題似乎都屬于技術層面的缺陷，實則不然。因為上述問題的真正病灶在于司法管理者并未明確意識到績效考評在司法管理中的功能局限與適用限度，進而導致制度設計出現了偏差。也就是說，這些問題的背后其實隱藏著司法管理者對績效考評的錯誤認知。因此，如果我們要完善司法管理中的績效考評制度，首先需要更新主觀意識層面的固有認識，積極轉變績效考評的運用思路;然后在恰當把握績效考評適用原理與基本規律的基礎上，進行技術層面的革新。限于文章篇幅，這里僅針對上文所指出的突出問題，提出若干方略性的改革建議:

其一，調整考評的對象范圍。在這方面，我們需要將案件質量排除在績效考評的范圍之外。①這不僅是因為案件質量難以通過具體指標準確界定，還是因為對案件質量的考評必然牽涉司法權與司法管理權之間的關系處理，一旦把握不當，績效考評就會異化成管理者利用司法管理權對司法權的干涉。事實上，不對個案進行評估，已成為域外司法管理績效考評的基本準則。正如英國司法部在一份題為《英格蘭和威爾士的司法體系》的報告中所指出的那樣，我們需要一種監督法官品德與行為的評估體系，需要這樣的體系來確保法官獲取其行為的反饋信息，這里并非關注他們判決的正確性，因為這是上訴法院的工作，而是關注他們如何表現以確保審判的公正。［8］(P205)

其二，更新績效指標設計的總體思路。一方面需要將績效指標設計的基點從案件轉向司法人員。從本質上講，司法管理中的績效考評是對司法人員的行為表現進行評價，它試圖通過對司法人員的行為或動機施加影響從而達到控制與激勵司法人員的目的。因此，績效指標的設計應該以司法人員為中心，根據司法人員的行為特征，創設以人為本的指標體系。另一方面，為了避免簡單量化的不當評價，同時也為了將那些應當考評但無法量化的事項納入考評范圍，我們應該拋棄一味追求考評指標數量化與定量化的錯誤做法，適當增加一些主觀性的考評指標，如當事人的滿意度、司法程序的駕馭能力、司法廉潔度等。

其三，改革考評方式。在增加了定性評價的主觀性指標之后，當下純粹定量評價的考評方式已不合時宜，未來應該采用定量與定性相結合的考評辦法，并合理控制兩者在最終考評結果中的比重。同時，為了使定性評價更為準確，減少評價的隨意性，還應該適當豐富考評主體的人員構成，并引入外部評價機制，實現考評主體的多元化。這不僅有助于考評結果的客觀公正，還有利于制約司法管理權。其實，域外司法管理中的績效考評早已拋棄了純粹的定量評價與內部評價，而是采取了多元化的考評辦法，這其中就有定性評價和外部評價。［5］(PP361-379)對于域外的這些經驗，我們應該重視并適當吸收。

結語

績效考評是中國司法管理者為治理司法活動中諸多“亂象”，著眼于組織內部運作的技術理性化而采取的一項控制措施。應該說，這是中國司法機關追求組織理性的意識自覺。然而，時至今日，理論界對它的質疑并未停止，具體理由條陳各異，但集中到一點無非是認為，績效考評與司法獨立存在不可調和的沖突。正如法布里在批評部分法官把信息技術和管理技能視為對司法獨立威脅時所指出的那樣，這不過是他們為保護自己的組織特權而以司法獨立為借口所提出的假想而已。［11］(PP285-286)在很大程度上，理論界所稱的這種沖突也屬于他們的“假想”，因為域外國家的實踐表明，即便這種沖突存在，也可以通過相應的技術予以化解。事實上，從組織理論以及管理和政策分析中吸取概念和模式來提高司法組織的業績，已成為域外司法管理的重要發展方向。［11］(P287)面對這種發展趨勢，我們其實并沒有充分的理由斷然拒絕已在公共組織管理中取得成功的績效考評制度。就此而言，關于中國司法組織績效考評的問題不是是否需要進行績效考評，而是如何在恰當把握績效考評功能局限與適用限度原理的基礎上，有效地設計與實施的問題。

作者：郭松單位：四川大學法學院