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一、前言

隨著城市建設(shè)的發(fā)展，城市居住小區(qū)已日益成為城市居民集中居住、生活的基本社會單元。在這個(gè)社會單元中，是以居民的自治管理為主，社區(qū)管理為輔的基本特征。小區(qū)自治管理的好壞，不僅關(guān)系到每戶居民的切身利益，更關(guān)系到小區(qū)居民的主人意識、社會意識和民主意識的建立和培養(yǎng)。作為以“市民社會”為基本特征的社會發(fā)展規(guī)律和方向，市民組織的發(fā)展完善，是衡量一個(gè)城市發(fā)展與否的極重要標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)意義上說，小區(qū)自治管理的狀況和能力不僅關(guān)系到社會的和諧和穩(wěn)定，也關(guān)系到城市發(fā)展水平和政治文明的建設(shè)問題。作為首善之區(qū)的區(qū)，不僅是全國最早開展社區(qū)建設(shè)的城區(qū)之一，也是社區(qū)建設(shè)成效最好的城區(qū)之一，因此，更應(yīng)該努力關(guān)注這些來自社區(qū)的基本的社會治理問題。

但就目前而言，我們城市小區(qū)的自治管理還相當(dāng)不完善，其突出地表現(xiàn)在以下方面：

（一）業(yè)主大會發(fā)起組織機(jī)制缺乏。就區(qū)而言，幾乎沒有一個(gè)小區(qū)召集過真正意義上的業(yè)主大會和規(guī)范的書面業(yè)主大會。

（二）業(yè)主委員會的工作機(jī)制和組織能力欠缺。目前，區(qū)范圍的小區(qū)中，絕大多數(shù)的小區(qū)業(yè)主委員會都是名存實(shí)亡，不能正常的開展工作和履行職責(zé)。

（三）業(yè)主委員會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和業(yè)主利益的代表者和維護(hù)者，其選舉產(chǎn)生和發(fā)起組織的程序，存在著明顯的不公正、不合理之處，使得業(yè)主對業(yè)主委員會不信任，業(yè)主委員會難以有效開展工作。

（四）涉及業(yè)主切身利益的收費(fèi)問題、帳目管理問題，不透明、不公開，缺乏有效的業(yè)主監(jiān)督制度。

（五）業(yè)主對自治管理缺乏熱情與信心，加劇了業(yè)主呈一盤散沙的狀況，意見難統(tǒng)一、不團(tuán)結(jié)、不配合，使得業(yè)主自治實(shí)際處于被懸置的狀況。

以上這些問題的普遍存在，使得小區(qū)管理水平長期在低水平徘徊，業(yè)主的合法權(quán)益得不到有力保障，業(yè)主的社會參與熱情受到傷害，不滿情緒卻有增無減，不僅造成了小區(qū)自治管理中普遍存在著的各種矛盾，還造成了小區(qū)公共設(shè)施和公共場地、綠地被不法占用、改作他用和損毀，造成小區(qū)環(huán)境、形象和質(zhì)量指標(biāo)的嚴(yán)重下滑。

二、問題產(chǎn)生的原因

目前，區(qū)城市建設(shè)速度較快，新建小區(qū)比較多，新建小區(qū)的設(shè)計(jì)規(guī)劃要求也比較高，有比較完善的公共配套設(shè)施和公共場所、綠地等要求。同時(shí)，小區(qū)治安、防盜等安全管理問題，公共設(shè)施和公共場所的使用問題，以及小區(qū)里面擺攤設(shè)點(diǎn)經(jīng)營問題，也為小區(qū)居民們普遍重視和關(guān)注，并直接涉及小區(qū)業(yè)主的切身利益。這些都對小區(qū)的管理提出了更高的要求，使得小區(qū)的管理成為我們社會管理中，尤其是城市管理的基本內(nèi)容。小區(qū)管理水平和狀況，成為城市發(fā)展水平和城市管理水平的重要標(biāo)志。

縱觀目前小區(qū)管理中普遍存在的自治管理不完善，嚴(yán)重影響小區(qū)和諧穩(wěn)定的諸多問題，縱觀其原因在于：

（一）管理思路上，在對小區(qū)自治管理的關(guān)系中，存在著強(qiáng)調(diào)以物業(yè)管理企業(yè)為核心，業(yè)主自治管理機(jī)制為輔助的問題

首先，在由傳統(tǒng)的房管理念發(fā)展為住宅私有化后所出現(xiàn)的專業(yè)化、企業(yè)化、服務(wù)性的物業(yè)管理模式過程中，人們并沒有完全改變物業(yè)“管理”的觀念，而把現(xiàn)代物業(yè)管理當(dāng)成傳統(tǒng)傳統(tǒng)房管模式的延續(xù)。從而在對小區(qū)自治管理的模式設(shè)計(jì)上，自覺不自覺地突出了以物業(yè)管理為核心。

其次，在實(shí)踐中，由于目前的小區(qū)業(yè)主相對松散，彼此不熟，業(yè)主大會的召集機(jī)制不完善，業(yè)主委員會工作機(jī)制和責(zé)任不明，使得業(yè)主大會和業(yè)主委員會難以發(fā)揮積極有效的作用?，F(xiàn)實(shí)中，業(yè)主委員會的主要職能就在于和物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理合同，而物業(yè)管理合同一旦簽訂后，物業(yè)管理企業(yè)便成為小區(qū)管理的中心和主宰。業(yè)主大會由于難以召集，業(yè)主委員會也由于自身地位和組織機(jī)制的松散，且業(yè)主委員會的成員又大多是兼職、義務(wù)工作，因而難以發(fā)揮其有效的作用。相反，物業(yè)管理企業(yè)卻往往利用其完善的企業(yè)法律組織行為和較復(fù)雜的背景，自覺不自覺地改變了其受廣大業(yè)主聘用，為廣大業(yè)主服務(wù)的法律本質(zhì)，反而成為名副其實(shí)的廣大業(yè)主的管理者。

再次，在廣大業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)發(fā)生糾紛的情況下，政府有關(guān)部門和司法部門也都更多的從維護(hù)物業(yè)管理服務(wù)的延續(xù)性出發(fā)考慮問題，而很少從尊重廣大業(yè)主的意愿和維護(hù)廣大業(yè)主的選擇性角度考慮問題。

（二）業(yè)主委員會的選舉和產(chǎn)生機(jī)制存在嚴(yán)重不合理，不規(guī)范的現(xiàn)象

業(yè)主委員會的產(chǎn)生，既體現(xiàn)了對廣大業(yè)主基本權(quán)利的尊重和保障，又直接決定著業(yè)主委員會能否真實(shí)代表業(yè)主的根本利益，在維護(hù)廣大業(yè)主權(quán)益過程中能否主動發(fā)揮作用的問題。目前，業(yè)主委員會的產(chǎn)生機(jī)制或是由房地產(chǎn)開發(fā)公司組織選舉產(chǎn)生，或是由物業(yè)管理企業(yè)組織選舉產(chǎn)生。由于房地產(chǎn)開發(fā)公司和物業(yè)管理企業(yè)之間有著特殊的利益關(guān)系，物業(yè)管理企業(yè)和廣大業(yè)主之間是一種選擇和被選擇的關(guān)系，因此，這兩種業(yè)主委員會的選舉產(chǎn)生方式就難以將物業(yè)管理企業(yè)的利益與業(yè)主的權(quán)利真正剝離，很難保證其公平、合理。

在目前選舉方式下產(chǎn)生的業(yè)主委員會不僅難以獲得廣大業(yè)主的信任，也使得廣大業(yè)主逐漸對選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會的做法喪失信心，這是目前業(yè)主委員會的選舉中廣大業(yè)主參選率不高，參選敷衍了事的重要原因。據(jù)調(diào)查，占八成多的小區(qū)居民對業(yè)主委員會是沒有信心的，同樣有超過八成的業(yè)主對業(yè)主委員會的選舉不熱心和不能認(rèn)真對待。

這一狀況還導(dǎo)致了廣大業(yè)主對維護(hù)自身在小區(qū)中切身利益的高度關(guān)注和對維護(hù)自身利益的組織機(jī)構(gòu)的不信任，以及對利益代表機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的無奈選擇之間的社會矛盾。同時(shí)，也使得廣大小區(qū)業(yè)主逐漸對小區(qū)公共管理事務(wù)和公共利益維護(hù)的社會意識日趨淡薄，以及個(gè)人主義的不恰當(dāng)上揚(yáng)。在調(diào)查中，絕大部分業(yè)主對小區(qū)公共事務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)的管理，采取事不關(guān)己、高高掛起的態(tài)度，而一旦涉及個(gè)人利益，則事已關(guān)己、高高跳起。甚至目前不少小區(qū)中普遍存在的車輛被劃、被砸的現(xiàn)象，皆由這種矛盾引起。物業(yè)管理企業(yè)為了增加收費(fèi)，把很多公共場所，甚至綠地作停車之用，而一些業(yè)主既不能有效發(fā)表意見，卻又心有不甘，于是就采取類似手段以泄心中不滿。

（三）小區(qū)的自治管理和社區(qū)管理相脫節(jié)

目前，小區(qū)物業(yè)管理的思路基本是建立在以物權(quán)為核心的法律制度的構(gòu)建上，而忽視了小區(qū)自治管理的社會性和其在政治文明建設(shè)中的意義。在這樣的認(rèn)識思路下，對小區(qū)業(yè)主大會和業(yè)主委員會的產(chǎn)生和工作機(jī)制的實(shí)踐，也都是建立在以對不動產(chǎn)為核心的工作機(jī)制上的，其工作指導(dǎo)單位歸屬于房產(chǎn)管理部門。而物業(yè)管理企業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在業(yè)務(wù)上也受房產(chǎn)管理行政部門的管理。這樣的管理一方面存在著業(yè)主對物業(yè)管理企業(yè)難以形成有效的制衡的弊端，另一方面也使得小區(qū)自治的管理模式逐漸脫離其合理的社會性要求。

事實(shí)上，從社區(qū)管理的角度，其本身就包含著以小區(qū)為單位的，包括對人管理和對物管理在內(nèi)的最基層的社會管理。但是，目前小區(qū)自治管理和社會管理恰恰是相脫節(jié)的。作為社會管理重要內(nèi)容的小區(qū)物業(yè)自治管理，社區(qū)管理無法介入其中，也無法在其中發(fā)揮積極作用；而小區(qū)物業(yè)自治管理所存在的松散性、非常設(shè)性的弊端卻又得不到和小區(qū)管理最為密切的社區(qū)管理的支持和幫助。因此，小區(qū)自治管理長期處于一種渙散、低效和無力的狀況，不能有效的發(fā)揮其應(yīng)有的自治管理作用，也不能充分調(diào)動廣大業(yè)主參與小區(qū)自治管理的積極性和責(zé)任意識，更使得很多問題難以通過有效的工作機(jī)制和法律途徑予以解決。

在調(diào)查中，不僅絕大部分居民迫切希望社區(qū)組織能夠在小區(qū)物業(yè)自治管理中發(fā)揮作用，支持和指導(dǎo)小區(qū)物業(yè)自治管理工作，以有效改變小區(qū)業(yè)主自治組織的名存實(shí)亡和組織無力的渙散狀況，而社區(qū)組織也普遍認(rèn)為由社區(qū)組織指導(dǎo)、支持小區(qū)物業(yè)自治工作既能夠有助于社區(qū)工作的開展，也能更好的發(fā)揮小區(qū)業(yè)主自治管理的作用。

三、建議

（一）物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主自治管理工作，應(yīng)調(diào)整為不同機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和管理。物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主之間，是一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。這種法律關(guān)系的性質(zhì)，就決定了作為全體業(yè)主利益代表的業(yè)主大會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理企業(yè)之間，具有事實(shí)上的利益對立性。因此，只有將物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主自治工作的指導(dǎo)和管理機(jī)關(guān)分屬于不同的行政主體，才能在維護(hù)各自利益的前提下，有效地調(diào)整和促進(jìn)物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主大會、業(yè)主委員會之間正常、平等的工作關(guān)系。事實(shí)上，根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，業(yè)主自治工作的指導(dǎo)、管理者，既可以是房產(chǎn)行政主管部門，也可以是城市的街道辦事處。因此，為有效解決目前小區(qū)自治管理中存在的問題，應(yīng)盡快將小區(qū)自治管理工作由現(xiàn)在的房產(chǎn)行政主管部門主導(dǎo)，調(diào)整為由街道辦事處或其委托的社區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)和管理。

（二）盡快施行小區(qū)物業(yè)自治管理和社區(qū)管理有效結(jié)合的管理模式，并建立在社區(qū)指導(dǎo)和支持下的業(yè)主委員會選舉制度。

在區(qū)全面推進(jìn)社區(qū)工作的努力下，區(qū)已成為全國社區(qū)建設(shè)成效最好的社區(qū)之一。在進(jìn)一步建設(shè)更高水平和諧社區(qū)的工作中，小區(qū)自治管理水平的提升和管理狀況的改善，無疑應(yīng)成為加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的重要工作內(nèi)容，也是構(gòu)建小康型社區(qū)體系的必由之路。建立街道委托社區(qū)指導(dǎo)和支持下的小區(qū)業(yè)主委員會選舉制度，既能夠使小區(qū)的自治管理工作得到有效、有力、便捷的工作指導(dǎo)，也能夠有力地強(qiáng)化業(yè)主委員會的工作職能，更能夠?qū)⑿^(qū)自治管理和社區(qū)管理有機(jī)地融合，從而更好地發(fā)揮社區(qū)工作的作用，取得社區(qū)工作更好的成效。

（三）探索建立小區(qū)業(yè)主委托的管理制度。

目前，業(yè)主委員會由于多為兼職人員從事相關(guān)工作，業(yè)主委員會的工作機(jī)制難以保障，業(yè)主委員會及其成員的工作責(zé)任難以落實(shí)，這往往導(dǎo)致業(yè)主委員會工作效率的低下，維護(hù)全體業(yè)主權(quán)益的能力不強(qiáng)，對物業(yè)管理企業(yè)的制衡性顯得軟弱。為此，從維護(hù)廣大業(yè)主權(quán)益、提升廣大業(yè)主主人意識和社會管理意識的角度出發(fā)，可以探索建立小區(qū)業(yè)主大會或業(yè)主委員會委托律師事務(wù)所等專業(yè)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)主大會或業(yè)主委員會的制度。專業(yè)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)制度的建立，將充分發(fā)揮專業(yè)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、組織性和法律服務(wù)性的優(yōu)勢，能夠有效地代表和體現(xiàn)廣大業(yè)主、業(yè)主大會或業(yè)主委員會的意志。