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一、地市政府在職業教育管理中的地位與職責

地市政府在職業教育管理中具體職責體現在20世紀90年代以來國家出臺相關政策中。1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》指出:各級政府及中央與地方的各有關部門要對職業技術教育分工負責。……發展職業技術教育主要責任在地方，關鍵在市、縣。在中央統一的方針政策下，由地方政府統籌安排本地各類職業技術教育的布局、專業(工種)設置、招生、畢(結)業生就業安置及中、長期規劃。1993年，中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》提出:中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方針的指導下，實行統籌和管理。縣、鄉兩級政府要把教育納入當地經濟、社會發展的整體規劃，分級統籌規劃經濟、科技、教育的發展。1996年，《中華人民共和國職業教育法》第十一條規定:縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估。對地市政府責任有明確規定的是2002年國務院頒布的《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》:強化市(地)級人民政府在統籌職業教育發展方面的責任。市(地)級人民政府要統籌規劃，促進本行政區域內職業教育與其他各類教育協調發展，建立多渠道籌措職業教育經費的機制，組織動員社會力量舉辦職業教育;要整合和充分利用現有各種職業教育資源，打破部門界限和學校類型界限，積極發揮市場機制的作用，提高辦學效益，優化職業學校布局結構，防止職業教育資源流失。省(自治區、直轄市)所屬中等和高等職業學校可以由省級有關部門與職業學校所在市(地)聯合共建、共管，增強其為區域經濟服務的功能。2010年頒布的《規劃綱要》中明確提出，政府切實履行發展職業教育的職責。把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃，促使職業教育規模、專業設置與經濟社會發展需求相適宜。統籌中等職業教育與高等職業教育發展。健全多渠道投入機制，加大職業教育投入。根據以上政策文本，我們可以講地市級政府在職業教育管理方面職責概況為:規劃、統籌、監督和保障等。

二、地市職業教育行政管理的調查

地市職業教育行政管理是地市政府及其教育行政部門按照國家對職業教育方針、政策和相關規定，對地方職業教育事業的領導和管理。從目前的情況來看，國家十分重視職業教育改革，出臺了多項政策，召開多個工作推動會議，但是地市政府在政策執行中卻存在政策表面化的偏差。那么這種“中央熱、地方冷”的現象表現如何?地市政府究竟在職業教育管理上應發揮什么樣的作用和如何發揮?就這些問題，筆者對在國家教育行政學院進行研修的地市教育局長和督學進行問卷調研和深度訪談，發放問卷160份，回收問卷142份，有效回收率為89%。從被調查者來自的地區來看，東部地區占27%，中部地區占32%，西部地區占41%，說明樣本所在地區分布比較均勻。

(一)地市政府表面重視職教，實際重視普教。

職業教育為地方經濟發展和產業轉型升級提供技術保障和人力支持的經濟功能已被地方政府認同，職業教育也被列入政府社會經濟發展規劃中。調研顯示，96%的地市將發展職業教育納入經濟社會和產業發展規劃中;81%的地市每1－2年召開一次職業教育工作會議。這一數據足以說明地市政府對職業教育的重視，但是“說起來重要，辦起來不要”的現象依然存在。在投入方面，由于職業學校注重學生動手能力培訓，必須配備實訓設備和耗材，學生培養成本高于普高，發達國家對職業教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是調研中發現，與普高相比，被調查地區中職學校經費投入高于普高的占26%，與普高一樣的占28%，低于普高的占46%。筆者曾帶隊去東部某省的一個地市級考察，與所料一致的是，該市重點中專與重點中學在校園面積、基礎設施、校長和教師配備上都有很大距離。

(二)地市職業教育管理格局以分別管理與歸口管理為主，政策落實與質量監督不到位。

長期以來，我國職業教育由教育部門、人保部以及部分行業、企業管理。調研顯示:46%的地市由教育部門和人保部門分別管理，44%的地市統一歸口教育行政部門管理，10%由政府層面統籌管理。也就是說，分別管理和歸口管理形成了當前地市職業教育管理格局。在地市政府在職業教育管理方面存在的問題中，大家認為最大的問題是“政策落實不力”和“缺乏職業教育督導”，都占36%，其次是“多頭管理、政出多門”，占26%，再次是“上級領導不重視發展職業教育”，占10%。在政策落實上，部分地區用于職業教育的30%的教育費附加政策不能落實。為應付上級督導檢查，地市財政部門將這筆經費暫時劃撥到教育局財政上，檢查結束后馬上劃走。局長們戲稱，這是“財政局長與教育局長玩的一個數字游戲”。生均撥款政策執行更是困難，1996年頒布的《職業教育法》第四章第二十七條明確規定“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準;國務院有關部門應當會同國務院財政部制定本部門職業學校學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費。”但是到目前為止，僅有10個省(區、市)出臺了職業院校生均撥款標準。在職業教育督導上，2012年，教育部專門頒布了《職業教育督導條例》，由于現代教育督導工作歷史不長，職業教育督導工作更是新生督導項目，很多督學、督導辦主任并沒有從事過職業教育的經歷，專門設置職業教育督導機構和將職業教育列入當前督導計劃中的更是少之又少。在教育體制綜合改革試點項目中，56個職教試點項目中僅將內蒙列為職業教育督導試點，占試點項目的1．8%。

(三)地市政府統籌力度不均，招生問題制約職業教育發展。

統籌協調有利于提高資源利用效率，是地市政府優化職教資源、提升辦學水平、促進城鄉、校企協同發展的有效措施。地市政府在統籌職業教育方面力度最大的是統籌學校布局，為82%;其次是經費投入，為70%;第三是專業設置，為63%;第四是招生和就業，為58%;統籌力度最弱的是師資，為38%。校企合作是職業學校發展生命線，政府在校企合作中發揮統籌主導作用。調查顯示，統籌協調是地市政府在校企合作方面主要職責，占66%;13%的地市政府通過政策制定促進校企合作;10%的地市政府直接指導職業學校的校企合作;11%地市政府沒有參與校企合作。由此可見，地市政府將統籌力度主要放在學校布局和經費上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年來，“招生難”成為制約職業教育發展的首要問題。出現“招生難”的一個主要原因是，政府統籌職能沒有很好發揮，缺乏全局性規劃，職業學校缺乏統籌設計，專業重復，造成競爭生源。一些位于地市級的省屬職業學校，由于“地方保護”政策，很難招到地方生源;為了競爭生源，各個學校不得不給學校和老師回扣，購買生源，提高辦學成本，無力改善辦學條件、促進校企合作和提高師資隊伍水平，形成了惡性循環。

(四)地市政府主導力度大，學校自主權不足。

政府主導下的職業教育管理體制有利于職業教育快速和協調發展。但是如果政府包攬太多，缺少市場機制調節，學校自主性就得不到發揮。調查顯示，公辦職業學校辦學經費中92%來自政府預算內財政撥款，7%來自學生學費，1%由學校自籌。《職業教育法》規定了建立多渠道籌集職業教育經費的經費籌措機制，但是，目前公辦職業學校經費以政府投入為主，學校缺乏尋求其他渠道籌資的積極性，多渠道投資機制難以建立。在政府對職業學校的專項撥款方面，用于房屋基建的撥款最多，占74%;其次是用于學校的實訓儀器設備的撥款，占72%;再次是重點建設專業的專項撥款，占69%;最后是對薄弱學校的補助，占66%。由此可見，政府在專項經費預算方面，基礎設施和設備等硬件投入較多。有些局長提出，由于上級主管部門在專項經費預算死板，學校用于校舍加固維修費用和實訓設備購置的經費用不完，而學校卻沒有專項經費用于兼職教師的聘用和特色專業建設等軟件建設。在教師招聘方面，學校也沒有自主權，地方人事部門按照公務員招錄標準和方式招聘教師，達不到中職學校對“雙師型”教師的需求。有些地市中職學校校長和副校長都由市委組織部統籌，甚至學校中層干部聘任也必須經市教育局備案。政府在投入和人事管理方面的過分主導，束縛職業學校手腳，不利于學校發展。此外，地市政府或有關部門還為職業學校畢業生提供信息服務，最多的是就業服務，占88%;創業、培訓等其他服務項目占12%。

三、地市政府統籌主導職業教育的思考與建議

地市級政府負擔著地方職業教育改革發展，在促進地方職業教育發展中，發揮了統籌主導作用。但是調查中發現，地市政府在統籌、監督、保障等方面存在“缺位”現象，即應該政府做到的卻沒有做到，而在管理方面卻存在“越位”現象，即應該放權的地方沒有放權。鑒于此，筆者認為，應該從政策落實、職能轉變和統籌管理三個方面入手，確保責任到位、簡政放權和優化配置。

(一)落實政策，責任到位。

地市政府職責到位才能保障職業教育發展。然而從認識到行動存在距離，一些地方政府在履行統籌主導職業教育發展職責時，往往是“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。調查中也存在著“地市政府表面重視職教，實際重視普教”的現象。其原因可以從地方政府政策執行價值沖突的角度分析:一方面，地方政府認識到發展職業教育有利于人全面發展、社會公平和經濟發展;另一方面，他們不得不被以分數和升學率為考核標準的政績觀左右。這樣一來，地方政府已經認識到必須重視職業教育，將職業教育納入規劃中，召開相關會議并發文推動職業教育發展，但是在對職業教育的條件保障方面確不如普通教育。因此，應落實和采取相關措施。1．地市政府首先要貫徹落實就業準入制度。一些企業為降低生產成本招收沒有經過培訓的人員，影響職業學生畢業生就業。用人單位招錄職工必須嚴格執行“先培訓、后就業”、“先培訓、后上崗”的規定，從取得職業學校學歷證書、職業資格證書和職業培訓合格證書的人員中優先錄用。對于違反就業準入制度的企業，特別是對涉及人民生命財產安全的相關職業，如衛生醫療、食品生產等行業，加強監管，人保和工商部門要加大執法監督力度，對違反規定、隨意招錄未經職業教育或培訓人員的用人單位給予處罰，并責令其限期對相關人員進行培訓。2．地市政府還應保證職業教育經費投入增長。各級政府在經費投入方面承擔不同的責任:省級人民政府要制定本地區職業學校生均經費撥款，并依法監督執行;地市政府除了保證職業學校教師工資按時發放以外，還必須落實“城市教育費附加安排用于職業教育的比例應不低于30%”的政策并保障教育經費逐年增長。3．地市政府應落實職業教育學生資助和免費政策和職業學校學生責任保險制度。中職助學金政策一直受大家質疑，原因之一是學生揮霍或亂花助學金，產生不良效果;而中職學校確無經費進行基礎設施建設，辦學條件差;更有甚者，極少數中職學校還存在虛假注冊學生學籍、騙取國家助學金等違法違規行為。最近，江西新余市調整助學金用途，將該項目經費(每年約300萬元)設立為職業教育發展專項經費，用于獎勵為新余企業輸送員工的院校，以及實施集團化辦學、推進職業教育信息化建設的職業院校。［1］在免費政策方面，已經有內蒙、山西、江蘇、福建、重慶、貴州、青海、寧波、廈門9個省市區免除中職教育學費，免學費資金由財政補貼職業學校，補貼標準從每生每年2000元至6500元不等;25個省實行職業學校學生責任保險全覆蓋。

(二)職能轉變，簡政放權

職業教育是政府向公民提供的一項公共產品和服務，政府是職業學校的投入方和管理方，學校在產權和管理上都依靠政府，增強政府對職業學校管理全方位、全過程的控制和包攬，從而使學校失去了自主權，不利于調動學校自主性，束縛學校發展。政府應主動轉變教育管理職能、管理內容和管理方式，通過立法、撥款、中介組織、政策引導、督導、信息服務等各種間接手段對學校進行管理。首先，地市政府向職業學校放權。地市政府可以將教師招聘權下放給學校，使學校根據學校專業發展需要，面向社會、企業，公開招聘專職教師、聘用兼職教師、靈活安排招聘時間。上海市醫藥學校具備自主遴選教師的權力，他們將教師招聘分成八個步驟:市場篩選、專家面試、試講、非智力因素測試、校長辦公會議決定、帶教培養、征詢意見綜合評價和正式聘用合同管理。地市政府根據中央制定的《職業學校兼職教師管理辦法》制定實施細則，直接投入或開發建制。湖南長沙市在市屬公辦職業學校實行流動教師編制不超過教師編制總數的15%－30%(高職為30%)，用于聘請校外有技術專長的兼職教師，按照空缺一個編制給予每年3萬元財政補貼的標準執行。其次，地市政府向行業協會放權。行業是連接教育與產業的橋梁和紐帶。行業協會是在行業主管部門指導下形成的自治或半自治組織，代表行業利益。行業協會最了解本行業企業對人才數量和規格的要求。據餐飲行業協會調查顯示，該行業對高技能人才和經營管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10萬人，2015年為58．25萬人，2020年是64．95萬人。許多企業為不能找到合適的餐飲高技能人才和經營管理人才發愁。［2］職業教育發展離不開行業指導，2010年，43個行業職業教育教學指導委員會成立;2011年6月，《教育部關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展意見》出臺。地市政府可以根據上級政府制定的相關規定，將行業人才需求預測、行業工種標準制定和就業信息的提供等功能放權給行業協會。最后，地市政府向中介機構放權。督導檢查也是各級政府的責任和管理手段。我國的教育督導機構一般是教育局內設機構或與教育局合署辦公，這種機構設置方式雖然有利于督導工作的專業化發展，但是影響督導結果的公正性和規范性。一方面，地方教育行政部門負責管理職業教育;另一方面，又去督導本地區職業教育辦學情況，既是“運動員”又是“裁判員”，難免讓公眾質疑督導的公正性。中介機構是獨立的第三方，具有公正性和緩沖性，國外的做法是中介機構或行業組織負責對職業教育進行監督和指導。濰坊市教育局通過政府購買服務的方式，中介機構———濰坊創新教育評估中心和教育惠民中心接受社會各界對教育的投訴、咨詢、求助與監督;對違規辦學行為進行調查監督和部分學校評估工作。

(三)統籌管理，優化配置。

2002年和2005年，國務院頒布的《決定》中都指出地市級政府應主要負責職業教育的統籌協調。在統籌的層級方面，50%的人認為，統籌權應放在地市一級;22%的人認為，職業教育應由省級統籌;17%認為，應由縣級政府統籌;僅3%人認為，應中央一級統籌;8%的人保留自己的看法。地市政府統籌協調內容包括:管理、學校布局和校企合作。1．在管理方面，規劃、管理體制和經費是統籌重點。地市級政府應將發展職業教育納入本地經濟社會發展的戰略規劃中，根據區域經濟發展和產業結構設置院校和專業;根據各行各業對人才需求確定招生計劃和培養標準。在管理體制方面，大家認為可以通過建立合理可行的職業教育管理體制解決:40%希望地市職業教育歸口教育行政部門管理;23%的人希望政府統籌下的教育和人保部門合作管理;13%人希望教育部門和人保部門進一步分工;12%的人認為，應成立一個專門的職業教育管理部門;4%的人贊成教育、人保等其他部門定期召開聯席會議;另外8%的人保留態度。2010底，遼寧鞍山市成立了與教育、人保部門平行的正局級單位———鞍山市職教城管理委員會，將進入職教城各級各類職業學校納入委員會管理中，理順了管理體制，打破了教育、人保部門各自為政、多頭管理格局。在經費統籌方面，重慶市委、市政府從2006年開始整合市級教育、勞動保障等部門資金，在全國率先建立中等職業學校“五類學生”資助體系。2．地市政府可以通過學校撤并、區域調整、專業和招生等優化資源。湖南長沙市在統籌中職學校布局后，出現了學校辦學水平提高，中職招生火爆的現象。2008年，長沙共有中職學校117所，2013年，銳減到67所，5年共減少了50所，改變了辦學條件簡陋，專業重復設置，招生惡性競爭的現象。浙江衢州中職學校在政府統籌下，由2008年的59所減少到2010年的21所，三年減少了38所，但是在校生由原來的2．17萬人增加到4．16萬人，校均規模從368人增加到1890人;一批在校生達3000人以上規模型的學校應運而生，近80%的學生就讀于優質的省級重點以上職校。在專業設置和招生方面，嘉興市按照“大市之內錯位發展、縣市之內不重復”的原則，優化區域專業布局和學校專業設置，加強對中等職業學校新設置專業的審批，避免重復設置、盲目建設和低水平競爭。嘉興市教育局聯合市發改委、市人力資源和社會保障局成立中等職業教育招生工作領導小組，統一編制全市職業學校招生計劃，統一招生信息，統籌領導全市中等職業教育跨區域招生工作，解決專業設置重復、投入分散帶來的招生區域封鎖、無序競爭的問題。3．地市政府通過政策引導、經費保障和共建實訓基地等加強對校企合作的統籌主導。例如，在寧波市第一個出臺《職業教育校企合作促進條例》以后，遼寧的沈陽、河南開封、三門峽、浙江上虞和河北唐山等市也紛紛出臺了校企合作促進條例。與條例和規劃同時出臺的是稅收減免和職業教育校企合作專項經費。嘉興市政府從2011年起每年從教育資金中安排不少于600萬元作為職業教育校企合作與集團化辦學專項經費，資助市屬院校教學改革與集團化辦學。天津市于2011年建成目前全國首家設施最好、規模最大、功能最完善的職業技能公共實訓中心，承擔職業技能培訓和職業鑒定評價服務，對天津急需高端人才實行免費培訓，對不同培訓人員實行不同等級的培訓補貼。以后，杭州市、蘇州市和紹興市等公共實訓基地依次落成并投入使用。

作者：佛朝暉單位：國家教育行政學院副研究員