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編者按：本文主要從農地市場的制度缺失；農地交易市場化改革的制度安排，進行講述。其中，主要包括：農地產權制度殘缺，交易主體缺位、農地商品屬性不明，交易客體非價值化、農地交易規則缺失、農地交易中介服務匱乏、市場與政府內生沖突、明晰產權邊界，提高制度效率、集體土地所有權應享有完整的地權，即出讓、轉讓、出租、入股、抵押等，強化集體經濟組織對土地產權的行為能力、承包土地經營權應享有完整的地權，包括轉包、轉讓、出租、入股、抵押、贈與、繼承等。當前需要從政府行為、農民意識、市場機制等方面，解決浮出水面的困擾土地順暢流轉的承包土地經營權自由交易的突出矛盾，而最為緊迫的任務是完整界定農民承包土地經營權，拓展承包經營權的權責、權利、權能，實現承包經營權物權化、修正扭曲的土地價格、實現土地使用權證券化、土地承包權證券化意味著創造了一種能夠帶來與土地同樣的經濟性利益的金融資產，其實質就是為農業生產融通資金，這就很好地解決了土地資產流動性、收益性、融資性和財產性的問題、厘定政府與市場邊界、土地市場的政府規制取、中介組織是要素市場的伴生組織，是連接政府與市場主體、市場主體之間的媒介或橋梁，其成熟程度標志著市場的成熟程度，等。具體材料請詳見：

內容提要透視我國農村土地制度變遷路徑，近年來，土地資產的商品、資本屬性日益凸顯，土地流轉的速度日漸加快，地產交易日趨活躍。然而，因對土地經濟功能認識的不足，農地市場交易機制的短缺，土地市場化程度不高，非市場配置、非法交易活動頻繁，交易成本極高，土地資源利用效率低下。規范農地交易行為并提升其市場化水平，刻不容緩。本文重點探討制度缺失對農地市場發展的影響，并基于我國農地市場化發展的取向，提出農地市場政府規制方向。

關鍵詞農村土地市場化制度缺失政府規制

我國農村土地市場由兩部分構成：一是農村土地所有權市場(包括國家征用農村集體土地的所有權交易和不同村集體之間的土地轉讓)；二是農村土地使用權市場，包括一級土地使用權市場(集體土地使用權出讓或出租市場)和二級土地使用權市場(土地使用者在不違反土地使用權出讓、租賃契約的前提下將土地使用權轉讓或轉租給第三者的交易關系)。當前農村土地市場處于起步階段，發展很不成熟。目前，我國農業總體市場化程度為60％左右，然而，要素市場化水平低于農業總體市場化水平15—25個百分點。其中，農業要素中土地的市場化水平最低。綜合判斷，我國農業土地市場化程度不足10％，農業要素中土地的市場化水平最低，處于非市場化階段。

一、農地市場的制度缺失

現行土地制度框架下，農地市場存在著諸多內、外生制度性約束，提高了農地交易的制度成本、經濟成本和社會成本，降低了土地資源的配置效率。

(一)農地產權制度殘缺，交易主體缺位

產權“是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利，它主要包括使用權、轉讓權和收益權。”現行農地產權關系模糊導致交易主體缺位。交易主體是指買賣雙方，包括所有權主體和使用權主體。他們共同構成行為主體、責任主體和利益主體。現行集體產權制度最根本的缺陷就是村集體是虛擬的，集體財產缺乏人格化的產權主體。農村土地歸農民集體所有，這在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律中，都有明確的規定。不過，在各種成文法律法規中，“對農村集體土地所有權所指既不明確，又相互矛盾”。各個法律具體規定的農村集體土地所有權主體分別有：①村農民集體，②鄉(鎮)農民集體，③農業集體經濟內的農民集體。而且，各個法律又沒有規定農民集體的組織形式是什么，這個“集體”無邊界，“集體所有制內涵著一種矛盾和沖突”。殘缺的農地產權制度，既模糊了土地所有者與使用者之間的關系、土地使用者之間的產權關系，也模糊了產權行為主體、責任主體和利益主體的關系。一方面，各級政府可以劃撥和低償征用集體的土地；另一方面，與國有土地相比，農村集體建設用地的使用主體和交易的限制較多。按照現行法律，農村集體建設用地使用主體是農村集體經濟組織，村民和農村集體經濟組織與其他單位和個人可以土地使用權入股、聯營、共同興辦企業。

對于農村集體建設用地的其他交易，我國法律只規定對符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，由于破產、兼并等原因，集體建設用地可以轉移，但對轉移的接受主體并沒有規定。這些限制的后果，一是將農村集體建設用地的交易權變得極為有限，模糊了農村集體建設用地的所有權和產權意義，使正常的市場機制很難在農村建設用地中發揮作用；二是造成了國有建設用地使用權與農村建設用地使用權的不平等，從而將建設用地市場分割為一個二元結構的市場，即國有土地使用權和集體建設用地市場。而現實情況是，受經濟利益的驅動，集體建設用地的隱形交易雖然沒有得到政府的承認，卻一直在半公開狀態下進行著。尤其在城鄉結合部，由于兩個市場邊界的互連，在“含權量”較少的集體土地較低價格吸引下，一些不符合條件的主體經常越過邊界進入集體建設用地市場，成為土地市場的“偷渡者”，或稱為農地的“隱性市場化”現象。這種幕后交易破壞了土地市場的公平機制，產生了一系列問題，如建設用地的權源，集體土地資產的管理，新的土地使用主體的權益保障等問題，也為滋生腐敗提供了溫床。

再者，農民的土地經營權益仍然受到各級政府和集體的侵蝕，未成為市場主體。其土地處置權即讓渡權受社區與所有制、行業的限制，農戶之間的交易局限在本村、本小組，不能跨區域、跨所有制流轉，不能給企業經營，交易量小。產權多元化與關系模糊實質上就是一種主體缺位。

(二)農地商品屬性不明，交易客體非價值化

我國農村土地長期以來實行的是實物管理，否定土地是商品，具有價值。農地的商品和資產屬性目前仍無法律認可，割裂了土地所有權、使用權價格與價值之間的聯系。

首先是國家與集體之間的產權交割，交易主要以國家無償劃撥或低償征用(象征性補貼)的方式完成。以《土地管理法》補償標準論，我國征地補償制度存在兩個機制陷阱：①補償標準本身是計劃經濟的“產值倍數法”，不僅沒有反映市場經濟條件下征用土地的實際用途的價值，而且賦予地方政府具體宗地產值和倍數的很大的自由裁定權，因此制度設計本身不公平；②制定具體補償標準的行政主體是政府，而支付補償費用的征地主體又是政府，鑒于中國土地市場的政府已經不是單一在征地市場中履行公共職能的政府，而是在征地市場中參與與民爭利的經濟人政府，因此，作為行政主體的政府充任市場主體的目的，就是要“以地生財”，實現土地資產利益的最大化，從而聚財實現任期政績。政府對農村土地的權力，已變成了一種絕對權力，極大地損害了農民的利益。

土地作為最基本的要素資源，其一級市場由國家壟斷，需經過征用為國有土地，才能進入二級市場。這種制度安排，造成了土地資源供給與需求脫節，價值規律難以發揮作用，地價扭曲。在農地交易中，或因地區利益驅動，或因估價工作滯后，表現為入市土地定價行為不規范，主觀隨意性大，缺乏基準地價的控制及宗地條件的評估，地價明顯偏低，低償甚至無償交易比例高，哄抬現象時有發生，不能真實反映土地的供求關系，價格信息失真。客觀地說，農村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產”狀況。這種交易價格或者確切地稱之為補貼費用是在市場發育不充分的條件下產生和形成的，并不是市場主體在成熟的市場環境下自由競爭所形成的，在很大程度上是由政府各級主管部門研究制定的，帶有極強的主觀性、隨意性，缺乏與國有土地市場價格相協調的農地市場基準地價和科學的農地評估制度，造成農地所有權價格被扭曲，價值不能完全實現。農村集體和農民多年投入的物化資本價值和土地增值被剝奪。這種無視土地價格和土地運動規律的非市場交易，其實是國家對農地產權的一種侵犯，違背了價值規律。而在國有土地出讓中，協議價格所占比例較大，其實是屬于行政性定價。這種協議價格不僅不能反映土地市場供求狀況，違背了價格內在的客觀性、真實性要求，反而提供了虛假信息，以致于不少地方為了爭投資、爭項目，常常搬出各種優惠政策，以低地價吸引投資，出現了“一元價”、“零地價”現象，不僅閹割了價格的調節作用，也導致國有土地資源的大量流失。近年來，各地雖然實施了土地供應招標制，表面上看是由市場需求來決定土地的價格，但這是在土地供給極其有限的情況下形成的土地真實價格(表1)。

其次是集體與農戶之間的縱向交易。土地集體壟斷，供給缺乏彈性，必然伴隨有絕對地租。地租以鄉統籌、村提留的形式出現，其數量不是由土地的市場供求規律決定的，而是根據鄉村工作的需要人為匡算。并隨著鄉村機構的膨脹和農村事業發展的攀比效應而不斷提高。

再次是土地使用權的橫向交易即農戶之間的交易，也是非完整意義上的使用權交易，是排除“非農化”前提下的使用者之間的交易。我國土地制度以保護耕地為出發點，從承包經營年限、流轉經營范圍、用途管制、征用轉用四大方面設立法律禁區管制集體土地。在這個法律框架下，集體土地已基本不具備像國有土地產權那樣的完整權責、權利、權能。因此，土地流轉根本不可能滿足城鄉統籌改革的土地預期。政府受制于法律、法規，也不可能為土地流轉提供一個均衡價格的競爭市場結構和理性的市場信息預報體系。在此約束條件下，引致不可預測的非市場因素不斷大量產生、疊加、擴散，從而造成土地價格按照非市場因素自身的需求形成均衡價格，甚至是交易雙方沒有任何依據情況下口頭討價還價形成的。交易方式脫離了市場配置的軌道，無科學計價標準的、無歷史參考價格的交易扭曲了農地承包權價值。調查表明，農地流轉絕大多數發生在本村，半數以上的交易沒有顯化的市場價格。在轉出的土地中，有87.6％的土地轉包給本村的親戚或其他村民，其中半數以上不收取任何報酬。在進行過土地轉出的全部農戶中，有50.9％的農戶未收到流轉價款，有33.6％的農戶得到現金補償，有14％的農戶得到糧食補償(圖1)。現金補償的中位數為133元／畝年，糧食補償的中位數為691斤／畝年。如果以5％的資本回報率來計算，每年每畝133元的回報大致相當于2660元的資產現值。換句話說，目前中國17省農地的“沉睡資本”所顯化出來的價值平均約為40000元／公頃。

(三)農地交易規則缺失

一是當前的法律規定沒有給集體建設用地市場配置留下空間。雖然《憲法》規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，但《土地管理法》也同時規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”；集體建設用地使用權轉移只有在“破產、兼并等情形”下才能進行。1990年5月國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規定了國有土地使用權出讓和轉讓的有關程序和措施，但對集體土地使用權的流轉，至今尚未有全國性或地方性法規出臺。集體建設用地交易雙方雖然是躲躲閃閃，交易卻又屢禁不絕，暗地進行，形成錯綜復雜的集體土地交易“隱性市場”。這種無法可依、無章可循的格局，既限制了集體土地使用權流轉，又為土地的私下流轉提供了政策邊緣。周其仁認為當前大多農地交易屬于“法外活動(extralegalaction)”，即“未經法律許可、不受法律規制的活動”。

二是農用地登記制度不健全，引致過高的市場交易費用。土地登記的一項重要功能是確保土地交易的安全，維護當事人的合法權益。土地登記要求按照嚴格的法定程序，運用科學的技術手段對土地權屬、位置、面積、用途、級別等事項在統一的地籍簿中加以記載，由于土地位置的固定性和土地在空間上的連帶性，任何一宗土地的宗地圖及其權屬證書都必須以統一測量形成的地籍簿作為最基本的依據，而地籍簿、宗地圖和宗地權屬證書是進行土地資源管理和推行公共政策的基礎資料。許多土地資源開發利用和環境保護公共政策的實施都要借助于土地登記形成的地籍資料。我國現行的農用地登記制度不完善，直接影響了土地資源開發利用、環境保護等方面公共政策的順利實施。

三是土地監察執法不力。由于土地監察執法體制不完善，受到的制約太多，因而對土地違法行為的查處不力。再者，土地問題往往連著個別鄉村干部越權批地等違法行為或少數國家工作人員的腐敗，因此，有關部門有時對農地的“隱性市場化”不敢管，也不愿管。

(四)農地交易中介服務匱乏

雖然我國土地交易的中介組織已經有了很大發展，但總體上仍然相當匱乏，并顯現出規模小、機制不活、市場意識差、職業素質低、經營管理弱等缺憾，沒有一個自上而下、網絡狀、多功能、高質量的中介服務體系，為土地交易穿針引線、牽線搭橋，提供市場信息、價格和法律咨詢等。要么是由市場主體自己漫無目的尋找轉讓對象，致使其理性行為逐步過渡為非自覺性、非邏輯性、盲目性的非理性行為，以高搜尋成本、高談判成本和高履約成本完成交易過程或交易中斷等現象，或者是由集體經濟組織越俎代庖，它們既當“裁判員”，又當“運動員”，既是所有權主體，又是中介服務組織，免不了干涉交易主體的活動，侵蝕其利益，從而使這種中介組織失去應有的媒介功能與效率，影響土地交易的速度、規模和效益。

(五)市場與政府內生沖突

目前的土地市場是政府壟斷下的市場，政府掌握和控制了農村集體土地的最終處分權，只有政府通過其機構可以改變農村集體土地所有者的歸屬，政府在對農村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉讓上所進行的限制，已經遠離法律意義的財產所有權基本權能的范圍。

權力介入市場，造成了這樣一種市場后果：各級政府既充當了土地供給者的角色(相對于土地需求方)，又充當了土地需求者的角色(相對于村集體和農民)。于是，土地租金的絕大部分被各級政府借助土地產權的殘缺和虛化或是裝進了自己的腰包，或是成為土地批租收入。這就類似于雙軌制的模式。農民在市場上拿到的是按照國家牌價(按照使用權交易而不是按照所有權交易)出讓的土地收益，而政府拿到的是土地按照市場供求出讓得到的收益。無疑，市場價格要遠遠高于國家牌價，其價格差額就是所謂的“灰市加價”，灰市場由此產生。一些地方和部門攜權力而入市場的行為，已造成了市場的機能紊亂并產生了嚴重的后遺癥，扭曲了土地交易市場的自然發展軌跡，市場品質也由此裂變。經權力之手摸過頂的所謂市場主體，其對市場本身的破壞，對市場規則的踐踏，已使市場不再成其為市場，而成為權力意志之下的玩偶。而這種破壞和踐踏往往顛覆了市場的根基，使市場元氣大傷。長此以往，當良幣逐個被劣幣驅逐，市場的完整性和優良品質就不復存在。

二、農地交易市場化改革的制度安排

(一)明晰產權邊界，提高制度效率

產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，活躍市場交易，提高經濟效率；有利于保障產權主體的權益，從而能夠激勵和約束產權相對人的非理性市場行為。

第一，集體土地所有權應享有完整的地權，即出讓、轉讓、出租、入股、抵押等，強化集體經濟組織對土地產權的行為能力。作為地方政府，應積極研究并制定適合本地實際的農村集體建設用地流轉辦法，以使相關法律具有可操作性。加快農村集體土地所有權的登記發證工作，強化農村集體建設用地流轉的管理程序，以規范集體建設用地流轉的條件、方式、期限、程序、收益分配機制以及管理措施等。這是增強農民與集體經濟組織對土地所有權行為能力的關鍵。原則上應取消行政劃撥土地，建立政府公益征地目錄，建立政府征地補償標準農民討價還價機制，實行軍事等極少數公益用地強制征收、市價補償的國家征用制度。

第二，承包土地經營權應享有完整的地權，包括轉包、轉讓、出租、入股、抵押、贈與、繼承等。當前需要從政府行為、農民意識、市場機制等方面，解決浮出水面的困擾土地順暢流轉的承包土地經營權自由交易的突出矛盾，而最為緊迫的任務是完整界定農民承包土地經營權，拓展承包經營權的權責、權利、權能，實現承包經營權物權化。

第三，實行宅基地市場配置制度。國家賦予農民修建、拆除、轉讓、出租、抵押宅基地的權利。除生活特別困難的新增農戶并經村民委員會討論通過的情況實行劃撥外，一律以市場配置；原有宅基地轉讓后不能再申請劃撥宅基地。

第四，國家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生財。農業用地可以興辦農民專業合作社，包括農產品加工合作社、信用合作社、消費合作社等服務于農業項目；農業建設用地在產業政策下可以獨資、合資、聯營、入股方式直接參與房地產業、旅游業、服務業、鄉鎮工業、現代農業等。

第五，實現產權平等。一是實行國有、集體土地產權統一國民待遇，實現“同地、同權、同價”；二是實行各地集體土地統一政策。

(二)實現農地價值化管理，提高要素效率

1、修正扭曲的土地價格

價格是市場的精髓，資源配置的信號，它反映了資源的稀缺度。土地市場，其地域性、層次性十分明顯，唯有合理的價格才能使不同層次及同一層次市場之間的關系協調化、比例化，并形成一個有機整體，從而優化土地資源配置和土地市場的運行。在農村，所有權的流動需要一個合理的地價，保障農民的生存與發展，保證土地所有者的合法權益，包括平等交易和受尊重的權利，征地補償費不能同市場形成兩個價位，影響未來收益，更不能“黑箱”操作。使用權的流轉，如土地適度規模經營過程中，跨行政區的連片承包、轉包，以土地聯營為條件獲得租金分成，股份合作制把土地的實物占有轉變為價值占有，并且按股分紅等，同等條件的土地理論上要求它價格一致，實際操作過程中地價客觀上也必須一致，因此，須建立一個公平、公開、公正的價格機制，這是規范農地市場交易的重要前提。

總體上看，我國農地價格須遵循兩個原則：一是分等定級估價。必須遵循先定級、再估價，先分區、再估價的技術路線，其程序為：農用地分等定級及價格區劃→農用地基準地價測算→農用地宗地價格測算→農用地估價成果分析、整理。二是依據市場來定價。農地貨幣計價的方法很多，如收益資本法、市場比較法、成本法、購買年限法、長期趨勢法等。我國土地定價應真實反映土地市場的供求關系，在科學估價基礎上，進入市場競爭，最終由市場成交實現土地價格。換言之，使土地價格如實反映其稀缺程度，是增強內生變量對價格有效反映的根本途徑，是規范市場交易行為的關鍵。具體而言，流入城市土地一級市場的農地，應由政府按市場價格向農村集體經濟組織購買；對國有企業的存量土地(主要是無償或低價劃撥的土地)收取完全市場價格的等量使用費，推動其進入市場流轉，從而避免閑置和浪費；農戶之間的土地流轉價格應根據市場供求、土地資源稀缺程度等進行市場化定價。

2、實現土地使用權證券化

這是土地價值管理的一條新路徑。由于土地的固定性、且不易分割與不可攜帶特點，其流動范圍、速度、方式均受到限制。這就要求對土地流轉方式進行創新。20世紀80年代以來，國際金融市場上出現了融資方式證券化趨勢，土地證券化已成為一種世界性的發展潮流。土地證券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益轉變成為資本市場上可銷售和可流通的金融產品的過程。有如下三個特點：一是土地是融資的載體。在土地證券化過程中融資載體是將土地承包權或者使用權作抵押，而不是以融資主體的所有資產、信用作為擔保。二是承包權證券化主要是以抵押債券或者收益憑證的形式進行。這種收益憑證或者抵押債券可以在證券市場上流通(即背書轉讓)，以保證土地證券的流動性，體現其金融衍生品的特征。三是土地本身的質量和級差地租決定融資的風險。土地承包權證券化實現了證券本身與融資主體的信用等級分離。其信用等級取決于土地本身，而與融資者的風險程度沒有關系。承包土地融資的主要類型有：申請抵押貸款；發行抵押債券和發行股票。

借鑒國外經驗，我國可推行土地使用權證制度，走農地證券化道路。使用權的標的只是地表及地表的附屬物。確定初始使用權后，給使用者頒發《土地使用權證》，以維護土地使用權的權威性、嚴肅性，確保使用者有較完整意義的使用權。使用權證在一級地產市場交易時(或承包時)一次性簽發，作為土地交換的媒介以代替土地實物交易。一般以1畝為單位(類似于股票1元1股)，允許承包期內在二級市場上交易，土地使用者的權利義務關系隨證券持有人(證券持有人交易時要在土地管理機構過戶登記)進行流動。土地使用權證的所有者，又可將土地委托、租賃給農戶經營，也可抵押、入股，實行使用權的二次分離。土地使用權證交易實行權屬登記制度，對權屬變更進行監督，按照“認地不認人，地證合一”的原則，只與最后登記在冊的土地產權主體發生契約責任關系。事實上，土地使用權的交易變成了證券交易，相當于把土地變成了可分割、可流動、可攜帶的收藏財物，擴大了其流轉范圍。

一是抵押貸款。抵押貸款是一種間接的社會融資方式，就是以農戶或者企業(含土地合作社、土地股份經營公司)所擁有的集體土地承包權或者長期使用權作為抵押向金融機構申請貸款。其實這種方式不屬于土地證券化，但是，由于這種方式是以土地承包權作為載體向金融機構籌集資金，是不動產證券化的初始階段。筆者將這種方式也劃為土地承包權證券化的范疇。因為土地抵押貸款是土地其他證券化形式的基礎，其他證券化形式都是通過土地抵押申請貸款而發展起來的。國際經驗告訴我們，能否進行土地抵押貸款是發展農村資本市場增加農民貸款來源的關鍵因素。

二是發行抵押債券。抵押債券是土地證券化一種較為常見的方式，就是把土地能夠獲得的收益作為擔保(抵押品)債券，然后把這些債券賣掉。抵押債券最典型的是地價指數債券。所謂地價指數債券，是把預定償還額規定為：面額隨著地價上升而上升。美國很早用這種方式對不動產進行證券化，日本也用這種方式處理有關廢舊鐵路用地。筆者建議將農戶所擁有的土地承包權作為一種單獨的財產來進行抵押發行債券，并作為擔保(抵押品)債券，增強資本功能。

三是發行股票。這種方式就是成立土地股份公司，股份公司以土地作為資產上市融資。這是金融業向農村延伸的必然結果，也是土地證券化的高級形式。

土地承包權證券化意味著創造了一種能夠帶來與土地同樣的經濟性利益的金融資產，其實質就是為農業生產融通資金，這就很好地解決了土地資產流動性、收益性、融資性和財產性的問題。

(三)強化政府公共管理職能，提高行政效率

1、厘定政府與市場邊界

需以定性和定量設定政府管理市場的邊界和市場配置資源的邊界。土地市場建設必然要求建立政府和市場合理分工的資源配置機制，市場的責任是提供平臺，政府的職能是指導而不替代。充分發揮市場的調節功能，讓市場調節土地的供給和需求，讓市場成為控制農地交易數量的“總閥門”。凡是能通過市場機制來運作的，權力就不要插手；要完善制度和規范程序，實現運作全過程的公平、公正、公開，讓權力插不上手；對違規者加大懲治力度，讓權力不敢插手。以此制衡政府與土地資本的結盟，從而確保農地市場獲得應該屬于它們的市場權力、權利和份額。政府的監督和調控，主要指交易方式、信息披露、契約公平。就市場而言，必須全面引入競爭機制。

2、土地市場的政府規制取向

一是建立土地市場供需均衡制度。①建設用地供應總量控制制度。根據土地利用總體規劃和當地各項建設的實際需要，對建設用地總供應量實行嚴格控制。各級土地行政主管部門要把盤活存量建設用地作為土地供應的重要來源，切實負起控制建設用地總量的職責。依照《土地管理法》，嚴格按土地利用總體規劃、城市規劃的要求，按《土地利用年度計劃管理辦法》、《建設用地審查報批辦法》，規范建設用地審批。②城市建設用地集中供應制度。城市政府要統一控制新增建設用地供應，同一城市范圍內的新增建設用地應由市土地行政主管部門統一征用、統一提供。市轄區及各類“園、區”的新增建設用地也必須納入市政府統一的供應渠道。對原有存量建設用地，城市政府要積極試行土地收購儲備，統一收購和回收土地，掌握調控土地市場的主動權。收回的土地由政府統一儲備、統一開發，按市場需求統一供應。③城市土地儲備制度。城市土地儲備制度是指城市土地管理部門或機構對土地征購、整理、儲備、供應和開發集中進行管理的制度。城市土地儲備的運行應根據城市社會、經濟、生態和環境可持續發展的整體利益和長遠目標來運作。政府應將城郊結合部的土地納入城市土地儲備體系，在其尚未整理為建設用地時，應將這些土地視為同質化的土地，以便將來根據城市規劃的需要、調控房地產周期的需要(主要是地價水平)，通過調節土地的供求量達到宏觀調控地產市場的目的。目前，要把市地和農地結合地帶作為重點監控區。任何農地轉為市地必須經過政府征用的法定程序，由政府壟斷供應土地資源的源頭。具體辦法可采取：對近期城市的空間拓展，政府可根據城市規劃將集體土地成片地征為國有土地，作為城市土地儲備。對中期城市規劃區內的土地，有條件的可以先征用，然后租賃給農民在保持原用途的情況下充分利用，政府需要時隨時收回。對中長期規劃區內的土地，政府未做征用處理的，也應將之納入城市土地儲備計劃，允許集體或農民個人在法律和城市規劃許可的范圍加以利用，并保護其權益。對于現在已經進入“市地”、但不符合城市規劃的農村集體土地，予以清退，并依法對有關責任人員進行處罰；對符合城市規劃要求的，應補齊有關手續，使之依法轉為國有土地。把城郊結合部的集體農用地納入城市土地儲備體系，可以避免土地供給和用地結構安排的盲目性，從而可以有效地調控進入一級土地市場的土地供應數量、用途結構及布局，進而提高土地利用管理水平。

二是完善市場主體入市資質審查制度。為保證土地市場運作的有序性和主體之間公平競爭，設定統一的標準對入市主體進行資質審查十分迫切。資質審查是全面性的，除對用地需求進行審查外，更要重視土地使用權受讓人的經營能力、土地使用方向及籌資能力等審查。否則會造成已批租或轉讓的土地由于資金不到位而造成土地閑置浪費。

三是加強農用地登記管理。①用具有物權公示意義的土地證書取代現有的土地承包合同，實現農民土地使用權的物權化。②統一土地登記機構，實行城鄉土地登記的統一管理。世界上土地登記機關主要有三種類型：其一由司法機關負責登記；其二由專職機關負責登記；其三由土地、房屋行政管理部門負責登記。筆者認為，目前我國農用地登記制度的改革和完善，應當首先實現由政府土地管理部門的統一管理。我國政府的土地管理部門，已經對城市土地和農村大部分的建設用地實行了比較規范的土地登記，在此基礎上由其負責包括農用地在內的城鄉土地的統一登記管理是很自然的事。在土地管理部門對城鄉土地建立起比較規范的地籍簿和地籍檔案等基礎資料、土地產權制度趨于規范的時候，可以再由司法部門來接管土地登記管理工作。③統一土地登記程序，向農民頒發統一的土地權屬證書。④分步推進，在全國范圍內建立具有統一法律效力的土地登記體系。

四是健全交易規則，規范市場行為。①加快法治建設步伐，完善相應法律法規，特別是細化某些原則性條款。例如，目前《農村土地承包法》中關于農地流轉的條文大多是原則性規定，應具體細化；對允許土地調整的“特殊情形”應做出更具體的規定；建議制定《農村土地流轉條例》、《土地使用權證券化細則》，關于集體土地產權出讓、轉讓的方式、程序和管理辦法的法規，以及土地使用權價值化、資產化管理條例等相關法規、條例，規范土地交易程序與手續，使眾多交易從“地下”引到“地上”，漸趨明朗化、規范化，做到有法可依，有章可循。此外，要保持《農村土地承包法》與其他法律如《村民自治法》等的相互協調。強化執法監管力度，依法對越權批地、違法占地用地、亂搞開發區、隨意圈地的行為，進行嚴肅查處。可在經濟警察中設立土地警察，在法院里設立土地審判庭，依法審理和解決各種土地糾紛，防止和打擊土地違法行為。根據國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》和《關于加強國有土地資產管理的通知》有關文件精神，對于那些不實行公開交易的、交易不符合相關法規而互相串通壓價的；對于土地交易機構工作人員在辦理土地使用權交易過程中利用職權接受賄賂、徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽職守的，或擅自刪除、修改、增加計算機信息系統中交易信息的，由其所在單位或監察部門給予行政處分，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。進一步完善土地監察管理體制，強化土地監察執法手段，維護土地市場的正常秩序。可以考慮建立土地監察執法的垂直管理體制，以減少來自“塊塊管理”的約束，并進一步探索土地管理執法機構的人事管理新體制。同時，要加強土地監察執法隊伍建設，以確保土地監察執行人員有法必依，執法必嚴。②按照公平競爭原則，強化市場機制在配置土地資源中的作用，充分發揮中介組織、行業自律的作用，并建立公眾參與機制，大力推行土地使用權的招標拍賣和掛牌交易，杜絕市場競爭中的偏袒、亂攤派等人為現象，防止暗箱操作。在土地供應上要一視同仁地對待境內外的用地者，為投資者創造公平的市場環境。加強地價管理，防止競相壓價的不公平競爭行為。嚴厲打擊黑市交易，人為增加其交易費用，將其逐出隱形市場，避免投機、人為炒作等抬高價格的現象，保障產權安全和交易安全，保證土地市場的有序競爭。③按照透明度原則，建立公開、公平、公正的土地市場秩序，提高社會化服務水平。要向社會公開土地市場管理的法律和政策，提高法律法規及政策的透明度；拓寬市場信息渠道，公開土地交易信息、交易程序、收費標準，廣泛采用招標、拍賣手段，實行掛牌公告方式交易，正確引導投資。

五是打造規范的交易中介組織，提高交易效率。中介組織是要素市場的伴生組織，是連接政府與市場主體、市場主體之間的媒介或橋梁，其成熟程度標志著市場的成熟程度。

從國外和我國部分地區的實踐看，各種類型的農村市場中介組織，是克服小農戶分散經營弱點、引導和保障農民進入市場的有效組織形式。但在我國土地市場的中介機制還處于待完善或缺位狀態。盡管目前土地市場中介組織特別是土地估價機構迅速發展，但隨著我國市場經濟的發展，中介組織的制約越來越明顯。為此，政府須著力培育和促進中介組織的發展。主要包括：①土地投資經營公司，專門從事進入市場的土地使用權的交易活動。②土地評估事務所，顯化農村土地價值，確定土地價格，為土地流轉提供合理的數量界限，以保證集體土地的保值和增值，從而遏制土地資產流失現象。農村土地評估而且相對于城市土地評估來說，面積更大，范圍更廣。因此，需走出傳統下評估機構由政府壟斷的困境，在加強行業管理的同時，使評估事務社會化、市場化。③土地融資公司，主要從事土地抵押業務和儲蓄業務，對放棄土地使用權的農民給予低息或無息貸款，以便從事

二、三產業。④土地保險公司，從事土地投資、經營業務的保險活動，同時也給出讓土地使用權的農民提供新職業的培訓費、養老金；可以通過收受逾期抵押土地并將其出租、變賣等活動，來充當土地交易中介組織。⑤委托機構，主要是接受客戶的要求為之買賣土地。⑥土地租賃公司，專門從事收購那些無力經營者的土地，轉租或轉賣給那些經營能力強的農戶，促進土地的集中與規模經營。⑦土地證券公司，專門從事土地使用權交易的場所，這種公司可與土地經營公司合并在一起。⑧信息組織，一種專門為農地交易提供信息服務的機構。建立信息、土地登記公開查詢制度，土地公開交易制度，基準地價定期公布和更新制度，完善信息服務體系，增加預期信息流量，及時公布和提供土地供求信息，收集、儲存、土地交易行情及結果，提供有關土地政策法規、市場管理規則及土地利用投資方向咨詢，從根本上改變信息不對稱、雙邊壟斷的市場格局，降低交易成本。

中介組織必須成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體，嚴格按照獨立、客觀、公開的原則進行執業。要加大中介機構的整合、重組和分化，促進其做大做強，形成品牌和規模優勢，增強競爭力；嚴格市場準入，加強對中介機構的監管，加大對違規行為的處罰力度，防止其通過提供虛假信息影響市場安全運行。

此外，還需建立國家土地利用稅收調節體系。通過向交易雙方征收土地交易稅，規范土地交易收益。建立土地市場調節基金。地價下降時，政府可以回購；地價上升時，政府可以拋出。這就既防止了土地的自發交易，保證了國有土地資產不流失，又可以增加政府調控土地市場的能力。 新晨