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社會資本對公共危機管理作用的過程，實際上是政府、非政府組織、社區和個人間信任的產生、傳遞、作用和強化的過程。公共危機發生以后，人們在心理上會出現一種普遍的焦慮，出現盲目信任。這時政府的威信在公共危機之中尤為重要，公眾對政府的信任可以增強政府對社會的影響，使政府與公眾的溝通更加順暢，使危機管理既統一又高效。最后，“社會網絡”是社會成員之間因互動而形成的相對穩定的關系體系，這一體系在公共危機管理中會通過社會互動影響人們的行為。危機過后，各項社會制度逐步從紊亂走向規范。那些在社會中擁有相對優勢的群體和個人更可能得到災后資助，盡早恢復正常生活。是否擁有社會網絡資源是影響受災者能否得到足夠及時援助的重要因素。除此之外，受災者所承受的精神壓力大小與其所擁有的社會網絡狀況也存在著某種關系。如果社會網絡受到損壞，受災者無法從網絡中獲得支持與信任，可能會產生一定的心理健康問題;反之，通過健全的社會網絡關系，可以為受災者提供精神支持，幫助他們緩解由危機引發的壓力，幫助受災者恢復精神健康。

一、從社會資本的視角探究我國政府危機管理存在的問題

在某種程度上，一國政府公共危機的處理能力代表著該國總體實力和發展水平，同時也關系著人民群眾的切身利益。因此，利用社會資本的理論和測量工具發掘中國公共危機管理中存在的真正問題，揭示中國社會中的關系內涵和變化規律，才能為中國社會的現實關系研究提供更加科學的方法。

1．部分社會資本缺乏合法性

在以政府為主導的公共危機管理模式下，其他管理主體如非政府組織存在著政社不分、經費不足、能力有限、法制缺陷等問題。在目前近1800個全國性社會團體中，享用行政或事業編制，由國家財政撥款的約有200個，如中華全國總工會、共青團中央和全國婦聯等。在我國非政府組織中，有23．2%的管理干部由組織負責人提名并由主管部門批準，有38．5%的主要管理干部由主管部門派遣和任命，只有28．4%的主要管理干部根據組織章程通過民主選舉產生。可見，我國大部分非政府組織并不獨立，無法行使人事任免和人事控制權。原因是，中國的傳統政治形態是以大一統的形式出現的，而大量非政府組織的出現，對此產生了巨大的沖擊。與西方國家—市民的結構形態不同，中國的國家行政權力的高度集權控制自古以來就存在，民間勢力在歷史上一直處于劣勢。非政府組織在我國之所以無法正常發揮作用，是因為我國行政組織的極度集權化，控制和掌握了大部分資源，占用了其他社會組織的發展空間，排斥了這些社會組織存在的合理性和合法性，其功能自然也無法充分發揮出來。非政府組織沒有合法地位，便無法發揮功能，功能受限，其合法地位也會因此遭到削弱，總的來說，我國非政府組織是在“大政府小社會、強政府弱社會”背景下的畸形產物，存在著“正名”和“務實”的背離。

2．社會資本結構不合理

社會資本結構主要是指社會資本的構成。在早期階段，我國的社會資本主要是個體的社會資本，它是由個人之間通過工作合作等方式聯系在一起的關系網絡。這種個體社會資本的關系網絡，可以幫助個體獲得各種稀缺社會資本，如支持、理解、機會和幫助。隨著社會的進步與發展，個體社會資本逐漸被集體行動網絡資本取代，維護網絡內部的共同收益成為關系網絡存在的意義。我國處在社會轉型時期，社會資本總體中既含有傳統個體社會資本成份，同時，集體社會資本因素也得到了一定的發展。傳統社會資本是基于“血緣關系”、“地緣關系”和“宗法制度”而形成的社會關系網絡，具有封閉性和同質性等特征，成員對此網絡的忠誠和維護體現了他們所具有的公共精神。隨著社會結構的變遷，一種新的社會資本要素應運而生。這種新的資本要素所具有的開放性特征，使其更具有公共精神，通過社會成員互惠互利、平等自由的關系，實現個人價值的最大化。這種公共性的社會資本，極大地促進了公民社會對善治的訴求。如在玉樹救災過程中，兩類社會資本結構基于不同的利益立足點，在一定程度上產生了沖突與分歧。以個體為中心的社會資本更大程度上圍繞的是個體至多包括親友的利益而展開救援，這種小范圍的關系網絡可能會影響到救援行動的全局統籌與規劃。

3．社會資本的非持續性供應

公共危機事件發生以后，各管理主體大都通過自身的關系進入災區，自主尋找可參與的切入路徑和發揮平臺。由于政府之外的管理主體不具備先天的社會資本存量優勢，因而他們所能提供的社會資本在公共危機事件處理的后期階段呈現下降的趨勢，即由參與主體提供的社會資本的非持續性供應，大大影響了危機事件的最終解決。據不完全統計，汶川地震后，自2008年9月份開始，曾活躍在災區的志愿者和NGO潮水般地撤退了。截至2009年4月，堅守在災區的NGO估計已經不足50家，志愿者不到5萬人。組織自身局限性決定了其進行公共危機管理的資金和資源在一定程度上會受到限制，無法完全做到服務于公共利益，因而無法做到社會資本的無限量供應。

二、完善我國政府公共危機管理———基于社會資本的視角

目前我國公共危機管理還存在一些問題，充分發揮社會資本的作用，完善我國政府公共危機管理，對于增強公民意識，發展公共精神，提高公民社會的認同、信任、合作和互助水平有重大意義。在公共危機管理的同時形成社會資本網絡，也將更有效地促進我國善治的形成和發展。

1．以政府為主導，協調多方主體行動

隨著“小政府大社會”社會體系的逐步形成，以及公共危機事件的復雜性、多樣性特點，政府顯然無法獨自擔負起公共危機管理的全部責任，此時，多元的管理主體顯得至關重要。近年來，第三部門的迅猛發展在一定程度上已經分擔了政府的相關職責，在公共危機管理過程中也顯示出了無可比擬的優越性。調動多方主體共同應對公共危機，必須利用“規范”資本完善相關的法律，明確多方參與主體的法律地位，適當放松對公民結社自由的限制，擴大社會團體的范圍，積極促進公民社會的健康發展。利用“規范”資本促進公民意識的覺醒，使公民自覺樹立法制意識和法律觀念，通過法律和公民的認同感確認部分社會資本在處理公共危機事件時的合法性。由于各類社會中介組織尤其是NGO更多地承擔起社會管理和服務的職能，高效、透明的運行機制和渠道的形成將會極大地改變我國社團功能結構不合理的現狀，對以政府為主的公共危機管理主體起到較好的輔助作用，同時也有助于協調政府與公民的關系，增強公民對民族國家的認同感。通過政府制度上的安排，實現社會資本在區域和階層上的合理配置，促進其他危機管理主體結構的改善，從而促進“規范”社會資本向“信任”社會資本的轉化。

2．培育公民社會，優化社會資本結構

傳統的社會組織是依靠血緣、親緣和地緣關系形成的舊的社會組織，在應對公共危機時具有很大的封閉性和排外性，不適應現代社會的發展。而現代社會因人們生活方式的相對封閉性導致相互之間情感的冷漠和疏離，進而導致“信任”社會資本缺失，因此加強“信任”社會資本的培育便顯得至關重要。在公共危機爆發前期，各類社會資本的援助尚未到位的情況下，處于危機之中的公眾進行自我危機管理的基礎是源于傳統社會資本而形成的相互之間的“信任”，隨著危機管理的升級，基于傳統組織的信任必須得到升華以適應逐漸復雜和多端的危機管理活動，也就是說，必須進行社會資本結構的優化。將“信任”資本延續下來的途徑之一就是將其制度化，所謂制度化就是由隱性的資本量轉化為顯•10•性的資本量，形成基于權利義務關系的公民社會以促進社會資本結構優化。政府的善治有賴于公民自愿的合作和對權威的認同，換而言之，公民基于對政府“信任”而進行的政治參與是公共政策執行獲得廣大群眾支持與配合的強大政治資源。公民必須具有足夠的政治權利，參與選舉、決策、管理和監督，具有足夠的義務承擔意識才能促使政府并與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。因此應當加強公民社會的培育，利用社群組織的自發性激發公民精神，最終實現公民精神的重塑，優化社會資本結構。國家與公民社會的良好合作，既要基于公民公益意識、參與意識的提高，又要實現公共權力的分享。只有通過公共危機之類公共事務的共治，才能促進我國公民社會的善治，實現社會資本存量的提升。

3．完善管理路徑，保證社會資本持續供應

要保證社會資本在公共危機管理中的持續供應，必須完善管理路徑，既要提高管理的專業化程度，又要解決管理主體社會資本的短缺問題。第一，對各管理主體展開全方位的危機培訓教育工作。要擴大我國公民及組織有序參與公共危機的行為，就必須普及相關危機應對知識，逐步增強公民主動參與的意識。專業化水平培訓以及附庸意識的轉變，對于應對危機也至關重要。公共危機發生時，管理主體如果有較強的安全意識，再配以靈動的應對能力，不僅能有效遏制危機引發的社會混亂的擴大化，還能有效遏制危機的升級。要在國民教育體系框架中引入危機管理知識和技能的教育，將關于危機教育的內容作為素質教育的重要組成部分，加大危機知識的宣傳力度。第二，對危機事件進行模擬演練。危機演練不僅能提高管理主體的心理承受能力，還能逐步提高危機管理主體的操作技能，使其在面臨危機時能及時展開自救與互救，促使公民參與更加理性化。第三，加大政府對各危機管理主體的政策支持。政府要高度重視各管理主體，可以在財稅方面制定一些支持性政策，設立必要的專項基金，積極培育社會組織，加大直接服務于人民的基礎設施的投入，為其發展創造良好的成長環境。政府通過規范和引導各管理主體參與政府危機管理過程，明確各管理主體參與危機管理的途徑和分工，在政府權力合理下放的同時，各管理主體能夠提供持續的社會資本供應。

社會資本在我國有著合適的文化土壤，對于政府公共危機管理，“悲情效應”下的中國公民在全員參與應對各種自然災害、救助受災公民方面表現出無可比擬的社會責任感，這對于回歸公民社會，推動公共治理將產生巨大的促進作用。

作者：蘇忠林岳奇單位：中南財經政法大學公共管理學院