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個人所得稅的征收標準合理嗎？戶籍制度是否阻礙了充分就業？從埃博拉病毒事件中怎樣評價政府的危機政策以及怎樣改進中國公共衛生政策？這些與公眾生活息息相關的問題都可以通過政策評估進行研究。隨著政府對民生問題的高度關注，公共政策的執行情況和落實成效日益成為衡量政府治理能力、獲取民意反饋最具代表性的指標。2014年5月底召開的國務院常務會議上，政府首次正式提出“對國務院已出臺政策措施落實情況開展全面督查，并引入第三方評估和社會評價”，7月初中科院等四家第三方評估機構全面展開評估工作，掀開了我國公共政策評估工作的大幕。從世界范圍來看，公共政策評估作為一個專業領域，早在20世紀初就隨著現代科學方法的發展而誕生，并在社會研究和政策研究中得到了廣泛運用。20世紀90年代以來，發達國家和聯合國、世界銀行等國際組織相繼開展了政策評估工作。［1］由此可見，公共政策評估是國家治理現代化必不可少的重要組成部分，加強公共政策評估已是大勢所趨。公共政策評估是公共管理專業的核心基礎課程之一，在公共管理專業課程體系設置中居于重要地位。它是一門研究社會項目的設計、實施和效果的科學，綜合運用經濟學、統計學、計量經濟學基本理論和電子計算機、模型等現代手段，對社會政策評估活動提供切實的指導。通過這一課程的教學，既要求學生掌握政策基本知識和背后的經濟學機理、熟練運用評估技術與方法，更要求學生培養解決實際問題、為完善公共政策和推動社會發展建言獻策的能力。但這一課程在高等院校經濟管理類專業中開設的時間還較短，課程建設水平尚不能滿足國家對公共政策評估專業人才知識和能力的迫切需求。尤其在當前民生關注加強的背景下，傳統的基于客觀指標的政策評估指標體系忽視了民眾的主觀感受，有悖于公共政策的社會福利最大化初衷，不利于社會和諧穩定與幸福中國建設。本文以就業政策績效評估為例，介紹將滿意度評估納入評估方法和指標體系的必要性和可行性，并給出滿意度評估的實踐指導，最后針對公共政策評估課程改革提出建議，從而推動課程體系建設，更好地培養評估人才，服務于我國的公共政策評估工作。

一、公共政策評估課程框架

1．概念界定。公共政策是指政府制定的為解決公共問題、達成公共目標而施行的社會利益權威性分配方案，以公共利益為價值取向、邏輯起點和最終目的。政策評估是政策分析的重要板塊。公共政策評估是評估主體根據特定標準，通過專門的程序，考察公共政策制定、實施過程的各個環節，對政策效果進行測量和評價的專門研究活動。公共政策評估具有預測、診斷、反饋和校正功能，評估主體通過檢驗政策效果、效益和效率，衡量政策目標實現程度，為下一步決定繼續、調整或終止政策提供決策參考和依據，從而促進政府決策科學民主化，構筑良好的公共關系，實現政策資源優化配置。

2．評估體系。公共政策評估貫穿政策制定、實施和效果的整個過程，分為準備、實施和總結三個階段（圖1）。［2］準備階段主要回答評估什么（評估對象）、為什么評估（評估目的）、誰來評估（評估主體）和如何評估（評估標準、方法和指標的選擇）的問題。評估主體一般有政策制定者和執行者、專業評估機構人員、公眾傳播媒介和目標群體自我評價。［3］評估方法和指標由評估標準所確定。實施階段具體又劃分為事前、事中和事后評估，事前評估是政策執行前進行分析、判斷的可行性預測，旨在把握問題和政策的發展趨勢；事中評估是對政策執行進度、力度和負效應的分析，是政策調整的基礎；事后評估是對政策實施后效果的評價，又分為主客觀、微宏觀等多重維度。最后總結階段重在提出下一步持續、調整、終止或重組政策的方案建議，應根據不同政策具體目的，對效率和公平準則有所偏重。評估模式根據韋唐（1997）的劃分主要有同行評議的職業化模式、注重成本效率的經濟模式和注重政策效果的績效模式，第三種模式又可以細分為目標達成模式、利益相關者模式、顧客導向模式等等。政策評估的偏誤分為主觀和客觀來源，主觀上評估人員可能出于不良動機而有意識地掩蓋或曲解某些事實以實現某種特殊目的，具體又分為以表象取代事實、以形式取代研究和以政治取代科學。客觀上是由于客觀評估條件限制導致評估過程和結果不一定能反映或不能全部反映客觀事實。為避免評估偏誤，就需要掌握科學的評估技術和方法。

3．評估方法。公共政策的評估的重點是事后政策績效評估，通過對政策實施前后的對比分析，推斷變化中有多少來自于政策貢獻，本質上是政策干預變量與結果變量之間的因果推斷。Ney－man－Rubin反事實框架Yi＝DiY1i＋（1－D）Y0i是分析績效問題的基礎。定義某一政策參與者參與（Di＝1）與不參與（Di＝0）該政策的潛在結果分別為Y1i和Y0i，政策效果就是Yi＝Y1i－Y0i。但在實際社會生活中，同一個體面臨參與或不參與政策的二元選擇，兩種潛在結果只有一種可以真實觀測，而另一種潛在結果數據缺失。這被稱為因果推斷的基本問題（Holland，1986）。對此就需要構建一個反事實，對缺失實際測量數據的潛在結果進行模擬還原。比如考慮父母外出務工對留守兒童學習成績的影響時，就需要構建假如父母沒有外出務工，孩子學習成績會怎樣這一反事實。但僅僅解決這個問題還不足以避免評估結果的偏誤。這是因為選擇外出務工的父母與選擇不外出的父母自身特征就不同，他們對家庭、子女學業的看法不同勢必會影響子女學習成績。同時父母外出務工并不是影響子女學習成績的唯一要素，學生自身的種種其他特征如年齡、性別、性格、學習態度、營養狀況等也都會直接或間接影響學習成績。［4］不考慮政策干預分配中的樣本選擇偏差會造成政策凈效應被高估或低估。消除樣本選擇偏差的方法主要有社會實驗法、工具變量法（IV）、匹配法（PSM）、間斷回歸設計（RD）、Differ－ence－in－Difference（DID）和動態面板等等。其中，社會實驗法通過人為操作模擬隨機分配過程，但實際操作量巨大且容易涉及道德倫理問題；工具變量法的正交性條件苛刻導致在經濟領域基本無法成立；匹配法通過將多維特征降維到一個傾向得分進行半參數估計，但無法消除隱性偏差；DID異質性樣本趨勢變化相同的條件難以滿足。每種方法都有不可避免的缺陷，只能根據政策研究目的，盡量幾種方法結合使用。接下來以就業政策績效評估為例進行具體分析。

二、就業政策績效的滿意度評估

1．理論基礎。積極就業政策（ALMPs）是包括職業培訓、小額擔保貸款、職業介紹、社會保險、公益性崗位等諸多種類的政府促進就業計劃。這一政策在增加就業崗位、緩解就業壓力、改善勞動力市場結構等方面發揮了重要作用。不同種類的就業政策的實施手段、適應群體及目標各有側重。以職業培訓、小額貸款和職業介紹項目為例：職業培訓的理論基礎是人力資本投資理論，通過讓失業者掌握更多企業所需技能、增加人力資本，提高再就業幾率；小額貸款以自雇傭理論為基礎，通過政府貼息貸款，資助失業者創業成為自雇人士；職業介紹的理論基礎是工作搜尋理論，通過提供更多的職業空缺信息，提高失業人員求職效率和崗位匹配度。公共政策的根本出發點和落腳點應是增進社會公平。績效評估旨在幫助政府提高現行政策的質量，同時更好地設計未來的就業政策。以往國內外學者的評估往往從再就業幾率、再就業收入等客觀維度著手：如Richard等（2004）研究發現英國職業介紹項目使長期失業青年再就業幾率增加了5％；Benu（2009）發現培訓項目在武漢有助于失業者找到工作但在沈陽效果不顯著；［5］McK－ernan（2002）、褚保金（2008）、王春蕊等（2010）均發現小額貸款項目的收入增加效應；［6］王海港（2009）考察培訓對農村居民非農收入影響時發現，參與概率最高的群體從中獲取的邊際收益最低，等等。［7］但收入、就業率并不能成為衡量政策成效的決定要素，尤其對于積極就業政策來說，其出發點是防止弱勢人群（殘疾人、無技能者、長期失業者等）就業形勢持續惡化，根本目標在于增進社會公平、維持穩定大局。實現就業和增加收入都只是人們獲取幸福的手段而非最終目的，因此政策滿意度和由此帶來的幸福感才是公眾對政府質量的最終判別，才可以真正衡量失業者從政策中獲得的全面效用與價值。滿意度水平是感知績效（perceivedperform－ance）和期望（expectations）之間的差異函數（Car－dozo，1965），這一定義既符合心理學上對滿意的理解，同時也對滿意度的實際測定與分析提供了理論支持。有關滿意度的測評和分析研究已形成成熟完整的體系，更在現實中廣泛應用于企業產品和服務質量的改進。公共政策也是由政府提供的公共產品，因此也適用于滿意度分析。國內外在公共政策滿意度評估領域的研究成果頗豐：Carroll（2007）對澳大利亞的研究表明，失業對居民幸福感的負效應超過了收入對幸福感的正效應，相對于年輕人對自身評價樂觀和老年人期望較低，經濟壓力最大的中年人受失業影響最顯著。Leonardo和Pierluigi（2009）以布宜諾斯艾利斯郊區的貧困貸款人的實證研究為例，論證小額信貸對個體尊嚴、社會認可度和生活滿意度的影響，在控制了生存偏差后，信貸周期較長對生活滿意度有顯著的正向影響。［8］Stefan（2010）發現公共政策的收入效應對提高正向滿意度作用不明顯，但對降低不滿意度效果明顯。何立新、潘春陽（2011）從公平觀角度出發，得出城鄉二元戶籍制度導致的機會不均對居民滿意度損害十分嚴重。陳剛、李樹（2012）采用GGSS2006數據分析得出政府自身的質量是居民幸福感的重要來源，對低收入居民的影響尤其顯著，要求政府逐步放松對市場的管制和干預。柳清瑞、閆琳琳（2012）采用因子分析法和二元離散選擇模型研究得出，新農保政策的滿意度主要受政府信譽度、政策了解程度及繳費給付水平三個變量的影響。朱紅根（2011）發現年齡、婚姻、文化等間接影響農民工對返鄉創業政策的滿意度，作為中間變量的創業培訓評價、信貸扶持評價、稅收減免評價等直接影響滿意度。《財政部、人力資源和社會保障部關于開展就業專項資金績效評價試點工作的指導意見》（財社［2012］17號）中指出“對外公布就業專項資金管理信息及社會公眾滿意情況。該項指標主要是指各地及時對外公布資金支出數額、項目，以及享受相關政策人數，并通過調查問卷方式反映社會公眾滿意程度，根據社會調查滿意度予以評價”。這是政府文件首次公開明確滿意度分析在就業政策績效評估中的地位，旨在提高資金使用管理的規范性、安全性、有效性，促進決策科學化、民主化。

2．滿意度評估框架。綜合國內外已有研究成果，影響政策滿意度的因素包括：收入（Graham，2002）、就業（Julio，1989）、年齡（駱為祥，2011）、性別（Sibel，2008）、教育（Xie，2012）、健康（胡洪曙，2012）、婚姻（Sibel，2008）、消費慣性（Frank，1997）、收入分配（Michael，2004）、社會比較（Os－wald，1998）、機會公平（史耀疆，2006）、政府干預（陸銘，2008）、政府質量（劉祥祺，2012）、制度變遷（劉孝云，2002）等。本文在前人研究基礎上，構建評估指標體系見表1。其中，被解釋變量由政府或第三方評估機構通過調查問卷的方式，詢問項目參與者"你對參加的就業項目滿意嗎？"得到，解釋變量包括參與者個體特征（a1－a8）、宏觀地區環境（b1－b4）和考察項目動態效應的變量（c1－c3）。表1只列出了評估所有項目的共同指標，而根據具體項目不同還可另附評估指標，如評估職業培訓項目的還有：培訓內容、培訓學時、組織單位、職業技能類型、教師素質和培訓設施等等。評估小額貸款項目的還有：貸款金額、創辦企業類型、目前經營狀況、是否稅費減免、雇傭工人數量等等。就業政策滿意度績效評估模型的基礎同樣是Rubin反事實框架Yi＝DiY1i＋（1－D）Y0i，經過嚴格推導過程可以簡化為Yi＝Xiβ＋θDi＋ε（推導過程略）。［10］其中Yi是結果變量滿意度，Xi是表1中影響滿意度的一系列可觀測變量，β是回歸系數矩陣，ε是不可觀測誤差項，Di是項目參與狀態的二分變量（Di1＝1和0表示參與或不參與培訓，Di2＝1和0表示參與或不參與小貸，依次類推），θ就是總體平均干預效應也即政策凈效應差異。注意到實際操作中結果變量是一個五分有序量值（非常差＝1，比較差＝2，不明顯＝3，比較好＝4，非常好＝5），因此需要將標準模型的結果變量轉化為離散型響應變量S，對S＝m的被調查參與者。首先通過工具變量法、匹配法等控制樣本選擇偏差，然后通過Yi＝Xiβ＋θDi＋ε構建反事實評估政策潛在績效，可以得到各因素影響政策滿意度的方向和程度和不同就業項目的效果差異，得出具有何種特征的人群和地區對何種政策的滿意程度最高。

三、課程教學建議

滿意度評估得到的政策績效是對傳統的收入等客觀指標政策評估的一個補充，有利于破解"不幸福增長"的困境。通過分析政策滿意度的影響機制，建立政策資源與勞動者個體間的最佳匹配，解決就業專項資金在不同區域間合理分配以及區域內優化組合的問題，對于提高政府再分配的資源配置效率、促進社會福利最大化意義重大。公共管理專業旨在為政府和非政府機構培養應用型、復合型管理高層次專門人才，要求學生具有較高的分析解決公共政策問題的技能。政策評估作為公共政策分析的重要板塊，應秉持為公眾服務的宗旨，綜合運用實地調查、民意測驗、理論分析、模型測算等多種科學評估方法，客觀呈現政策效果，為政府決策提供可靠參考。從當今社會發展對評估人才的需要來看，加強公共政策評估課程建設勢在必行。對此提出以下幾點課程教學建議：一是要加大宣傳教育力度，增強對評估課程的重視程度。在高校中應普及公共政策評估課程，加強專業評估人才隊伍的建設。有條件的可以將一部分第三方評估項目通過與高校、科研院合作完成，充分發揮廣大學生的積極性和創造力，同時保證評估的獨立公正性。二是要將滿意度評估融入公共政策評估課程教學中。公眾是公共政策的直接作用對象，對政策效果有最真實深刻的體會。因此滿意度分析在政策評估中是必不可少的板塊，也是政府推行公共政策的題中之義。教師應從教學理念、內容、方法、實踐上進行創新，學生通過課內研討、課外調研、案例分析等熟練評估技術與方法的應用，鍛煉傾聽民眾反饋、為提升政策惠民力度建言獻策的能力。三是要重視評估結論的消化吸收。評估信息應該為調整政策目標、及時改進補充政策服務，消除公共政策制定中的主觀隨意性。［11］高校應為政府等相關決策部門提供深入而全面的評估分析，真正起到提升政策質量、服務民生的作用。

作者：李銳 常然君 單位：中南財經政法大學 公共管理學院