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摘要：

社會治理體制的創(chuàng)新需要激發(fā)社會組織活力來改進(jìn)社會治理方式，從“一元管理”到“多元治理”要求社會組織參與社區(qū)管理服務(wù)，并通過基于完全自主的原始創(chuàng)新方式與基于合作創(chuàng)新的集成創(chuàng)新方式相結(jié)合的路徑，結(jié)合目標(biāo)——計劃式的運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督——服務(wù)式的運(yùn)行機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政策引導(dǎo)、資源配置、信息反饋、組織競爭和績效評估，從而在新的社會形勢下迎接新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：

治理體制創(chuàng)新；社會組織；社區(qū)管理路徑；機(jī)制；模式

“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是黨的十八屆三中全會提出的新的改革方向和新的舉措，對于我國未來的發(fā)展規(guī)劃有很強(qiáng)的思想性、理論性、政治性、指導(dǎo)性。這一重要思想體現(xiàn)在社會建設(shè)方面，就是提出了“創(chuàng)新社會治理體制”。在強(qiáng)調(diào)社會多種力量參與社會治理方面，還特別提出了要“激發(fā)組織活力”，“鼓勵和支持社會各方面參與”，“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”等?？梢姡谛碌男蝿菹?，我國社區(qū)建設(shè)的模式選擇也就必須適應(yīng)“創(chuàng)新社會治理體制”的要求才能迎接新的挑戰(zhàn)。

一、“治理體制創(chuàng)新”具體內(nèi)涵及其對社區(qū)建設(shè)模式選擇的啟示

1.“治理體制創(chuàng)新”具體內(nèi)涵。十八屆三中全會開始特別關(guān)注包括國家的、政府的和社會的三方面的治理體系和能力。這點(diǎn)顛覆了以往只關(guān)注對策和問題的常規(guī)做法，而是直接提到了國家要有自己的理念，與此前多用“創(chuàng)新社會管理”相比，十八屆三中全會提出，要“創(chuàng)新社會治理”。從“管”到“治”，雖然只是簡簡單單一個字的變化，但這不僅是術(shù)語表述方式的變化，更代表著是一種理念的變革創(chuàng)新。”。在《決定》中頻頻提到的“治理”一詞作為與傳統(tǒng)“管理”有所區(qū)別的改革也被賦予了新的內(nèi)涵?！稕Q定》的第十三部分中指出“創(chuàng)新社會治理”必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序“創(chuàng)新社會治理體制”是一個全新概念，是通過“激發(fā)社會組織活力”，“改進(jìn)社會治理方式”，而這正是社會治理體制創(chuàng)新的具體內(nèi)涵。2.“治理體制創(chuàng)新”對社區(qū)建設(shè)的啟示。社區(qū)作為社會構(gòu)成的基本細(xì)胞，隨著時代的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它的形式、方法及內(nèi)容都與當(dāng)時當(dāng)?shù)氐纳鐣l(fā)展水平、社會制度和體系、文化傳統(tǒng)和歷史背景有著密切的聯(lián)系。改革開放以來，中國社區(qū)建設(shè)的發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分。而十八屆三中全會提出的“社會治理體制創(chuàng)新”的內(nèi)涵和意義也為社區(qū)建設(shè)帶來了新一輪發(fā)展的“春天”。

2.1社會治理體制創(chuàng)新治理方法的應(yīng)然選擇——從“一元管理”到“多元治理”?；仡欬h的十八大關(guān)于社會建設(shè)的布局，在十八大的報告中，首次提出構(gòu)建“政社分開”的現(xiàn)代社會組織體制和“動態(tài)管理”的社會治理體制。相比之下，社會管理的主體是公共權(quán)力部門，而社會治理既包含政府管理，也納入了社會自治，治理的主體是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等；在權(quán)力運(yùn)行的向度上，管理是自上而下的，而治理的權(quán)力則是并行的、交叉的、網(wǎng)格化的。性質(zhì)上治理則可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的，來源上除了法律外，還包括各種非國家強(qiáng)制的契約；從而在治理體系創(chuàng)新中由政府主導(dǎo)的“一元管理”轉(zhuǎn)變?yōu)榧扔姓钟卸嗉壣鐣M織參與的“多元治理”治理方式，這也理所當(dāng)然地成為社會治理體制創(chuàng)新治理方法的應(yīng)然選擇，成為社會建設(shè)里微觀主體社區(qū)建設(shè)模式創(chuàng)新的必經(jīng)之路。

2.2社會治理體制創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)的實(shí)然模式——呼吁社會組織參與社區(qū)管理服務(wù)。經(jīng)濟(jì)與社會的轉(zhuǎn)型在促進(jìn)國家整體發(fā)展的同時，也暴露出：“政府失效”與“市場失靈”問題，一系列社會問題的產(chǎn)生顯現(xiàn)出社會需要第三方，需要有組織的創(chuàng)新，來彌補(bǔ)政府與市場的不足。于是，各種社會組織應(yīng)運(yùn)而生，構(gòu)成并支撐現(xiàn)代社會的骨架。社會組織是在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)換的背景下發(fā)展起來的。社會組織的出現(xiàn)，是社會發(fā)展和居民實(shí)際生活的需要。而且社會組織在參與社區(qū)管理的過程中，并不具有強(qiáng)制性，但是具有一定的約束力；約束力不是來自外部壓力，而是來自因?yàn)樽栽竻⑴c和自主選擇而形成的內(nèi)在動力。社會組織與政府不同，采取“攻心”而不是“洗腦”戰(zhàn)術(shù)，用生命影響生命，使居民實(shí)現(xiàn)了人格的社區(qū)化，社會化。同時，社會組織的成員對于居民來講沒有身份地位的差異，又因?yàn)槊刻炫c居民打交道，成為了最接地氣的群眾組織，其觸角可以延伸到每一類人群，可以覆蓋到每一位成員的利益，這樣就能真正調(diào)動社區(qū)成員參與的積極性，有效拓展社區(qū)成員參與的廣度和深度。它可以有組織、有目的地進(jìn)行社會動員同時整合和影響組織成員的價值觀及利益表達(dá)方式，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與，減少社會成員的失范行為和對抗性的社會沖突，起到政府和社會成員矛盾“緩沖帶”的作用。理所當(dāng)然地成為社會治理體制創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐模式。

二、治理體制創(chuàng)新視閾中社會組織參與社區(qū)管理的路徑分析

從以上論述可以看出，社會組織是社區(qū)治理的主體之一，而且是在地區(qū)地域范圍內(nèi)，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)的NGO組織。通過社會組織參與社區(qū)管理是符合社會治理體制創(chuàng)新理念的一項重要舉措，在當(dāng)前的實(shí)踐過程中通常都是由政府向社會組織出資購買服務(wù)，由此也產(chǎn)生不同的創(chuàng)新方式及參與路徑。

1.基于完全自主的原始創(chuàng)新方式。完全自主的原始創(chuàng)新方式，顧名思義，是在政府按照要求和職能范圍通過購買社會組織的服務(wù)，將原來屬于政府的管理功能轉(zhuǎn)移，并完全交由社會組織安排、介入，政府不再進(jìn)行全程干預(yù)的創(chuàng)新治理方式。通過此種方法，一些政府不該管、管不了的事項正逐步交由社會組織承接并成為政府職能轉(zhuǎn)移的重要平臺。這樣的人性化治理方式，使社會組織在加強(qiáng)社區(qū)管理，推進(jìn)社區(qū)自治、拓展社區(qū)服務(wù)、培育社區(qū)意識、鏈接社會資源、整合社區(qū)力量、加強(qiáng)多元化治理建設(shè)中顯現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢。完全自主的創(chuàng)新方式可以最大限度地釋放社會組織的正能量，取得預(yù)想不到的結(jié)果，既達(dá)到了目標(biāo)，也可能帶來意外的驚喜和體驗(yàn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和行政管理體制改革的逐步深化，越來越多的社區(qū)社會組織承接政府轉(zhuǎn)移的相關(guān)職能。

2.基于合作創(chuàng)新的集成創(chuàng)新方式。但是，我們?nèi)詫⒖吹?，這種社會治理體制創(chuàng)新仍然處于摸索階段。在傳統(tǒng)的自上而下的社會管理模式下，如果管理部門一刀切、一鍋端地完全將事務(wù)交由社會組織管理，不免要承擔(dān)一些風(fēng)險。為盡可能地減少出現(xiàn)損失的幾率，最大限度地減少社區(qū)治理條件下的非契合點(diǎn)，我們還嘗試提出了社會組織與社區(qū)政府合作的集成創(chuàng)新方式。此種方式中，社會組織仍然作為獨(dú)立的操作主體，在政府購買了相關(guān)的服務(wù)之后，在運(yùn)營及幫扶方式上，政府起到一定的方向性作用，服務(wù)是由社會組織來完成，而預(yù)期的結(jié)果則是由政府導(dǎo)向的，按照量化指標(biāo)來分批支付資金的方式。這種方式對于政府來說是省力但不省心型，方向上的指導(dǎo)，也會使社會組織在參與管理的過程中不會過于發(fā)散，在收集原始的社會治理有關(guān)數(shù)據(jù)的時候，相關(guān)性會更強(qiáng)一些。同時，也可為社會組織積累經(jīng)驗(yàn)，再與同類項政府合作時，有的放矢，互有裨益。

三、治理體制創(chuàng)新視閾中社會組織參與社區(qū)管理的機(jī)制選擇

落實(shí)建設(shè)和諧社會要求，實(shí)現(xiàn)社會治理體制創(chuàng)新，不能忽略現(xiàn)存的實(shí)際情況。眾所周知，通常情況下，制度設(shè)計在頂層，政策執(zhí)行在基層；對策出臺在頂層，問題爆發(fā)在基層。十八屆三中全會為這兩方面的改革提出了綱領(lǐng)，政策最終是否能較好落實(shí)在基層政府。而作為基層代表的社區(qū)政府在治理體制創(chuàng)新的背景下，通過協(xié)調(diào)社會組織參與社區(qū)管理，使治理體制創(chuàng)新不再是一句空話，而是有屬于自己的運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

1.運(yùn)行機(jī)制。在社會治理體制創(chuàng)新的過程中，根據(jù)社會組織參與社區(qū)管理的兩種不同路徑，也衍生出了對應(yīng)不同治理方式的運(yùn)行機(jī)制，從不同的角度使整個治理過程更加的專業(yè)化、職業(yè)化。

1.1目標(biāo)——計劃式的運(yùn)行機(jī)制。針對社會組織參與社區(qū)管理的完全自主的原始創(chuàng)新方式，與此匹配的需采用“目標(biāo)—計劃式的運(yùn)行機(jī)制”。所謂“目標(biāo)—計劃”即在進(jìn)行社會治理的過程中，政府列出大致的目標(biāo)，比如互助養(yǎng)老、公共就業(yè)培訓(xùn)、文化衛(wèi)生、社區(qū)法律宣傳等等，然后通過購買服務(wù)的方式將此項事業(yè)完全委托給社會組織。在這個機(jī)制運(yùn)行中，目標(biāo)承擔(dān)主體和計劃承擔(dān)主體的關(guān)系是平行的，但是在操作上是互不干涉的。社會組織在承接了項目之后，按照自身的優(yōu)勢和社區(qū)政府的目標(biāo)需要擬定服務(wù)計劃，自主地開展所需的活動，以幫助社區(qū)政府解決因人手不足導(dǎo)致的服務(wù)水平和質(zhì)量的下降問題，將社會組織的功能最大程度地發(fā)揮。

1.2監(jiān)督——服務(wù)式的運(yùn)行機(jī)制。相比之下，監(jiān)督——服務(wù)式的運(yùn)行機(jī)制則是與社會參與社區(qū)管理采取的合作創(chuàng)新的集成創(chuàng)新方式相匹配。所謂“監(jiān)督——服務(wù)”即在進(jìn)行社會治理過程中，社會服務(wù)承接部分社區(qū)政府的職能，但是服務(wù)內(nèi)容更加細(xì)化，服務(wù)過程全程要在政府的體制范圍內(nèi)，不能脫離政府的監(jiān)督。在這種運(yùn)行機(jī)制當(dāng)中，監(jiān)督的施力體是政府，服務(wù)的施力體是社會組織，社會組織要在政府的監(jiān)管范圍和規(guī)定的額度內(nèi)開展幫扶工作，關(guān)系是平等的，但是在操作上還是要收到政府管理條款的規(guī)定，不一定很嚴(yán)格，但是具有一定的規(guī)范性。監(jiān)督——服務(wù)式的運(yùn)行機(jī)制在轉(zhuǎn)型時期是非常必要的，不至使治理體制創(chuàng)新過程發(fā)展過于迅速。循序漸進(jìn)，互生共長。

2.實(shí)現(xiàn)機(jī)制。眾所周知，與人民群眾利益直接相關(guān)的社會保險、各種社會保障等事務(wù)辦理均在基層政府，征地、拆遷、物業(yè)管理、企業(yè)改制、醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、污染糾紛、借貸糾紛、外地人和本地人的糾紛等突出社會矛盾的爆發(fā)、解決也在基層政府，基層政府在改善社會治理、建設(shè)和諧社會具有舉足輕重的地位。而在新的社會治理環(huán)境的呼吁下，社會組織參與社區(qū)管理這樣一個新的舉措在很大程度上促進(jìn)了治理體制創(chuàng)新的腳步，幫助基層政府從管理到治理過渡，具體操作起來，我們也不能忽視這些重要的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

2.1政策引導(dǎo)機(jī)制——觀念創(chuàng)新。進(jìn)行資金支持是政府對社會組織最為重要的資助形式和培育手段之一。資金支持除了直接或間接的補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免以外，政府還可以通過購買社會組織的服務(wù)的途徑加以實(shí)現(xiàn)，并以此來引導(dǎo)、扶持社會組織有效參與社區(qū)的建設(shè)和管理。政府購買服務(wù)是西方許多國家行之有效的制度選擇。近年來，我國有些地方政府在這方面也進(jìn)行了有益的探索，并取得了一定的效果。位于我國西南部的四川省成都市近幾年來都在進(jìn)行著相關(guān)的嘗試。從2012年起，成都市凡符合政府購買社會組織服務(wù)范圍的項目，原則上須安排不低于20%的項目資金向社會組織購買服務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年以來，成都市各級政府向社會組織購買公共就業(yè)培訓(xùn)、教師培訓(xùn)、文化衛(wèi)生、社區(qū)法律、社區(qū)養(yǎng)老等公益服務(wù)項目59個，金額達(dá)1.6億元。2011年，41個項目，涉及金額3000余萬元；2012年，81個項目，涉及金額7900余萬資金。這些都是可喜的轉(zhuǎn)變，也確實(shí)給當(dāng)?shù)貛砹撕艽蟮母淖儭Ｒ虼?，國家政策、地方?jīng)Q策等都應(yīng)該在政策上對于購買社會組織的服務(wù)方面、內(nèi)容提供方面、雙方責(zé)任方面、治理成效方面進(jìn)行引導(dǎo)。在社會治理體制創(chuàng)新過程中，進(jìn)行政策引導(dǎo)，規(guī)劃引導(dǎo)，總稱為“政策引導(dǎo)機(jī)制”。

2.2資源配置機(jī)制——效率創(chuàng)新。社會組織參與社區(qū)管理，地方政府只是界定其為業(yè)務(wù)主管單位，他們要依托社區(qū)社會服務(wù)中心推進(jìn)樞紐式管理模式，融“服務(wù)、協(xié)調(diào)、管理、預(yù)警”功能為一體，成為合作共治的平臺和黨建工作的支撐。資源配置實(shí)際上也是針對社會組織來說的，要根據(jù)政府需要提供的服務(wù)來進(jìn)行有效的資源配置，最優(yōu)配置，促進(jìn)社會組織與社區(qū)雙向服務(wù)、良性互動，走出在當(dāng)前社會組織管理上存在的“業(yè)務(wù)部門無力管、登記機(jī)關(guān)無法管、社區(qū)街道無權(quán)管”的尷尬困境，逐步形成以社會組織服務(wù)中心為依托、社區(qū)政府指導(dǎo)、民政部門監(jiān)管的社會組織治理體制。

2.3信息反饋機(jī)制——方法創(chuàng)新。社區(qū)社會組織的核心特征是民間性，自上而下的生成途徑?jīng)Q定了它的發(fā)展壯大應(yīng)該是在政府扶助下、以其自身為主體的自我成長過程，而不是造就一個政府管理職能的者或“準(zhǔn)政府組織”。因此在治理的過程中，社會組織參與社區(qū)管理要時時調(diào)整有關(guān)服務(wù)信息，并將信息反饋給政府。政府不能“包辦”甚至“壟斷”社會組織的工作，將其變成為政府機(jī)關(guān)的延伸或者，而是應(yīng)該切實(shí)尊重和保護(hù)社區(qū)社會組織的自治性與相對獨(dú)立性。同時，社會組織是社區(qū)群眾參與基層民主的一種組織形式。維護(hù)權(quán)益類社區(qū)社會組織在這方面表現(xiàn)尤為突出，它處于國家和民眾之間，政府組織與營利組織之間的領(lǐng)域，自愿、自治、民主、合作是它存在的重要原則。源于群眾、為群眾服務(wù)、反映群眾呼聲是其最大的特點(diǎn)。因此，信息反饋還有社會組織代表民眾將民眾訴求反饋之意。

2.4組織競爭機(jī)制——激勵創(chuàng)新。目前，我國社會組織尚處于發(fā)展的初級階段，其規(guī)范運(yùn)作和社會服務(wù)水平都有待提升。購買社會組織服務(wù)必須著眼長遠(yuǎn)，立足實(shí)際。當(dāng)前全面支持的政治環(huán)境下，良莠不齊的社會組織也如雨后春筍般不斷出現(xiàn)，然而我國社會組織發(fā)展水平并不均衡，社會公共服務(wù)需求最強(qiáng)烈的中西部基層地區(qū)，社會組織發(fā)展水平卻最為薄弱；針對這種情況，政府除了需要培育扶持一批門類齊全、覆蓋廣泛、運(yùn)作規(guī)范、信譽(yù)度好、服務(wù)力強(qiáng)、作用明顯的社會組織為目標(biāo)，實(shí)施引導(dǎo)型社會組織綜合管理體制改革。同時在選擇社會組織參與社會管理的時候，也要在公平、公正、公開的環(huán)境下，引入競爭機(jī)制；甚至也可以采取招投標(biāo)方式，“誰的服務(wù)好，就購買誰的服務(wù)”，這樣才會激勵整個社會組織體系通過競爭提高水平，相互學(xué)習(xí)優(yōu)點(diǎn)及長處，為整個社會治理體系創(chuàng)新過程中的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.5績效評估機(jī)制——考核創(chuàng)新。社會組織參與社區(qū)管理，是社會治理體制創(chuàng)新中社區(qū)建設(shè)的有益嘗試。社區(qū)的發(fā)展是社區(qū)治理的最終目標(biāo)，而發(fā)展的基礎(chǔ)是增加社區(qū)所能獲取的資源，歸根結(jié)底，是否實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理的最終目標(biāo)才是重中之重。在社會組織參與社區(qū)管理的全過程中引入績效評估機(jī)制，分別在“準(zhǔn)備—進(jìn)行—發(fā)展—結(jié)束—跟進(jìn)”四個方面列出有關(guān)績效標(biāo)準(zhǔn)，用定性與定量相結(jié)合的方法得出治理效果的一個相關(guān)量；同時也要聘請專門從事監(jiān)督和評估的組織和部門對于社會組織的服務(wù)進(jìn)行創(chuàng)新。這種考核方面的創(chuàng)新，無疑對于社會組織的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量等方面有很大的促進(jìn)作用，有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會治理體制的創(chuàng)新。

四、結(jié)語

社會組織出現(xiàn)在社會治理的視閾中，是由于政府和市場兩者在資源配置中暴露出了越來越多的缺陷，無法滿足社會各個方面的需要，更難以進(jìn)行有效的治理。在這樣的情況下，社會治理就急切呼喚一種新的資源配置方式的出現(xiàn)，以有效地彌補(bǔ)政府和市場資源配置的不足。因此，在十八屆三中全會提出的“社會治理體制創(chuàng)新”的大背景下，我們有力、有禮、有節(jié)地針對社區(qū)建設(shè)提出了社會組織參與社區(qū)管理的路徑與機(jī)制，期待社會組織能夠成為政府和市場的合作伙伴，在社會發(fā)展中共同發(fā)揮積極作用，合作治理社會。共同推進(jìn)我國的社會建設(shè)事業(yè)由社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，完成創(chuàng)新社會治理體制的重大任務(wù)。

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作者：曲玲玲 單位：樂山師范學(xué)院