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《城市發展研究雜志》2015年第七期

近十多年，城鄉規劃管理體制改革一直是國內城鄉規劃研究重點領域，相關研究主題涉及:以縱向政府規劃權力配置為核心的規劃集權和分權論爭;以橫向政府部門規劃權力分配為核心的規劃事權和責任安排;以規劃決策科學化、民主化為著眼點的規劃委員會、規劃公眾參與、規劃決策聽證等制度建設;以跨區域協調為核心的規劃協同機制。但專門針對城鄉規劃管理體制變遷的研究不多，如，田莉(2001)對建國后我國城鄉規劃管理體制變遷的劃分;劉健(2004)、卓健(2004)等基于中央與地方關系變遷，對法國規劃管理體制演化和地方分權歷時性分析;譚縱波(2008)對“二戰”后日本城市規劃由中央集權到地方分權的分析。深入理解問題是解決問題的前提。改革開放以來，影響我國城鄉規劃管理體制變遷的主要因素是什么?規劃管理體制變遷的機制是什么?城鄉規劃管理體制變遷本質是制度變遷。“惟有在特定的歷史背景下才有可能令人滿意地探討制度變遷的機制問題。”從諾斯(DouglassCNorth)的制度變遷的歷史分析，到格雷夫(AvnerGreif)的“歷史比較制度分析”(HistoricalComparativeInstitutionalAnalysis，HCIA)，再到青木昌彥(MasahikoAoki)的比較制度分析(ComparativeInstitutionalAnalysis，CIA)，歷史比較分析已成為研究制度變遷的重要方法。為此，以制度變遷的演化博弈理論為分析工具，本文嘗試著建立一個城鄉規劃管理體制的變遷分析框架，將城鄉規劃管理嵌入到整體治理變遷之中，對改革開放以來城鄉規劃管理體制變遷及其機制進行歷時性解析。

1演化博弈制度觀和分析框架

1.1演化博弈的制度觀演化博弈的制度觀認為制度是博弈均衡的結果，是社會建構的產物(Aoki，2000)。自1981年肖特(rewSchott)在《社會制度的經濟理論》一書中首次運用博弈均衡闡釋制度內生性及其起源后，薩格登(RobertSugden)、揚(HPeytonYoung)、阿西莫格魯(DaronAcemgolu)、格里夫、青木昌彥等一批國際一流經濟學大師運用演化博弈論對制度變遷給予了進一步解釋。薩格登、揚等人通過演化博弈的穩定策略概念重演了制度起源，提出了慣例(convention)和參與人特征的共同演化，給出了由慣例到成文法的制度演進路徑(Sugden，1986，1989;Young，1998)。阿西莫格魯則將制度看成是政治市場的博弈均衡，強調政治權力對在制度變遷的重要性，認為，只有當政治權力分配格局有重大變化時，制度變遷才會發生［19］。楊小凱［20］等人也認為政治制度和政治權力的變遷決定了社會經濟制度的變遷。格里夫強調文化在制度變遷中的作用，制度改革既要充分尊重既有制度背后的文化，又要通過改造思想、改變文化觀念來實現新制度的構建(GreifLaitin，2004;Greif，2006)。青木昌彥綜合了政治、經濟、社會、文化等多種因素，建構了一個綜合性的博弈均衡制度分析框架。他運用“博弈域”(domain)①、“嵌入”(embeddedness)、“捆綁”(bundling)等概念，在分析制度共時關聯和歷時關聯的基礎上，對制度穩定性、多樣性及其變遷進行系統性闡釋。制度間相互關聯意味著制度變遷具有耐久性和路徑依賴性，任何單個制度在孤立情況下都不會輕易被改變或設計。植入的制度難以產生理想效果的主要原因在于其與現存制度環境之間存在“非耦合”(青木昌彥，2001)。各種博弈域間關聯結構的多樣性決定了博弈多重均衡的存在;技術、資源、政策等變化會打破原有的博弈均衡，通過在各種博弈域間互動，參與人行動策略和“共有信念”(SharedBeliefs)共同變化推動了制度變遷。

1.2城鄉規劃管理體制演進的分析框架以演化博弈作為城鄉規劃管理體制變遷分析工具，主要是出于以下四點考慮:

(1)目前演化博弈已成為“最富有理論活力且最具廣闊研究前景”的制度分析工具，并日益成為國內外制度理論研究的主流范式。在國內，演化博弈已被應用于村莊選舉制度(周雪光，艾云，2010)、經濟制度(靳濤，2003)、土地制度(韓德軍，朱道林，2013)、城鄉關系(薛曜祖，張平，2013)等制度變遷分析之中。在理論上，運用演化博弈來解析改革開放以來城鄉規劃體制變遷是可行的。

(2)權力在不同主體間配置變化是制度變遷的核心考察內容，權力配置變化帶來了制度變遷。城鄉規劃權力分散在上級政府、下級政府和社會之間(圖1)。從一個時期到另一個時期，城鄉規劃權力在上級政府、下級政府和社會之間流動，將導致規劃權力配置的變化。根據不同時期的城鄉規劃權力配置及其組合關系可將規劃管理體制劃分成不同的模式，而通過規劃權力配置變化的原因分析來探究規劃管理體制變遷機制。

(3)改革開放以來，行政性分權，地方利益主體的不斷強化，加劇了上下級政府間博弈。進入新世紀，政府與社會間的博弈日趨頻繁。在城鄉規劃領域，伴隨著多元化社會生成，利益博弈也日益常態化。從靜態角度，城鄉規劃管理體制是上級政府、下級政府與社會三大利益主體博弈均衡的結果。從動態角度，伴隨著三大主體間力量的此消彼長，上下級政府、國家與社會關系深度調整，引起了規劃權力的配置變化，成為推動城鄉規劃管理體制變遷的根本力量。

(4)演化博弈的制度觀強調激勵相容和制度的自我實施(Hurwicz，1993;1996)。不能被實施的規則不是真正的規則(青木昌彥，2000)。在中國現行的政制下，國家的法律和上級政府制定的政策并不能自然地轉化為下級政府的行動指南。真實的制度變遷不能僅僅看紙上的規則文本變化，更要考察其在真實世界中的實際運作狀態。在現有相關研究中，從實際的運作狀態來考察制度變遷容易被學者所忽視。本文將城鄉規劃管理體制變遷嵌入到特定時期上下級政府、國家與社會等不同博弈域中，以規劃權力配置為考察核心，從法律文本(或政策)和實際運作兩個層面，嘗試對改革開放以來城鄉規劃管理體制變遷及其機制進行解析。

2改革開放以來城鄉規劃管理體制演進

2.1規劃縱向分權改革開放始于極權主義政制(鄒讜，1994)。權力高度集中于中央、國家對社會的全方位控制是這一體制的兩大特征。在這種體制下，中央政府幾乎壟斷了所有社會資源和權力，地方政府和社會缺少獨立性和自主性。在發展經濟的強大社會政治壓力下，1980年代以“放權讓利”為中心的改革激發了地方政府發展經濟的積極性。如果說“中央—地方”維度上經歷了一個明顯的放權，那么在“國家—社會”維度上的放權則以國家控制為前提，一開始就具有很強的選擇性［23，24］。這也意味著與行政性分權相比，“國家—社會”維度上的放權是緩慢的、非常有限的。在行政性分權的大潮中，城市規劃權限隨著投資、工商、稅收等經濟管理權一同出現了下移，進入了規劃縱向分權時代。

2.1.1立法層面的規劃分權該時期規劃分權具體表現為:(1)城市規劃編制權、實施權下放。1984年出臺的《城市規劃條例》第十條規定:“市長、縣長、鎮長領導城市規劃的編制和實施”。1989年頒布的首部《城市規劃法》對此又進行了明確。(2)詳細規劃的決策權下放。《城市規劃條例》第二十三條和《城市規劃法》第二十一條對此進行了明確。(3)城市總體規劃決策權下放。1980年原國家建委頒布《城市規劃編制審批暫行辦法》首次提出城市總體規劃分級審批制度。該審批制度在《城市規劃法》中得以延續。大致按“下管一級”原則，下級地方政府駐地城市的總體規劃由上級政府進行審批。城市總體規劃的分級審批制度，使省、市、縣三級政府擁有管理各自轄區城鎮規劃權和發展權。

2.1.2實際層面的規劃分權1989年《城市規劃法》將編制、審批和實施等規劃管理權集中在縣及其以上政府層面上，但在實際運作中，規劃權力更趨分散。在鄉村經濟發達地區，如珠三角、蘇南等地區，許多鄉鎮甚至行政村事實上擁有程度不等的規劃權。

(1)無論是《城市規劃條例》，還是《城市規劃法》，都采用了城鄉二元分治的規劃管理體制。由于鄉村集體土地開發缺少明確規劃法規約束，在工業化和城鎮化快速推進的珠三角、蘇南等地區，鄉村在很長時期內處于“我的土地，我做主”規劃自主狀態②。

(2)1990年代中后期到新世紀初，全國各地大興開發區，為了進一步激發基層政府發展經濟的積極性，市、縣紛紛將規劃權力下放到各自開發區、鄉鎮。規劃權力分散客觀上造成了大量土地違法、規劃違規現實。根據《印發國家發展改革委關于全國各類開發區清理整頓工作總結的報告要點的通知》(發改外資［2007］591號)統計，通過對開發區清理、整頓，到2006年，各類開發區數量由6866個壓縮到1568個，規劃面積由3.86萬km2減到9949km2。

(3)在實際運作層面，為什么規劃權力更趨分散?中央與地方博弈可以更深理解這一現象。①在壓力型體制下，上級政府的政績需要下級政府“實干”出來。②國有企業和集體企業改制后，以空間資源配置為核心的城市規劃在推動地方經濟發展和城鎮建設的作用越來越突出，被廣泛地譽為“城市建設與發展的龍頭”。規劃也成為各級地方政府踐行發展主義的重要工具。換言之，在壓力型體制和規劃重要性日益凸顯的背景下，上級地方政府有下放規劃權力的經濟動機，下級政府也有獲得規劃權力的強烈需求。③受激勵相容機制驅動，規劃權力下放就成為上下級地方政府間隱形契約或博弈均衡。上級地方政府缺少治理下級地方政府土地違法動機，相反，出于共同利益，基層政府間采用“共謀”策略［27］，利用信息優勢，共同對抗高層政府的各種運動式治理。針對珠三角存在大量土地違規違法開發，魏立華發現，鎮級政府對鄉村集體土地的違規開發多采取默認或“不作為”的態度，在涉及集體土地的規劃編制過程中更偏向于村集體經濟組織［28］。頗具悖論的是，許多城鎮在經濟發展和城市建設上的現有成就又是建立在早期土地違法、規劃違規的基礎之上。正如昆山市一位受訪官員所言，“如果沒有早期在規劃、土地上的違法違規，就不可能有現在的‘昆山模式’。”2.2規劃縱向適度集權如歷史數次分權，由于缺少對地方權力的有效制約機制，規劃縱向分權也沒能逃脫“一放就亂”的怪圈。規劃分權之“亂”集中體現在兩

個方面:一面是“土地城市化”快速蔓延，造成土地資源極大浪費和區域開發無序;一面是強制性征地所帶來的“城市化暴力”［29］和農民維權抗爭事件大幅度上升。兩者不僅共同解構了以人為本的城市化意義，也在不斷侵蝕政府施政合法性的根基。在此背景下，2000～2003年，國家密集地出臺了一系列旨在加強城鄉規劃統一管理的政策。

2.2.1政策、立法層面的規劃適度集權

(1)在政策層面，《國務院辦公廳關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》(國辦發［2000］25號)規定:“城市規劃由城市人民政府統一組織實施。市一級規劃管理權不得下放，擅自下放的要立即糾正。”《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》(國發［2002］13號)明確要求:“市一級規劃的行政管理權不得下放，擅自下放的要立即糾正。”原建設部“關于貫徹落實《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》的通知”(建規［2002］204號)中要求，“市一級規劃的行政管理權擅自下放的要立即糾正。”

(2)在立法層面，2008年《城鄉規劃法》取代了《城市規劃法》，結束了城鄉二元分治的規劃管理格局，通過鄉村建設規劃許可證等制度將包括村鎮在內的鄉村規劃、建設管理權統一到縣級政府層面，從而在法律層面終結了長期以來“我的土地，我做主”的鄉村規劃狀態。同時，《城鄉規劃法》第十一條規定:縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。

2.2.2實際層面的規劃縱向集權城鄉規劃權力配置關系到基層核心利益。規劃適度集權的政策能否得到有效執行?這不僅需要從多重博弈視角進行闡釋，還需要考量技術、資源等變化在多大程度上打破原有的博弈均衡。如格里夫指出，制度從一種博弈均衡演進到另一種博弈均衡，資源、技術、文化等約束條件的變化在其中發揮著重要作用(Greif，1995)。

(1)從中央與地方博弈的角度，隨著遙感、網絡等現代技術進步，中央與地方之間信息不對稱得到了很大緩解。一方面，隨著遙感等現代技術在土地利用動態監測中應用越來越成熟，中央政府監測土地利用變化的成本越來越低，精準度越來越高。面對地方土地開發，中央政府不再是“瞎子”。另一方面，隨著互聯網技術發展，網絡問政已成為權力制衡的利器。面對地方政府非法征地拆遷、侵犯農民利益，中央政府也不再完全是“聾子”。在中央政府對地方城鄉規劃監管的效能越來越高的情況下，地方政府土地違法、規劃違規的風險在不斷加大。換言之，技術進步與中央政府監管效能的提升，將打破原有的規劃權力博弈均衡，向規劃適度集權演進。

(2)從地方政府間博弈的角度，在耕地資源相對較多、建設用地較為寬松的年代，對上下級地方政府而言，規劃權力下放是一個雙贏的格局，上級政府收獲了政績，下級政府收獲了經濟增長。但在經長期大規模土地開發后，尤其是耕地剛性約束后，建設用地指標越來越稀缺。建設用地指標自上而下分配機制使得上下級政府間成為一種“零和博弈”。一般而言，在同一市轄區，由國家級開發區到省級開發區，再到縣級以下開發區，土地利用率逐級遞減。為了獲得更大經濟收益和政績，上級地方政府有打破原有的博弈均衡的動機，會充分利用現有政策及自身權力的優勢，推動規劃適度集權。

(3)從下級政府或組織的角度，基層政府或組織承擔發展經濟、增進民眾福祉的責任，因而，也具有發展的合理訴求。正因此，面對規劃權力上收，上下級政府會展開復雜博弈。更為重要的是，“一刀切”政策因沒有顧及地方的差異性和特殊性，很難在現實中被不折不扣執行。以2003年前后國家整頓開發區為例，《關于清理整頓現有各類開發區的具體標準和政策界限》(發改外資［2003］2343號)明確規定:“對縣級及以下政府批準設立的各類開發區，一律撤銷”。對于無經濟基礎、盲目跟風的鄉鎮開發區，該政策具有合理性。但對于蘇南眾多規模大、效應好的鄉鎮開發區，該政策則顯得簡單而又粗暴。為了規避政策，在上級地方政府默許下，蘇南鄉鎮開發區紛紛采用摘牌、掛靠，整合到省級及其以上開發區。土地監測技術進步和耕地資源的變化，上下級政府間和“政府—社會”多個博弈域間關聯互動，原有規劃分權的博弈均衡被打破，在現實中，規劃出現了適度集權的趨勢。制度關聯結構的多樣性，決定了博弈均衡的多重性和制度的多樣性(Aoki，2000)。在現實中，地方政府規劃管理體制往往要比“一刀切”政策豐富得多。以蘇州為例，在“地級市—區—街道(鄉鎮)”序列中，經住房和城鄉建設部特許，蘇州工業園區獨立行使規劃管理權。除此之外，蘇州高新區、太湖國際旅游度假區、吳中、相城等區規劃管理權上升至蘇州市規劃局。蘇州市規劃局向該區派出規劃分支機構(各區分局)實施統一規劃管理。街道規劃辦或鄉鎮建管所不具有任何規劃審批權和執法權。在“地級市—縣級市”序列中，昆山、張家港等縣級市獨立行使規劃管理權，僅在業務接受蘇州市規劃局指導。在“縣級市—區—街道(鄉鎮)”序列中，鄉鎮建管所(或街道規劃辦)為縣級市規劃主管部門的派出機構，沒有規劃審批權和執法權。但仍有許多國家級開發區③、省級重點開發區獨立享有一定的規劃管理權。以昆山市為例，自1990年代以來，為了提高規劃行政效率、加快建設步伐，昆山經濟技術開發區、花橋經濟開發區和昆山旅游度假區，先后取得轄區相應規劃建設審批權和自行規劃許可④。

2.3規劃社會分權與政府內部自上而下分權相比，國家向社會分權一直是選擇性的。盡管改革開放以來向社會分權的累積效應是巨大的，但分權的步伐始終跟不上社會發展的需要。新世紀以來，伴隨著社會群體事件大幅度上升，產生了所謂“倒逼機制”，迫切要求國家治理方式轉變。2005年中央政府首次提出服務型政府的建設目標，以此推動由“管制”向“治理”的政府管理模式轉變。從國家與社會關系的角度，政府管理模式改革重點是通過向社會賦權，重構國家與社會關系，重塑政府施政合法性，并推進國家治理現代化。同時期，伴隨著快速城市化，城鄉規劃的利益分配功能日益凸顯，圍繞征地拆遷、老城改造，官民之間利益沖突事件快速上升，政府與公眾也日趨頻繁。在此背景下，作為行政管理一部分，城鄉規劃管理也出現向社會分權的態勢。

2.3.1立法層面的規劃社會分權規劃社會分權目標是通過規劃管理社會化轉型，推動規劃科學化、法制化和民主化進程。具體體現:規劃制定向公眾傾斜，強調按公眾意愿進行規劃;規劃決策向規劃委員會讓渡，規劃實施監督向社會讓渡。2004年，住房和城鄉建設部副部長仇保興就曾指出:要打破城鄉規劃封閉式管理模式，規劃編制讓給專家、公民，規劃的實施監督要讓給社會［30］。為了保障公眾對規劃的知情權、參與權、表達權和監督權，2007年頒布的《城鄉規劃法》初步建立了規劃公眾參與的制度框架，其中17條條款都涉及規劃公眾參與及其內容。孫施文對此已進行過詳細的分析，不再贅述。在借鑒香港規劃制度基礎上，1998年深圳市在國內首次成立了城市規劃委員會。2003年原建設部在貴州省推行城市規劃委員會制度試點工作。此后，上海、武漢、廈門等城市紛紛制定了規劃委員會章程，成立規劃委員會。但各地規劃委員會在功能設置、決策方式等方面也存在明顯差異(郭素君，2009)。

2.3.2實際層面的規劃社會分權從演化博弈制度觀的角度，規劃社會分權是國家與社會長期博弈互動的結果。國家與社會力量的變化決定了公眾參與的深度和廣度。在實際中，無論是規劃委員會、還是規劃公眾參與，不僅與發達國家現實運作迥異，而且離規劃科學化、法制化和民主化的要求相差甚遠。從各地規劃委員會成員構成來看，以市長、規劃等部門“一把手”等領銜的規劃委員會并沒有擺脫“官辦”的帽子;在調查中，我們發現，在“一把手”權力沒有得到真正有效監督情況下，規劃委員會決策機制很容易“借集體決策之形、行領導意志之實”，“長官規劃”在實際中仍未破題。在公眾參與規劃實踐領域，由于缺少一個明確的、具體的、可操作的程序，公眾參與難以真正有效地展開，使得制度化的公眾參與流于形式。為什么立法層面的規劃社會分權在現實中難以實施或實施不理想?在青木昌彥看來，各種博弈域間相互“嵌入”與“捆綁”導致一項制度存在很大惰性。當一項制度與其他域的現存制度不相耦合時，該項制度將無法實施或難以奏效。即使從國外借鑒良好的正式規則，由于其與本土制度不能協調而失效(青木昌彥，2001)。在發達國家，規劃公眾參與水平與其公民社會成熟度、民主化水平等息息相關。對于尚處于向現代國家轉型的中國而言，規劃公眾參與程度不僅受制于公眾素質、公民社會發育水平，而且受制于民主化水平、政治體制。在國家權力機關———各級人大———尚沒有擺脫“橡皮圖章”尷尬角色的語境下，在還在強調法治的當下，不能對規劃公眾參與提出過高要求。在得不到其他相關制度改革的配合下，規劃公眾參與不可能有實質性的突破。從這個意義上講，規劃社會分權改革的突破口并不在于規劃自身，而在規劃管理體制之外尋找解決問題之道。城鄉社會分權改革及其推進速度取決于國家治理理念變革、公民社會成長等，并最終取決于國家與社會之間博弈互動和如何實現有機對接。

3結論

城鄉規劃管理體制變遷本質是制度變遷，而演化博弈已成為國內外深入解析制度變遷最有力的工具之一。基于演化博弈的制度變遷理論，本文為中國城鄉規劃管理體制變遷建立了一個動態的分析框架，以規劃權力配置為核心，從正式制度和實際運作兩個層面，對改革開放以來城鄉規劃管理體制變遷及其機制進行解析，結論如下:(1)規劃權力分散在上級政府、下級政府和社會之間。從規劃縱向分權到規劃縱向適度集權，再到規劃社會分權，規劃管理體制變遷是上下級政府，國家與社會多重場域博弈互動的結果。(2)伴隨著技術，土地資源、社會結構等初始條件的變化，上下級政府，國家與社會間的多重博弈導致的規劃權力配置變化，是推動城鄉規劃管理體制變遷的根本力量。(3)各種博弈域間相互嵌入與捆綁關聯，決定了城鄉規劃管理體制改革關鍵點不在自身，在于一系列與之密切相關的社會政治變革。

作者：李廣斌 王勇 單位：蘇州科技學院 地理與資源科學系 蘇州科技學院 建筑與城市規劃學院 蘇州國家歷史文化名城保護研究院