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摘要:我國正在由教育大國向教育強國邁進，作為教育強國的新加坡在高等教育方面有許多經驗足資借鑒。自20世紀80年代以來，新加坡一直高度重視改革和重組高校。基于對新加坡近三十年高等教育領域研究主題變化的探測，可將其發展的主要趨勢概括為集權化的分權、大眾化、全球化、市場化和國際化、創業化。新加坡發展高等教育的經驗很特別，如在大眾化階段仍堅持實行精英教育，但同時也存在一些懸而未決的問題，包括國家干預與學術自由、族群差異與機會不均、過度重視國際學生與忽視本地學生等方面的矛盾和非平衡性。

關鍵詞:新加坡;高等教育;發展趨勢;經驗啟示;變化與挑戰

自1965年獨立以來，限于自然資源的匱乏，人力資源成為新加坡長期可持續開發的唯一資源，發展高等教育被認為是一個關鍵和戰略性的政策措施:通過提升人力資源質量和提供穩定的優秀人才隊伍，促進國家建設和經濟發展目標的實現，以保持新加坡的不斷發展和進步。新加坡政府既強調高等教育的重要性，也反映了其對精英教育模式的重視。“高等教育機構，特別是大學，在確定和培育社會精英和未來領導人方面發揮了不可替代的作用”［1］。近三十年來隨著地區和全球經濟形勢的變化，特別是在知識經濟浪潮的推動下，世界高等教育政策的變革愈加頻繁和顯著，新加坡政府更是持續關注高等教育在保持經濟競爭力中的作用，認為創造性、革新性均根植于高等教育，并制定了長期發展目標［2］。

一、新加坡高等教育發展的主要趨勢

1．集權化的分權:集權與分權戰略的結合在新加坡，重視發展高等教育歷來是開發人力資源以保持該國經濟在競爭激烈的全球市場上占據優勢的主要動力，因而對高等教育系統進行大量投資是很有必要的。同時，鑒于高等教育系統在實現國家發展優先事項方面所發揮的重要作用，新加坡政府認為必須由國家行政部門直接提供政策指導，而不是讓學術界自行管理高等教育機構［3］。新加坡獨立后不久出現的一些跡象已表明了國家對高等教育的強力干預，如任命內閣部長擔任新加坡大學校長，禁止組建學術人員工會等，這同時也顯示了新加坡的高等教育系統已從英國模式和傳統模式中脫離出來［4］。進入20世紀80年代以后，這種干預還表現為合并由新加坡華人社團創立的南洋大學和新加坡大學，成立新加坡國立大學。21世紀初，新加坡政府開始提出在管理財政和人力資源方面給予高等教育機構更多的自主權，國家放寬對高等教育的控制權，以便為高等教育機構的公司化鋪平道路［5］。當然，高等教育機構獲得更大的自主權并非沒有先決條件，政府要求這些機構遵守公共事務和財政問責的原則，實現質量保證和審計系統的制度化，機構的業績也受到外部審查。國家在高等教育中的突出作用不僅限于審查制度績效，同時作為最重要的資金提供人，新加坡政府仍然向高等教育機構提供大量財政補貼。學者米迦勒·李(MichaelH．Lee)和薩拉瓦南·戈皮納坦(SaravananGopinathan)指出大學治理的這種權力變化是“集權化的分權”(centralizeddecentralization)。首先，它意味著國家在高等教育中的角色變化;其次，強調權力下放并不是要在學術機構之間分享決策和管理權力，而是更加集中于高層管理人員;最后，對高等教育機構予以重新定位，使其更有可能成為企業型的公共服務機構［6］。

2．大眾化:在擴張和卓越之間保持平衡新加坡一直以來奉行“精英教育”原則，但是在20世紀80年代中期第一次經濟衰退之后，為了提高勞動力素質以促進經濟結構的調整，政府開始擴大高等教育規模，從1985年到1995年的十年間，高校的在校人數增長率為185．25%，大學、理工學院及研發機構的數量也獲得穩定增長［7］。目前，新加坡的高等教育系統由新加坡國立大學、南洋理工大學、新加坡管理大學、新加坡科技設計大學、新加坡理工大學、新加坡新躍社科大學等六所公立大學和新加坡理工學院、義安理工學院、淡馬錫理工學院、南洋理工學院、共和理工學院等五所理工學院組成。值得注意的是，五所理工學院從21世紀初就招收了超過40%的適齡學生［8］。新加坡在高等教育大幅度擴張的同時，通過實行嚴格的錄取標準和競爭激烈的學生選拔制度保證高等教育的質量。政府在2000年著手改革大學招生制度，使它不僅以通用教育證書高級程度考試(GCE－A級)為標準，還要求參加美國高考推理測驗(SATI)、項目工作及課程活動。這一變化被認為符合1997年7月新加坡前總理吳作棟提出的要建設“思考型學校，學習型國家”(TeachingSchools，LearningNa-tion，簡稱TLSN)的方針［9］。然而，將SATI考試成績列入大學錄取標準引起廣泛的關注和爭議:考試是否真正有效地改善了現行的錄取制度還是給學生施加了更大的壓力。隨后在2004年取消了SATI考試作為新加坡大學的入學要求。

3．全球化:機遇與挑戰并存20世紀90年代中期以來，新加坡高等教育研究人員廣泛深入探討的另一個主題是全球化如何影響到高等教育的發展。全球化是指質量保證和審計制度的國際慣例，同時更強調國際排名，這兩個方面都對高等教育機構施加壓力，要求他們對自己的業績和資源分配承擔更大的責任［10］。這反映在2005年新加坡將現有的國立大學列為公立自治大學的政策中，使之在管理財務和人力資源方面具有更大的靈活性和自主權［11］。全球化既加強了國際合作，也帶來國際化競爭，意味著新加坡將面臨來自“金磚國家”及其他較不發達或新興經濟體的挑戰。可以肯定的是，全球化對新加坡的高等教育戰略有著深遠的影響，新加坡做出的不是挑戰全球化，而是要選擇全球化，以保持國家朝著經濟增長和發展的新方向轉變。新加坡是否能夠在全球市場上保持其競爭優勢，大學發揮了關鍵性的作用，不僅可以培養高技能的勞動力，更重要的是新的知識和創見為新加坡經濟的未來提供了先進的知識來源［12］。全球化的另一個趨勢指向全球性人才競爭，對于人力資源非常有限的新加坡來說更為關鍵［13］。為了應對“人才外流”的問題和老齡化社會的趨勢，新加坡政府制定了高等教育國際化戰略和使新加坡發展成為世界級的“教育網絡中心”政策，這既是為了提高本國高等教育機構的國際地位，也是為了招收更多的國際學生來此留學，最終留在新加坡工作。通過建立“教育網絡中心”來吸引外國人才，也符合新加坡人口移民政策的需要。在不犧牲高等教育質量的前提下，新加坡政府堅持把世界一流大學引入境內并在當地高校包括大學和理工學院以及世界一流大學之間建立起聯盟和伙伴關系，以此來提高新加坡大學的國際排名和聲望，這對于在短時間內使新加坡成為世界“教育網絡中心”也是十分有利的。

4．市場化和國際化:增強學校的市場機制和國際競爭力在全球化的背景下，市場和競爭是高校未來發展規劃的重要內容。“市場化”概念恰恰說明了大多數高等教育機構面臨的現實形勢。為了避免政府對學校過多地干預，新加坡政府注重激發高校的內部動機，并賦予它更多的自我管理權，以增強其系統的市場機制。與此同時，在“思考型學校，學習型國家”理念的指導下又采取一系列新舉措，如使高校公司化，將學生和家長視為學校的客戶，擴大高校的自主權，設立優質課程獎、卓越學校模式獎等獎項，以及鼓勵學校設立“專長項目”以吸引學生及教育投資等［14］。這些教育措施對于擴大學校的多樣性、自主性和創新性是很有必要的。與市場化趨勢密切相關，新加坡高等教育也受到另一個趨勢———國際化的深刻影響。很多學者將研究重點集中在“環球校園計劃”(GlobalSchoolhouse)上。該計劃在2002年由新加坡經濟發展局發起并實施，它不僅是一種教育政策，還是吸引外國人才和學生的人口移民政策，意味著教育特別是高等教育，作為一個出口服務行業，應提升新加坡作為世界“教育網絡中心”的聲譽。在此之前，新加坡經濟發展局還于1998年發起“世界一流大學計劃”(TheWorld－ClassUni-versitiesProgramme)，旨在2008年之前吸引至少十所世界一流大學，其中大部分是美國的研究型大學，以增強新加坡高等教育在世界的競爭力［15］。事實上，截至2005年，新加坡就引進23所世界級大學，其中包括歐洲工商管理學院、麻省理工學院等國際知名大學在新加坡設立的分校，并與北京大學、清華大學、復旦大學、康奈爾大學酒店管理學院、倫敦帝國理工學院等開展不同形式的合作關系［16］。

5．創業化:讓高等教育機構肩負更多責任近年來，新加坡高等教育研究更多側重于“創業化”，這被解釋為高等教育機構在研究和教育活動中增加更多創業方面的方法，如知識和研究的商業化以及畢業生創業精神的培養。另一個觀點涉及大學與產業的聯系以及新加坡的大學與企業合作。莫家豪(MokKaHo)認為，高等教育是促進知識經濟發展的主要動力［17］。因此，國家、大學和行業之間的相互作用將進一步加強。“創業大學模式”的發展，旨在讓高等教育機構肩負更多責任，為國家經濟做出更多的貢獻，政府在提供基礎設施和財政資源，以及在本地高等教育機構和跨國公司之間建立戰略合作和聯盟等方面發揮了積極作用。從這個意義上說，高等教育與經濟發展和技術創新政策密切相關，成為經濟轉型政策的一個重要組成部分。

二、新加坡高等教育發展的經驗啟示

1．國家政策強力支持:快速增長和發展的保障從20世紀50年代到70年代中期，新加坡經歷從弱國到強國的轉變過程。從國家治理的角度來看，新加坡屬于典型的發展型國家。建立有效的中央權威或者最高國家權威，使國家擁有調控社會勢力和將自己的意志滲透進社會中的能力，這反映了新加坡國家主導的發展模式［18］。直到今天，新加坡政府對經濟和社會的控制力仍然很強，而在經濟和社會領域中對國家的這種干預政策也秉持著高度寬容的態度。自20世紀90年代中期以來，新加坡政府一直致力于將公立高等教育機構，特別是大學的學術水平、研究素質和管理效率發展成為世界一流大學的水平。這一目標符合政府的發展規劃和承諾，即將新加坡發展成為世界級的“教育網絡中心”，使其能夠吸引外國學生和學者并將他們留在新加坡，因此在教育上的財政投入是十分可觀的。盡管也受到全球經濟低迷和類似于其他發達國家經濟波動的嚴重影響，新加坡非但沒有像近年來發達國家所經歷的那樣面臨嚴重的財政緊縮問題，反而將更多資金用于高等教育。在新加坡的年度政府支出中，有25%用于國防，20%用于教育，教育僅次于對軍費的投入［19］。對新加坡來說，政府的高度重視及其巨大的財政投入對高等教育的相對快速增長和發展是必不可少的。不過還應指出，除了大量的財政投入以外，還有必要制定明確的政策目標以及快速而高效的政策實施戰略，從而使高等教育能夠迅速發展。在許多國家的高等教育機構受到財政緊縮影響的時候，新加坡的情況就表明了這一點。而我國高等教育公共財政支出占GDP比例僅為0．78%，低于同期經合組織國家平均水平(1．13%)［20］。由此可見，我國應提高對高等教育的投資比重。

2．精英教育:大眾教育中的關鍵與其他發達國家不同，盡管新加坡高等教育已經處于大眾化階段，但是仍堅持實行精英教育。大多數學生在理工學院和技術教育學院接受大專教育，大學主要是面向最優秀的學生，具有杰出表現的學生將獲得政府以及由公務員考察委員會、新加坡武裝部隊等國家機構提供在海外頂尖大學學習的不同種類的獎學金［21］。國家每年為學生提供一定數量的獎學金，以此作為留住本地人才的手段，同時也招收外國人才，包括新加坡的大學和海外頂尖大學，都被認為是培育未來領導人和新加坡精英的高水平機構。全面認識“大眾教育”和“精英教育”之間的關系有利于處理二者之間的矛盾。正如馬丁·特羅(MartinTrow)所強調的那樣:“在大眾化階段，精英高等教育機構不僅存在而且很繁榮。”［22］他認為，精英教育與大眾教育是相互融合、相互滲透的。“精英教育”和“大眾教育”是可以共存的。因此，當前的高等教育體制改革必須立足于大眾教育，而加強精英教育使之能夠立足在大眾教育的普及基礎上［23］。在大眾化教育階段，對一小部分天資較高的人實行“精英教育”也是因材施教的體現。

3．順應全球化趨勢:提高高等教育的國際地位在新加坡，高等教育領域的全球化發展趨勢主要體現在與海外頂尖大學建立國際合作的戰略上，這是政府為提高高等教育系統的國際地位而采取的一種手段，其目的是發展新加坡作為亞洲區域乃至世界級的“教育網絡中心”，留住本地人才和吸引外國人才，而大多數外國人才主要是來自新興經濟體(如中國、印度)和某些東南亞國家(如印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓和越南)。然而可以預見，隨著未來幾年全球教育市場的發展，新加坡高等教育機構也將面臨更大的壓力，需要在亞洲和世界各項排名中有優異表現以保持競爭力。同時值得懷疑的是，新加坡的大學能否像那些頂尖學府和名牌大學一樣，吸引世界一流的學者和研究人員，以及來自亞洲以外其他第一世界國家的優秀學生前往新加坡。

三、新加坡高等教育發展面臨的變化與挑戰

1．國家干預與學術自由問題米迦勒·李指出，新加坡高等教育中一直存在的一個問題，即國家對高等教育機構高度干預的行為是否能夠為學術界、研究人員和大學生提供一個相對寬松的環境，以創業精神和創新意識對他們進行培養［24］。與國家在高等教育治理中的干預制度密切相關，學術自由和機構自治等問題也有可能成為海外頂尖大學考慮是否適合在新加坡創建分校的因素［25］。新加坡政府通過承擔風險投資者的身份，已經限制了創新意識和創業精神的發展。

2．族群差異與機會不均現象教育成效的差異給新加坡政府帶來挑戰，因為高等教育的機會分配不均，可能會導致族群間在社會、經濟、地位等方面的差異擴大。20世紀80年代早期，政府鼓勵建成幾個以少數族群為主的機構，由它們提供經濟和基礎設施援助，這些族群擁有的特殊使命就是改進社會經濟條件和教育成效①。然而，過去二三十年的各種活動進展緩慢，很難產生提高少數族群入學比例的效果，特別是在大學教育層次。有學者分析，少數族群低入學率的問題可能根植于各種結構性和社會經濟性因素中，需要花更長時間才能有所轉變［26］。

3．對過度重視國際學生的質疑為了推進高等教育國際化，新加坡政府實施了“全球校園計劃”，該計劃雖然吸引大量外國人才的到來，在一定程度上緩解了新加坡人才流失的壓力，但是也引發國內民眾的焦慮。新加坡決策者認為對外資、貿易和人才的開放性是國家繁榮的中心。2011年大選顯示，這種開放政策與公眾認知之間出現相當大的差距。一些民眾懷疑新加坡所采取的國際化策略是否會限制他們及其子女的入學機會，也有人擔心外國資本、人員和機構的流入抬高了生活成本，對國際學生的過分重視在某種程度上有忽視本土學生的風險［27］。在大選的背景下，有證據表明公眾對國際學生越來越關注，這也是新加坡民眾重視外國人員在新加坡社會中作用的一部分。

作者：喬桂娟；楊麗 單位：東北石油大學