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《外國教育研究雜志》2014年第八期

一、英國學校公民教育的課程差異

（一）公民教育的途徑在歷史上相當長的時期內，英國聯邦政府對四個王國屬地開展公民教育的興趣不大，擔心這可能會削弱民眾愛國的忠誠度和刺激種族主義。由于戰后共識解體，同時義務教育階段缺乏正式公民教育教學的弊端引起了政治界和教育界的關注和不安，由此催生了一些關注和推廣公民教育的組織機構，相關的公民教育活動和研究也由此逐漸產生和形成。英格蘭的政治和教育議程中一直比較關注公民教育，英格蘭是1997年唯一沒有被權力下放政策覆蓋的地區，因此，其課程體系與英國國家課程聯系緊密。1997年工黨大選宣言沒有提及公民教育，但在《卓越學校》（ExcellenceinSchools）的教育政策白皮書中承諾將加強學校的民主教育。伯納德•克里克（BernardCrick）領導下的公民教育咨詢委員會（TheAdvisoryGrouponCitizenship）隨后在1998年建議，公民教育應該作為英國一個獨立的法定課程要求。根據資格與課程局1999年《英格蘭國家課程復審意見》提出的公民教育基本框架，公民教育課程按中小學分段進行，首先從小學開始。2000年，英國政府將專門的公民教育正式引入中小學，首先對4~11歲的小學生開設公民教育課程，主要課程為個人、社會與健康教育（Personal，SocialandHealthEd⁃ucation）的跨學科主題，不作為法定必修課程。2002年9月公民教育作為專門國家課程中的一個法定非核心基礎必修課程開始在英格蘭中學實施。至此，英格蘭形成了獨立的公民教育體系，公民教育在中小學得以正式推行。當前英格蘭的公民教育主要以公民科和歷史科為專門課程，個人、社會與健康教育為輔助課程，課程設定了1個學科教育目標和8個學業水平。通過公民教育鼓勵學生尊重不同民族、宗教和種族身份，了解英國、歐洲甚至更廣闊的世界已經和正在發生的變化；鼓勵學生質疑不公正、不平等和歧視，幫助年輕人廣泛地思考政治、社會、倫理和道德問題，探討他人的意見和想法；培養學生能有效參與社會民主政治活動所需要的知識和技能，幫助學生成為自己社區、國家事務中重要的、積極的公民。例如，為了提高多元化、國際化背景下學生的社會責任感、社區參與度和政治素養水平，公民教育領域影響較大的非政府組織英國文化協會（BritishCouncil）創辦校際連線項目（ConnectingClass-rooms）以培養學生形成包括積極的自我認同感、開放性思維、相互依賴感、承擔責任和義務、和平、正義以及終身積極的公民觀。該項目同時也為公民課程免費提供各種課程資源。［2］由于公民教育是法定課程，工黨政府能確保其在課程體系中有實質性、較高的地位。在某種程度上，這反映了英格蘭教育體系的高度集中和國家課程引進步伐的加快。然而，公民教育作為一門學科在中小學課程中的位置和設置一直存在廣泛而激烈的爭議。

［3］英格蘭的公民教育也被教育的日益市場化所破壞，缺乏明確的評估程序意味著它沒有在目前流行的學校排名指標中發揮明顯作用，其中跨學科的方法也未能獲得家長、學生和教育工作者的廣泛支持。蘇格蘭公民教育政策和英格蘭不同，1962年推出的“現代研究”課程（ModernStudies）已經涵蓋時事和政治素養的發展，并為教師提供廣泛的機會以討論和剖析公民資格問題，公民資格在蘇格蘭主要是一個民族自豪感的問題。英國國家課程受到蘇格蘭北部邊境地區教師和教育工作者的堅決抵制。現代研究提供的公民教育與“積極的”公民資格概念聯系不是很緊密，“積極的”公民資格被英國當局認為可以解決和矯正英國“新右派”（NewRight）政策導致的社會問題，因而成為英國國家課程（EnglishNationalCurriculum）實施中向所有年齡階段學生開展的公民教育的重要組成部分。“現代研究”在課程體系中的繼續存在，意味著蘇格蘭的公民教育與英國其他地方相比而言，在引進新的內容方面不是很積極。此外，和英格蘭相比，蘇格蘭教育決策的文化一致性鼓勵管理者與教師、家長和學生更多地協商，不習慣接受一個指令性法定框架的學習成果和目標。2002年，蘇格蘭學與教咨詢委員會（AdvisoryCouncilforLearningandTeachinginScotland）發表的蘇格蘭公民教育報告鼓勵公民教育規劃關注蘇格蘭社區年輕人的權利、責任和尊重。因此，和英格蘭相比，蘇格蘭的公民教育鼓勵更多地強調文化認同，盡管公民教育不是一個獨立的課程，但是，它很好地嵌入了“現代研究”教學大綱。在北愛爾蘭，1989年采納的法定課程中，公民教育作為一個跨學科的主題介紹給中小學。北愛爾蘭社會和宗派分裂相關的創傷以及過去三十年的“社會沖突問題”成為了公民教育的主題，試圖通過“相互諒解教育”（EducationforMutualUnderstanding）鼓勵更多的跨文化交際意識。1998年北愛爾蘭和平協議簽署后，北愛爾蘭政府希望建立一個民主社會，鼓勵通過公民教育和人權教育來密切社群關系。為此，北愛爾蘭議會的課程、考試和評估委員會（NorthernIrelandCouncilfortheCurriculum，Examina⁃tionsandAssessment，簡稱CCEA）制定了引入公民和政治教育的試點方案，和傳統英國的方法相比較，北愛爾蘭的公民教育注意力更多放在多樣性、平等和正義上。北愛爾蘭中學公民教育的核心是一個基于探究的學習模式，強調公民教育應整合“在一個分裂的社會中公民資格的概念”。［4］隨后，2003年在對北愛爾蘭的課程檢查和回顧后，為了保證公民教育提供的穩定性，CCEA對公民教育賦予了明確法定權利地位。作為回應，CCEA要求從2007年9月開始，北愛爾蘭小學開設“個人發展”（PersonalDevelop⁃ment）以幫助學生了解當地和全球社區，同時，在中學開設“本地和全球公民”（LocalandGlobalCitizenship）課程，幫助青少年培養國際公認的原則，即平等、人權、正義和民主道德，以及倫理健全的價值體系。這反映了對人權和國際主義的關注，同時淡化有關國家認同的爭議性問題，這也一直是北愛爾蘭公民教育的途徑和特色。威爾士的公民教育是作為法定的基本課程“個人和社會教育”的一部分。不過，它不是一個核心國家課程科目和單獨法定課程。威爾士在所有的小學和中學階段開展公民教育，但強調的是社會和文化的作用，而不是公民社會，主要是追求個人及社會教育。威爾士公民教育在國家課程的重點是主題為“社區理解”的跨學科專題，旨在鼓勵學生積極貢獻，積極參與，批判反思他們作為威爾士社區一員的責任和義務。［5］教育權力下放后，威爾士議會政府沒有尋求建立單獨法定的公民教育課程，而是專注于發展各種機構和團體與地方當局建立良好的關系。這反映了威爾士的政治合作決策風格的演變，威爾士公民教育過去一直都是采用和英國不同的方案。“威爾士研究”已證明是威爾士公民教育的關鍵課程。威爾士研究是一個跨學科的主題，通過學習了解“英格蘭和威爾士的語言文化在全國范圍內的歷史，社會和環境的影響如何形成當代的威爾士”。［6］因此，威爾士當前的公民教育借助新自治的國家制度，繼續扎根本土，在產生具有包容感的文化和形成一種威爾士特色的公民中起著關鍵的作用，通過學前教育和學校后的政策建立，這種文化意義上的公民認同正越來越多地影響到3~19歲的所有青少年，2008年，威爾士中學畢業會考推出后更牢固地確立了這種特色和風格。

（二）課程時間結構良好的正式公民教育更容易使年輕人成為積極的公民。而不連續或固定的公民教育會讓那些心懷不滿的群體更加疏遠，進一步深化年輕人的政治參與危機。因此，在中學課程中采用專門時間開設公民教育是英格蘭公民教育咨詢委員會（theCitizenshipAdvisoryGroup）的一個中心目標。顯然，允許學校提供間斷、延長及跨學科的公民教育的做法，被許多學校認為是公民教育的教學主題缺乏學術價值或不夠重要，這嚴重影響了受教育者對課程的認識。社區服務志愿者組織（CommunitySer⁃viceVolunteers）2004年的研究指出，有10％的學生不知道課程體系內有公民教育的存在。教育標準辦公室（OfficeforStandardsinEducation）2005年的主題報告指出，超過一半的英格蘭中學生不知道什么是公民教育，或不能提供任何所學的例子。［7］課程時間的保證在其他各地區也是一個很大的挑戰。對北愛爾蘭的研究發現，盡管有有效的課程規劃過程，但跨學科傳授政治學知識很困難。在蘇格蘭，“現代研究”是人文課的三個選項之一，這意味著可能只有1/3的學生接受正式的公民教育。［8］雖然不選擇“現代研究”的學生可以從跨學科課程接受公民教育，但這不可避免地削弱了他們的受教育范圍。非強制性的實施意味著威爾士公民教育遭受其他課程的競爭，缺乏資源和訓練有素的工作人員，并受到來自教育系統內的阻力，現行的教學指導也是所有學科中準備最不完善的，不能滿足學校和教師的需要。英國青年公民身份委員會（theYouthCitizenshipCommission）2009年的調查顯示，45％的11~13歲和65％的14~15歲學生表示他們不知道自己在學校接受了法定的公民教育。教育標準辦公室進行的一項2009-2012年的縱向研究揭示，教學時間不足是導致一些學校公民教育質量較差的主要原因之一，這類學校往往沒有開設單獨的公民課，而是采用跨學科的方法，和單獨開設公民課相比，跨學科方法中的公民教育很少被給予同樣的關注和重視，內容涵蓋的廣度也不夠，它不利于對學生進行社會、道德、精神和文化的教育。［9］

（三）課程評估由于英國中小學公民教育并沒有取得與其他國家課程同等的地位，它沒有成為國家課程中統一的考試科目。因此，公民教育課程的審查和評估是各地區教師和教育決策者面臨的一個共同問題。雖然公民教育在各地方政府的地位和內容上有所不同，但這四個地區都認為公民教育應有助于增加年青人參與政治活動，以及需要建立一個包容性結構的公民身份，鑒于這種明顯趨同的公民教育目的，對當下每個地區的教育系統內的不同課程設置開展評估顯得尤為重要。一些教育工作者不相信正式的評估可以幫助公民教育提供適當的教育成果，他們認為雖然可以設計測驗來反映和檢測學生對政治和公民的理解，但這可能是用一個簡單和草率的方式來評估人的價值觀和態度。英國資格與課程局認為完善、公正的公民教育還包括課堂以外的學習，因此，公民課程學習評估的結果不應該作為衡量學生作為公民是否失敗的標準。它不應該用來判斷個別學生或他們家人的人格或價值。［10］這點在英格蘭公民發展計劃中尤其突出，它明確指出應鼓勵繼續教育和培訓16歲后的年輕人，以便其在課外、在自己的社區中發揮積極作用。在公民教育正式成為英國中學階段的法定必修課單獨開設一學年后，2003年6月，其正式納入到英國中等教育普通證書考試（GeneralCertif⁃icateofSecondaryEducation，簡稱GCSE）體系中，學生參加規定機構提供的考試合格后即可獲取公民學習（citizenshipstudies）中等教育普通證書，考試內容涵蓋知識、技能、理解以及評價等方面。在英格蘭，目前就如何正式評估公民教育從而有助于提高非義務教育階段公民“短期課程”的普通中等教育證書和高級補充水平普通教育證書（GeneralCertificateofEducationAdvancedSupplementary）的水平有許多爭論和分歧。北愛爾蘭的評估方案以及“本地和全球公民”教育結果是否會被正式評估，目前沒有明確統一標準。威爾士對“個人和社會教育”沒有正式的評估標準，也有一些學校采用英國的GCSE課程。蘇格蘭通過正規考試和作業對“現代研究”課程的學習成果進行評估，但目前還沒有計劃正式對公民教育部分進行專題評估。事實上，以一部分蘇格蘭教育家為主的群體認為英格蘭公民評估方法稱得上是“瘋狂”，因為這種缺乏共識的評估是放棄一個優秀教育家的責任。教育標準辦公室2013年公布的調查研究發現，盡管公民科教師的評估意識和經驗在不斷增強，但是，它目前依然是英國中小學公民教育中最薄弱的一個環節。［11］

二、英國學校公民課程差異帶來的困境

（一）青少年的社會參與度下降青少年的社會和政治參與態度得到英國政府越來越多的關注。英國在中小學引進公民教育的動機就是擔心年輕公民缺乏政治參與能力和熱情。［12］但是相關研究揭示，不一致的教育標準導致了較低的政治理解和政治參與。近幾十年來，英國青少年在政治選舉中的參與率已經顯著下降。雖然民眾繼續對政治感興趣，并通過網絡等新的方式參與政治活動，但是，民眾在集體形式中的參與下降，公民和政治選舉之間脫節的現象突出。英國國會選舉委員會及漢薩德學會（theElectoralCommissionandtheHansardSociety）的一項2001-2010年的縱向調查發現：在過去的十年，主流年輕人對民主政治和政黨的興趣和知識顯著下降。青少年對平等和社會的態度已經固化，對社區的依戀被削弱，在政治舞臺上的參與性、有效性和信任水平也波動明顯。［13］但他們又比以往任何時候都關注突發性政治事件。［14］雖然年輕人不太愿意親自參與到民主政治中，但是又具有強烈的意愿對敏感的、突發性的政治事件和問題發表自己的看法，并希望能夠更多、更廣泛地影響國家政治。他們只是愿意參與非正式的政治網絡或群體，而不是現實的集體政治活動。李斯特（Lester）等人2002年的研究發現，年輕人對政客和政府一般都抱有消極的態度，他們把政治看作是年齡稍大的人的事情。［15］國家教育研究基金會2010年的一份研究報告顯示，年輕人基本上都明白政治對社會的影響，他們也打算參加投票，愿意通過非正式的公民活動和民間活動來參加政治，但絕大多數對加入政黨和政客聯系，以及從事具體的地方社區政治活動基本上沒有興趣。［16］

（二）社會的凝聚力和統一性缺失當前英國社會對青少年社會化教育的重點已重新轉為解決社區的凝聚力、移民和身份認同等多元化問題。因此，英國學校公民教育越來越有必要傳授和灌輸“不列顛”價值觀。各界進行不懈的努力推廣公民資格以促進共同的文化和歷史，同時還涉及到憲法和法律的制定和修改，公民資格在2005年和2006年成為兩大議會審查的重點。但是，效果并不理想，權力下放導致多樣性和差異性的公民教育方法、內容和評估分散實施實質上削弱或損害了作為公民的一項基本權利——公民教育的地位。到目前為止，當局很少有系統地考慮在各地區多樣性的公民教育方法可能會影響英國公民子孫后代的政治身份。多樣化的公民教育培養出的更多是威爾士、蘇格蘭公民，而不是英國公民。國家教育研究基金會2012年公布的一項對英格蘭、蘇格蘭和威爾士19~25歲的年輕人進行的調查發現，雖然公民教育逐漸成為英格蘭11~16歲青少年法定課程的一部分，但是在蘇格蘭或威爾士則還不是，由于課程架構和地位的不同，對學生的影響也不一致。對比發現，在這三個地區的年輕人對政治有著相似的興趣，但是，在公民知識方面存在明顯的差距，尤其是經濟問題以及議會機構是如何組成和運行的等。在社會信任度方面也存在明顯的跨地區差異，蘇格蘭年輕人更加信任他們的家庭成員，而另外兩個地區的年輕人則更加信任同齡人。另外，三個地區的年輕人對政治家和政府的信任水平都很低。英格蘭青年最不容易感受到自己是當地城鎮或國家的一部分，而在蘇格蘭的年輕人會更覺得自己是歐洲的一部分，更可能打算在未來的地方和歐洲議會選舉中投票。英格蘭公民課程指南很少關注自治影響英國范圍內的身份認同。威爾士和蘇格蘭的課程方法相對強調公民和新自治機構之間的關系，避開更廣泛的英國國家認同問題。在北愛爾蘭，由于對民族主義黑暗面的敏感性，因而鼓勵教學中強調全球公民和人權而不惜犧牲國家認同的問題。因此，如何明確闡述一個統一的多民族的公民資格認同與國家認同的概念，對英國各地公民教育的理論家和實踐者而言，是一大挑戰和必須解決的問題。過去，各地區的公民教育中避免敏感問題和爭議問題，但北愛爾蘭的研究發現，避免有爭議的難點問題更容易衍生而不是消除猜疑和不容忍。目前的公民教育不能表達和實現對不列顛的認同以及提高社會凝聚力。關于公民資格和“不列顛的”的爭論主要反映出英聯邦內部的緊張局勢。例如，最近在英格蘭開始實施的“成人生活技能”（AdultSkillsforLife）課程的前提和目的就是基于促進多元文化社區凝聚力的現實需要。在北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士，有識之士也都對公民教育的這種多樣性和缺乏整合有同樣的擔憂和關注。由于缺乏更大范圍的歷史、身份和公民教育之間的連接，因此，各地區繼續淡化或無視英國提供的國家教育方案。大多數英國政客持以英格蘭為中心的觀點，也意味著多民族國家內各地區自治政府的公民忠誠和公民身份的事實被輕視和低估。此外，對公民身份英國化的爭論被忽視的壓力越來越大，因而要求在學校進一步強調英國的國家歷史，特別是在蘇格蘭。不列顛認同的問題需要用一種更復雜和包容的方式，在自治國家或地區之間和內部處理，提供的公民教育要消除分裂、緊密聯系。有學者認為英國各教育體系內需要確保有更大范圍的共性和統一，以保證為所有兒童提供平等和同質的學習經驗。而伴隨著越來越多的國家認同和與地方自治相聯系的教育分歧，會削弱作為全體年輕人的基本權利的公民教育在英國教育體系中的地位，不利于社會的凝聚力和統一性的形成。國家教育研究基金會（NationalFoundationforEducationalResearch）的報告也指出了不同水平的公民教育在不同地區存在的現實，需要采取時間和措施讓自治地方政府開設的公民教育在國家課程中找到自己的位置。

（三）公民課程教師的教學實踐難度增加學校公民教育的任務是培養符合社會要求的國家公民。但是，英國公民教育中的一系列復雜文化因素使得英國教師在教學中面臨很大的挑戰。雖然各地區已經制定了各種方案來促進公民教育的發展，但是，沒有一個統一的憲法框架背景下的公民教育課程增加了學校公民教育的實踐難度，需要了解日益多樣化的國家、地區、宗教倫理和民族認同是英國公民課教師必須解決的問題。公民課教師很難有效地整合不同領域的價值觀。事實上，在英格蘭很多公民教師強烈要求對教學中有爭議的問題進行額外的培訓，這種情況在北愛爾蘭也很突出。公民教育的教師不能總是采取中性的立場，而是必須經常采用一定的具有價值取向的情境和表現說服人們按照某一種方式行動。在北愛爾蘭，以探究為基礎的方法和政治化的社會緊張局勢對公民教育的教師教學增加額外負擔。在英格蘭，對公民教育的要求遠遠超出了任課教師的“舒適區”。英格蘭的公民教師指導（CitizenshipTeacher’sGuide）強調，經驗豐富的教師不能作為唯一的權威，不僅不能夠作為對事實判斷的權威，同時也不是觀點或意見的權威。因此，教師需要根據科目的情況和他們的學生情況，利用他們的經驗、知識等在教學中自己展現教學實踐機智。到2006年，全英格蘭只有數百名合格的公民課教師，學校不得不被迫啟用其他教職員工。教育標準辦公室（OFSTED）在2005年和2006年的報告顯示民眾對英格蘭提供的公民教育不滿意，25％的學校公民教育被給予較低的評分，同時民眾認為當前公民教育的主題缺乏深度，缺乏受過專門訓練的教學人員。教育標準辦公室在2013年進行的調查顯示，教育質量較差學校的公民課程往往由一些非專業的教師兼任，而這些教師缺乏學科體驗和學科知識來識別和解決學生面臨的問題。與此同時，學校的管理層沒有意識到非專業教師需要更多專業培訓來發展他們的技能和專業知識。在這些學校中，教師往往從未接受課程中富有挑戰性內容的相關培訓，例如，如何教育學生應對和處理社會偏見與社會歧視。因此，英國教育當局給公民課程教師提供完善和高水平的培訓和支持是提高公民教育質量的當務之急。

三、結語

英國公民教育課程的多樣性和差異性折射出后帝國時代的憲法架構和公民具有多個國家身份的現實，這深深地影響了民眾對公民資格的概念和國家認同的差異性理解，也直接導致了青少年對各種集體政治活動的興趣和參與度下降。一項跨度10年的縱向研究顯示，公民教育對英國年輕人公民身份認同結果的影響遠遠超過學歷、背景等其他因素。公民教育對塑造青少年公民對政治的興趣、效能感和參與程度起到決定性的作用。［25］那些接受公民教育的英國年輕人更可能從事公民維權行動，促進更健康的政體。邁克爾•基廷（MichaelKeating）等人2010年的研究表明，公民教育對學生個體的自我效能有積極的影響，從而間接影響政府活動，而高質量的公民教育需要學生接受高水平、恰當的教育內容，結構良好的課程設置以及科學的評估考試。［26］為了確保學生意識到他們在學校和社會的政治生活中參與的重要性，高質量的公民教育是必不可少的。公民教育的必要性和合法性現在也被各地區決策者廣泛地接受。但是，英國教育權力下放后的多樣性公民課程體系不利于解決共同面臨的挑戰，這已經引起了英國當局和地方政府的注意。工黨執政后推行的公民教育一開始就缺乏清晰完善的論證過程，對英國社會的復雜性考慮不足，公民教育的課程理念、宗旨和目的不清晰，盡管課程為合格公民重建提供和展現出巨大的潛力，但是，在學生政治素養的提高和積極的社會參與方面的教育效果存在很多質疑。事實上，由于課程的多樣性差異，加上傳播媒介的缺乏，教學質量以及評估模式的混亂等導致公民教育是英國中學課程中表現最差的。英國教育多元化影響公民課的內容和一致性也受到越來越多的關注和爭論。這些變化意味著達到法定地位僅數年后，當局就在醞釀啟動新一輪的公民教育改革。

英國公民教育的綱領性文件《科瑞克報告》只是一個指令性文件，對如何有效實施公民教育并沒有給出明確的回答和規劃。英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭如何制定具體細則匹配英國中央政府制定和頒布的這些政策和規定是各地區面臨的共同問題。因此，構建一個建立在實證基礎上的、具有可操作性的共同框架是未來英國公民教育發展的趨勢。美國和澳大利亞等國的經驗都已證明，聯邦國家可以成功地實施多樣性和差異性的公民教育。政策制定者在尊重自治地區的教學方法或課程內容的同時，也需要滿足整個英國國家凝聚力的現實需要，以確保不同方式的公民教育能夠獲得同質的教育成果。提高公民教育有效性的措施很多，例如，推行公民教育教師資格認證制度、頒布等效的教育結果評價標準、加強和推廣英國的共同價值觀以超越差異、增加公民教育中的體驗式教學、提供現實需要的政治素養培訓、幫助學生厘清多重身份的公民資格界定和認同、鼓勵學生積極參與學校內外的社會和政治活動等等。然而，這些舉措的落實無疑是英國當局和公民教育工作者未來面臨的持續而穩定的挑戰。

作者：吳海榮單位：四川警察學院管理系