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《國際經濟合作雜志》2015年第九期

從中央十八大報告提出“實行更加積極主動的開放戰略”以來，以上海、廣東、福建、天津等自貿試驗區，以及北京服務業擴大開放綜合試點為代表的自主開放進程不斷推進，在試驗國際經貿合作新規則、推進全面深化改革等方面發揮了重要作用。在各個地區、各行各業加快推進自主開放的進程中，農業作為開放水平很高的產業，也應按照實行更加積極主動的開放戰略要求，創新自主開放模式，提高統籌利用國際國內兩個市場兩種資源的能力，以開放推進農業領域改革創新，為轉變農業發展方式、加快農業現代化建設做出積極貢獻。

一、創新農業自主開放模式的重要意義

相比世界其他國家，中國農業開放水平較高。通過創新自主開放模式，有助于充分發揮農業高水平開放優勢，爭奪國際經貿合作規則話語權；有助于彌補國內資源不足，有效利用全球資源滿足國內需求；有助于以開放倒逼改革，推進農業領域改革創新，加快農業發展方式轉變。

（一）發揮高度開放優勢，爭奪國際經貿合作規則話語權的迫切需要從世界貿易組織（WTO）農業談判的三大支柱———農產品市場準入、國內支持和出口競爭———來看，中國農業總體開放水平很高。在農產品市場準入方面，中國加入WTO承諾大幅削減農產品關稅，當前中國農產品關稅平均水平為15.1%，是世界平均水平的1/4；中國最高關稅為65%，而歐美等發達國家具有競爭力的農產品關稅水平非常低，但需要進口的農產品關稅很高，美國很多農產品關稅都在100%以上，歐洲一些國家農產品關稅甚至達到了100-800%。在國內支持方面，中國只使用免于削減約束、沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用的“綠箱”和“微量允許”措施，具有貿易扭曲作用的綜合支持總量（AMS）為零，而美國、歐盟和日本等國的AMS非常高，AMS約束水平分別為191億美元、598億美元和359億美元。在出口競爭方面，中國加入WTO承諾不再使用出口補貼，而美歐等少數發達國家是出口補貼的少數使用者，全球約97%的出口補貼集中在歐盟、瑞士、美國和挪威這4個發達國家。中國高水平的農業開放并沒有帶來在國際經貿談判中的主動權，相反，中國在國際多雙邊談判中往往處于被動，農業常被認為是需要重點保護和防守的領域。但事實上，農業在發達國家更是國際經貿談判的薄弱環節，有時甚至成為不可逾越的障礙。2015年7月底，《跨太平洋伙伴關系協議》（TPP）談判未能達成，其主要原因之一就是在農業議題上的重大分歧，農產品市場準入談判最具政治敏感性，也最為困難。例如，日本農業關稅水平非常高，大米進口關稅778%，小麥進口關稅252%，黃油、糖關稅分別為360%和328%。超高的農業保護水平加上作為“鐵票倉”———日本農業既得利益集團———的阻撓，使農業成為其國際經貿談判的最大障礙。因此，中國應抓住美歐日等發達國家的弱點，采取更加積極主動的談判策略，倡導對等開放等有利于中方的談判原則，樹立主動出擊的理念，形成有效出擊的思路和手段，變被動為主動，把農業開放規則制定作為爭奪國際經貿合作規則話語權的重要抓手。

（二）彌補國內資源不足，有效利用全球資源滿足國內需求的迫切需要當前，中國農業發展面臨的資源條件和環境約束越來越緊。中國人均耕地占有量不足世界平均水平的1/3，人均水資源擁有量只有世界平均水平的1/4，人均森林面積不足世界平均水平的1/4，人均草原面積只有世界平均水平的1/2。與此同時，農業資源環境破壞嚴重，耕地質量下降，環境約束日益趨緊，加上農業粗放的生產方式，投入品消耗過多，資源利用率不高，環境污染問題嚴重。在此背景下，中國農產品需求卻大幅增長，而且多樣化趨勢明顯，供需缺口不斷顯現，供需矛盾日益突出。根據國務院發展研究中心“中長期增長”課題組的預測，到2023年糧食、肉、蛋、奶和水產品產量分別為61999萬噸、9885萬噸、3315萬噸、6077萬噸和8692萬噸，需求量分別為70971萬噸、11371萬噸、3600萬噸、6300萬噸和8523萬噸，除水產品以外，糧食、肉、蛋、奶缺口分別為14.5%、15%、8.6%和3.7%。與此同時，農產品需求的多樣化趨勢進一步加劇了農產品供需矛盾，以糧食為例，糧食需求已不僅僅是滿足口糧，現代工業和其他方面的用糧也在日益增加，僅靠國內生產難以滿足國內的多樣化需求。面對國內農業資源不足、農產品供需加劇的現狀，中國必須通過進口滿足國內供給不足。過去10年（2005-2014年），中國農產品進口從249.2億美元增長到了1137.9億美元，已占全球農產品進口貿易的9.6%，年均增長16.3%，高于同期農產品出口增速4.5個百分點，高于全球農產品進口增速9.7個百分點。因此，中國迫切需要創新農業開放合作新模式，提高統籌利用國際國內兩個市場兩種資源的能力，以彌補國內農業資源不足，滿足國內需求，化解農產品供需矛盾。

（三）通過開放倒逼改革，推進農業領域改革創新的迫切需要以開放倒逼改革、以改革促進發展，這是中國改革開放實踐證明的成功經驗。作為國民經濟的基礎性產業，農業安全事關國家安全，需要從國家層面高度重視和統籌考慮，但也要正確認識經濟全球化發展的新趨勢和國家構建開放型經濟新體制的新要求，把確保農業產業安全與構建開放型經濟新體制相統一。不能因噎廢食、固步自封，以農業產業安全為由阻礙國家對外開放步伐，阻礙農業領域的改革創新，要客觀公正地看待農業產業安全問題。以糧食安全為例，盡管當前小麥、大米和玉米三大糧食品種進口形勢嚴峻，尤其是大米和玉米，65%的配額外約束關稅隨時都可能無法阻擋其進口。但是，由于不同糧食品種存在較強的替代性，單純限制這三大糧食品種進口，對保障糧食安全并不會起到實質性作用。例如，2014年中國對玉米進口的限制，直接導致其替代糧食品種（大麥和高粱）進口量的急劇上漲；2014年前10個月，大麥和高粱進口量就已經比2013年全年進口量增長了92.4%和306.3%。這既說明單靠各種限制性措施并沒有阻礙糧食進口總量的上漲，也說明某些糧食品種進口量的急劇上漲并不會對中國糧食安全帶來實質性損害。因此，新時期農業領域面臨的一系列重大問題，同樣需要以開放倒逼改革，推進農業領域改革創新，促進農業發展方式轉變。仍以糧食安全問題為例，需要統籌考慮糧食安全問題，探索在開放環境下的糧食價格形成機制和有效的國內支持方式，單純的限制性措施并不是解決糧食安全問題的根本出路，在確保糧食基本產能基礎上，適度增加進口甚至大幅增加進口，包括實質性增加小麥、大米和玉米的進口量，并不會對中國糧食安全造成實質性損害。相反，不考慮國內供需缺口的實際需求，盲目堅守配額、關稅等各種前置限制性措施，阻礙對外開放進程，并不利于中國整體開放利益的最大化。綜上所述，隨著經濟全球化、區域經濟一體化的深入發展，以及中國新一輪對外開放戰略的不斷推進，現代農業發展不可能離開對外開放。如何在開放環境下推進農業領域改革創新、破解“雙重擠壓”及“雙線約束”等難題，加快轉變農業發展方式是我們必須面對，也必須要解決的問題。與此同時，與中國在WTO三大支柱———農產品市場準入、國內支持和出口競爭———上的高度開放不同，涉農制造、涉農服務等相關環節的開放程度不夠，并且存在諸多體制機制方面的障礙，亟需通過創新農業自主開放模式，提升涉農制造、涉農服務領域開放水平，破解制約現代農業發展的體制機制障礙，著眼于農業全產業鏈，推進一二三產業協調開放、協調發展。

二、可供選擇的自主開放模式

根據國際國內開放發展實踐，結合中國對外開放的實際需求，中國自主開放有三種模式可供選擇：一是以上海、天津、福建、廣東等自貿試驗區為代表的園區開放模式；二是以北京服務業擴大開放綜合試點為代表的產業開放模式；三是以韓國濟州島為代表的產業開放與園區開放相結合的模式。

（一）園區開放園區開放模式就是在境內（或某一行政轄區范圍內）劃出一定的區域范圍，實施較園區外更加開放的政策措施，待條件成熟，再逐步擴大開放區域范圍。園區開放模式的主要優點是便于監管，而且符合傳統思維模式，容易被人接受。該模式的主要問題在于：園區內外政策不統一，企業只能在園區范圍內選址布局，不一定符合市場規律和企業實際需求，受人為因素影響大；發展空間有限，不利于產業規模的擴張和產業鏈的形成；需設立新的管理機構和監管機構，而且與所處行政轄區現有管理結構可能存在協調難度大的問題；擴區難度較大，擴區成本高；更適用于加工制造和貨物貿易，農業生產以及服務業和服務貿易發展受限。

（二）產業開放產業開放模式就是在境內或某一行政轄區范圍內，不進行物理圍網，不設置人為障礙，直接以各個產業為開放對象，不斷擴大不同產業的開放程度，在境內或行政轄區范圍內，實行無差別的產業開放政策。產業開放模式的主要優點是：全境（或全行政轄區）政策統一，不受地域限制；不用重新設立新的管理機構，可在現有職能部門基礎上，通過整合提升，直接賦予其新的職能；企業可根據發展需要選擇開辦地點，更加符合市場規律；三次產業全面發展，有利于農業生產以及服務業和服務貿易發展；生產與生活融為一體。該模式的主要問題是：傳統園區管理思維根深蒂固，不易被人接受。

（三）產業開放與園區開放相結合產業開放與園區開放相結合的開放模式就是，一方面在境內或行政轄區范圍內，不限定區域范圍，以產業為開放對象，逐步擴大產業的開放程度，另一方面，劃定一定的區域范圍，在該區域范圍內實施某些更加開放的政策措施，并根據需要，逐步擴大園區開放范圍；通過產業開放和園區開放，最終實現全境或全行政轄區、全產業的全面開放。產業開放與園區開放相結合的開放模式的主要優點為：在一定程度上符合傳統的園區管理思維，相對容易被人接受；相對于完全的園區開放模式，該模式有助于農業生產以及服務業開放和服務貿易發展；有助于全境或全行政轄區、全產業的全面開放格局的形成。該模式的主要問題在于：全境或全行政轄區內，園區內外開放政策仍不統一；園區的管理機構與轄區管理機構可能存在協調難度大的問題。

三、創新農業自主開放模式的思路與建議

新時期，面臨經濟全球化和區域經濟一體化深入發展的新趨勢，需要準確研判國際形勢新變化，深刻把握國家實行更加積極主動的開放戰略和構建開放型經濟新體制的新要求，加快創新農業自主開放模式，不斷提升農業自主開放水平，大力推進農業發展方式轉變。

（一）農業擴大自主開放的重點內容1.試驗國際經貿合作新規則在農業領域談判的三大支柱中，農產品市場準入的“關稅化”是大趨勢，其規則創新空間不大，但可考慮與安全條款相結合，例如，在國際談判中主張設置“安全觸發”條款。關于國內支持，要系統總結近年來中國各項農業國內支持政策，從中國農業發展的實際需求出發，以提高支持效率為宗旨，確定符合中國國情的農業支持方式、結構和總量，并以此作為中國進行國際談判的重要依據。關于出口競爭，盡管中國已經取消出口補貼，但2008年香港會議宣言提出的，發達國家在2013年前取消出口補貼的目標并沒有實現，中國應該適時、適度把握“對等開放”、“公平競爭”等原則，為在國際經貿談判中增加籌碼。除三大支柱之外，中國應該緊密結合新形勢、新問題，從食品安全、轉基因、外來物種入侵、農業恐怖主義、種質資源等方面深入研究，早作準備，制定有利于中方的游戲規則。2.推進農業領域改革創新農業領域改革涉及的內容很多，包括目標價格改革試點、農村土地制度改革試點、農村金融改革、農村集體產權制度改革、鄉村治理機制改革等很多方面，擴大農業對外開放對上述改革都有直接或間接的促進作用。但當前可重點關注兩個方面的問題：一是糧食安全問題。一方面，要多種方式提升大宗農產品定價權，例如，完善國家儲備體系，支持企業建立商業儲備；支持大宗商品交易平臺建設，完善進口貿易平臺；支持企業“走出去”，開展國際農業合作，提升農產品境外供給能力等。另一方面，完善糧食生產補貼方式，加快推進糧食目標價格改革，建立科學合理的糧食價格支持政策，推動形成國內外基本均衡的糧食市場價格。二是農民權益保障問題。與國外強勢的農業利益集團相比，中國農民處于弱勢地位，如何通過開放推進制度創新，既提高農業生產效率，又妥善保障農民權益，也是農業擴大自主開放需要解決的重要問題之一。

（二）農業擴大自主開放的路徑選擇1.在全國范圍內采取產業開放模式，實施某項（或某幾項）開放政策措施對于研究較透、把握較準、開放風險比較確定的政策措施，探索在全國范圍內，按照“三不原則”（即不限定區域或園區范圍、不建新園區、不設新機構）實施。之所以堅持“三不原則”，主要有兩個方面的考慮：一是農業生產不像工業加工制造那樣“邊界”清晰，限定區域或園區范圍、建新園區并不能滿足農業生產發展的實際需要，實施的開放政策措施也不能充分顯現其功能和效果。二是政府轉變職能，提升政府治理能力的要求。按照傳統的園區開放模式，只要設定區域范圍、只要建園區，就要設機構，設機構就增加人員編制，這種情況往往會帶來地方過分看重機構和編制、增加協調成本，甚至帶來扯皮推諉等諸多弊端。以全境（或行政轄區）為開放范圍，可以在政府部門現有職能范圍內執行相關的開放措施，有助于轉變政府職能、推進治理體系和治理能力現代化。2.在部分地方行政轄區范圍內試點某些開放政策措施之后，再推廣到全國范圍對于研究不透、把握不準、開放風險不確定的開放政策措施，在全國范圍內一次性選取若干具備條件、代表性強的行政轄區，在各行政轄區范圍內按照“三不原則”，先行試驗某些開放政策措施，通過試驗及時總結和評估在全國復制推廣的必要性和可行性，對試驗不成功的開放政策措施，可以暫停或暫緩實施，對可復制推廣的開放政策措施，可一次性復制推廣到全國。此外，也可以考慮產業開放與園區開放相結合的模式，對于必須要在園區內進行試點的開放政策措施，選取具備條件、代表性強的園區進行試點，對于其他開放政策措施，仍應堅持“三不原則”，在全行政轄區范圍內實施。

（三）農業擴大自主開放的風險防范開放程度越高，與世界經濟的融合就越緊密，對世界市場波動也就越發敏感，這是開放型經濟發展的普遍規律。但是，開放所帶來的風險對不同經濟體和區域的影響并非一致，主要取決于其防范和抵御風險的能力。中國改革開放成功實踐為進一步擴大對外開放提供了寶貴經驗，也為農業擴大開放與防范開放風險提供了經驗。總體來看，創新農業自主開放模式屬于單方面開放，以我為主、收放自如，其開放的領域、規模和程度完全自主，可以根據試驗效果及時調整開放的規模和進程，而且隨著中國監管水平的逐漸提升，開放風險完全可控。盡管農業擴大自主開放的風險總體可控，但仍需進一步健全農業開放監管體系。例如，要進一步完善產業安全審查范圍，加強農業及相關領域安全審查工作；加強事中事后監管，確保農業產業安全審查機制落到實處。再如，進一步加強和完善農業產業安全監測預警機制，防范和化解自主開放風險。通過多管起下，構建完善的農業開放監管體系，有效防范農業開放風險，保障農業產業安全，切實維護國家安全。

作者：盧憲英 崔衛杰 單位：中國社會科學院農村發展研究所 商務部國際貿易經濟合作研究院