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一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問題

(一)強(qiáng)縣不強(qiáng)，弱縣還弱，發(fā)展不平衡的問題突出。2012年，淄博市張店區(qū)、臨淄區(qū)兩個(gè)強(qiáng)區(qū)GDP均突破600億元，超過濰坊市壽光、諸城(兩個(gè)強(qiáng)市GDP均為500多億元)，地方財(cái)政收入均超過30億元，低于濰坊兩個(gè)強(qiáng)市的40余億元。與排名山東省前列的龍口、鄒平相比差距明顯，兩市(縣)GDP分別完成778億元和630億元，地方財(cái)政收入分別達(dá)到47.6億元和44.6億元。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量有待提高，與先進(jìn)地區(qū)財(cái)政收入總量差距較大。八個(gè)區(qū)縣中仍有兩個(gè)GDP不到200億元，五個(gè)區(qū)縣地方財(cái)政收入略高于10億元。從小城鎮(zhèn)實(shí)力看，有八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)入全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)，但綜合實(shí)力仍然不強(qiáng)，地方財(cái)政收入過5億元的一家，過3億元的五家，與省內(nèi)外先進(jìn)小城鎮(zhèn)相比差距仍然較大。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小。縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化趨勢(shì)比較明顯，內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)激烈；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，產(chǎn)業(yè)布局比較分散，以原材料為主的重化工業(yè)特征較突出，缺少帶動(dòng)作用強(qiáng)的大企業(yè)，產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)的問題仍然沒有得到根本解決。新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，特色不明顯，優(yōu)勢(shì)不突出，資源優(yōu)勢(shì)尚未轉(zhuǎn)化為品牌優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。服務(wù)業(yè)總量還比較小，服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重明顯偏低，2012年八個(gè)區(qū)縣第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為36.2％，仍分別低于全省、全國(guó)6.6個(gè)百分點(diǎn)。服務(wù)業(yè)內(nèi)部行業(yè)結(jié)構(gòu)也不盡合理，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)仍占很大比重，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展明顯滯后。小城鎮(zhèn)承載了全市縣域約80％以上的中小工業(yè)，但小城鎮(zhèn)建設(shè)緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后、城市功能不完善的問題相當(dāng)突出，制約著農(nóng)村地域性經(jīng)濟(jì)文化中心的建設(shè)。

（三）資金、土地、人才等要素制約明顯。中小企業(yè)融資難，項(xiàng)目資金落實(shí)難。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列中小企業(yè)融資政策，但融資具體實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，操作性不強(qiáng)，融資存在較大困難。淄博市大部分區(qū)縣屬于吃飯財(cái)政，可用財(cái)力不足。縣級(jí)投融資平臺(tái)不健全，規(guī)模偏小，沒有形成完善的金融體系。引進(jìn)外資、利用外資規(guī)模不大，建設(shè)資金嚴(yán)重短缺。由于資金籌措困難，許多已開工項(xiàng)目放慢建設(shè)進(jìn)度、調(diào)整建設(shè)方案。受土地指標(biāo)約束，部分項(xiàng)目難以落地。特別是國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)投資5000萬元以上項(xiàng)目的督查力度，嚴(yán)控項(xiàng)目用地，致使部分項(xiàng)目不能及時(shí)辦理土地手續(xù)，企業(yè)發(fā)展出現(xiàn)瓶頸，發(fā)展空間受到嚴(yán)重制約。工業(yè)化進(jìn)程與節(jié)能減排之間的矛盾日益突出，節(jié)能減排壓力明顯增大。

（四）縣域財(cái)力不足的矛盾仍然較為突出。一是財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，增收能力不足。地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的過度依賴，成為財(cái)政運(yùn)行的不穩(wěn)定因素。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，企業(yè)效益有所下降，中央堅(jiān)持房地產(chǎn)調(diào)控政策不動(dòng)搖，縣級(jí)財(cái)政普遍缺乏后續(xù)稅源。二是剛性支出增長(zhǎng)較快，縣鄉(xiāng)收支矛盾加劇。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入大幅減少，歷史遺留債務(wù)較多，人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出居高不下。近年來，中央、省高度重視“三農(nóng)”和民生問題，集中出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)和改善民生政策，基層財(cái)政保障范圍越來越廣、支出標(biāo)準(zhǔn)越來越高，剛性增支需求超出可用財(cái)力正常增長(zhǎng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾再次呈現(xiàn)逐步加劇的態(tài)勢(shì)。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策

（一）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。堅(jiān)持招大引新，緊緊抓住新一輪全球、全國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)遇，圍繞基地建設(shè)和集群發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)與跨國(guó)公司、國(guó)內(nèi)外知名大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)在省市空白項(xiàng)目、配套產(chǎn)業(yè)鏈延伸、新產(chǎn)品研發(fā)設(shè)計(jì)、營(yíng)銷服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面開展務(wù)實(shí)合作。積極爭(zhēng)取環(huán)渤海產(chǎn)業(yè)圈、長(zhǎng)江三角產(chǎn)業(yè)帶、珠三角產(chǎn)業(yè)帶的優(yōu)勢(shì)資源向淄博市轉(zhuǎn)移。抓住“藍(lán)黃”兩大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)遇，探索聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的局面。鼓勵(lì)區(qū)縣實(shí)行存量提升與增量?jī)?yōu)化并舉，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、品牌帶動(dòng)、管理創(chuàng)新，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)特色化、特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)集群化。農(nóng)業(yè)六大工程專項(xiàng)資金、文化建設(shè)專項(xiàng)資金、服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金、科技人才專項(xiàng)資金等各類專項(xiàng)資金向縣域傾斜，由市直部門按照職能分工，重點(diǎn)扶持壯大龍頭企業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)，著力打造各具特色的產(chǎn)業(yè)區(qū)縣。

（二）加快工業(yè)園區(qū)建設(shè)，推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展科技創(chuàng)新型中小微企業(yè)。引導(dǎo)城區(qū)搬遷企業(yè)、行業(yè)技改項(xiàng)目向園區(qū)集中，支持園區(qū)特別是十二個(gè)省以上經(jīng)濟(jì)園區(qū)，特別是兩個(gè)化工園區(qū)增加項(xiàng)目投資密度，加快建成“千億級(jí)”園區(qū)。對(duì)工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先爭(zhēng)取國(guó)債或國(guó)家政策性貸款支持。鼓勵(lì)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，對(duì)成功創(chuàng)建的給予獎(jiǎng)勵(lì)。加大對(duì)工業(yè)園區(qū)的統(tǒng)一考核力度，對(duì)土地利用率、投產(chǎn)率和產(chǎn)出率達(dá)到一定強(qiáng)度的，給予獎(jiǎng)勵(lì)。建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建，對(duì)強(qiáng)區(qū)縣企業(yè)投資落戶薄弱縣工業(yè)園區(qū)的，在項(xiàng)目報(bào)批、土地供應(yīng)、能源保障、信貸投入和擔(dān)保、利用國(guó)內(nèi)外資金等方面給予優(yōu)先支持。引導(dǎo)商業(yè)銀行每年選擇一批重大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目予以重點(diǎn)支持，開辟信貸綠色通道。實(shí)行“飛地”財(cái)政收入互惠政策，允許項(xiàng)目轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地政府協(xié)商確定地方稅收分享辦法。把促進(jìn)科技創(chuàng)新型中小微企業(yè)放在突出位置，著力在完善政策、強(qiáng)化服務(wù)、優(yōu)化環(huán)境上下功夫。全面落實(shí)支持中小微企業(yè)發(fā)展的金融政策，健全中小企業(yè)信貸考核體系，逐步提高中小企業(yè)貸款規(guī)模和比重。拓寬中小微企業(yè)融資渠道，完善中小企業(yè)上市育成機(jī)制。壯大中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新，加大對(duì)縣域高新技術(shù)企業(yè)和科技孵化器等創(chuàng)新企業(yè)載體的扶持。

（三）建立財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)金融服務(wù)體系完善。市財(cái)政設(shè)立區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，主要用于加大轉(zhuǎn)移支付力度，以及對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)在全國(guó)全省綜合實(shí)力排名位次前移和薄弱縣發(fā)展給予獎(jiǎng)勵(lì)扶持。提高財(cái)政保障能力。進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，完善區(qū)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣財(cái)政“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的能力。市級(jí)專項(xiàng)建設(shè)資金、涉農(nóng)資金和爭(zhēng)取國(guó)家、省補(bǔ)助的資金重點(diǎn)向薄弱縣傾斜。深化政銀企戰(zhàn)略合作，鼓勵(lì)各商業(yè)銀行擴(kuò)大對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信貸投放規(guī)模，區(qū)縣金融分支機(jī)構(gòu)可用資金原則上應(yīng)主要用于支持縣域經(jīng)濟(jì)。支持各商業(yè)銀行向區(qū)縣支行下放業(yè)務(wù)權(quán)限，在中心鎮(zhèn)設(shè)立營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。積極推動(dòng)農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作銀行改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。加快發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和組織。以市區(qū)縣財(cái)政為主導(dǎo)，吸引社會(huì)資本參與，擴(kuò)大市融資擔(dān)保公司資本金規(guī)模，解決中小企業(yè)融資難問題。擴(kuò)大直接融資方式創(chuàng)新，支持縣域企業(yè)在發(fā)行股票、債券基礎(chǔ)上開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。

（四）統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地給予傾斜，推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革。支持縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在能源開發(fā)利用、交通設(shè)施、水利工程和城市公用設(shè)施等方面給予傾斜。支持新能源開發(fā)，鼓勵(lì)生物質(zhì)能綜合利用，支持風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)；加快電源結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)大型電源項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)煤炭綜合利用發(fā)電項(xiàng)目。以區(qū)縣域綜合交通體系為重點(diǎn)，加強(qiáng)通往港口、高鐵、機(jī)場(chǎng)、鐵路站場(chǎng)、物流園區(qū)、重要景區(qū)等高速公路和國(guó)省干線公路以及農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)，大力發(fā)展公共交通，形成以中心城區(qū)為核心，以區(qū)縣為主體，縣城和小城鎮(zhèn)為支撐，各類交通聯(lián)系緊密、布局合理、城鄉(xiāng)一體的交通網(wǎng)絡(luò)。支持新建、改造縣鄉(xiāng)公路，進(jìn)一步提高“村村通柏油路”標(biāo)準(zhǔn)。積極推進(jìn)飲水安全水源工程、生產(chǎn)生態(tài)供水網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)田灌溉體系等建設(shè)，支持提升城鎮(zhèn)供排水、供熱、供氣和供電等公用設(shè)施檔次，建設(shè)生活污水、垃圾處理和生態(tài)工程等設(shè)施，增加農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的投資，促進(jìn)農(nóng)村民生加快改善。深入研究國(guó)家、省土地調(diào)控政策，積極爭(zhēng)取省預(yù)留用地指標(biāo)。合理配置土地指標(biāo)，用地指標(biāo)分配向工業(yè)特別是稅收貢獻(xiàn)大、拉動(dòng)力強(qiáng)的項(xiàng)目?jī)A斜。對(duì)投資過10億元的生產(chǎn)性項(xiàng)目，區(qū)縣自身解決用地指標(biāo)有困難的，可由市里統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立工業(yè)用地價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)政策大力支持的重大項(xiàng)目和投資強(qiáng)度與容積率高的項(xiàng)目實(shí)行優(yōu)惠地價(jià)，促進(jìn)節(jié)約集約用地。用足用好土地增減掛鉤政策，要始終把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，釋放建設(shè)用地空間，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。有條件地允許掛鉤試點(diǎn)、整治挖潛結(jié)余的指標(biāo)跨縣流動(dòng)使用，切實(shí)緩解土地供需矛盾。農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目安排，優(yōu)先向薄弱縣傾斜。按照基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆?dòng)能力強(qiáng)的要求，明確省里確定的中心鎮(zhèn)為市級(jí)優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)。區(qū)縣政府賦予重點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)用地出讓金凈收益，全部用于所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)；征收的城市維護(hù)建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、污水垃圾處理費(fèi)等稅費(fèi)，全部用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和管理。創(chuàng)新靈活多樣的戶籍管理模式，吸引人才向重點(diǎn)城鎮(zhèn)集中。

作者：徐天鐵單位：中共淄博市委黨校經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心副主任