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《新疆農墾經濟雜志》2014年第五期

一、兵團各類保障性住房建設的現狀

（一）廉租房建設增速較快按國家、兵團相關文件規定，凡具有各城鎮常住戶口，家庭人均月收入低于400元，家庭人均住房建筑面積不足13平方米的或符合低收入家庭其他認定條件的視為低收入家庭，保障標準面積人均16平方米，廉租房一般面積控制在50平方米左右。根據兵團的基本情況可適當放寬，按每戶70平方米。2005年～2009年兵團廉租住房新開工房屋面積461．14萬平方米、74054套，竣工面積461．14萬平方米、74054套，土地供應面積716．93萬平方米，共完成投資533383．21萬元（具體如表1所示）。2010年～2015年兵團廉租住房規劃新開工房屋面積2188．42萬平方米、312632套，竣工面積2188．42萬平方米、312632套，土地供應面積3635．71萬平方米，投資額3176680．78萬元（具體如表2所示）。從表1和表2中可以得知，2010年～2015年規劃建設的廉租住房數量是2005年～2009年建設廉租住房數量的4．22倍，開工房屋面積的4．75倍，投資總額的5．96倍。2005年～2009年為低收入家庭提供廉租房7．41萬戶，2010年～2015年計劃為低收入家庭提供廉租房保障戶數31．2632萬戶。

（二）經濟適用房新開工房屋面積明顯下降兵團各師城鎮11％的低收入住房困難家庭通過經濟適用住房解決住房困難，按國家、兵團相關文件———新疆生產建設兵團《貫徹落實國務院關于解決城市低收入家庭住房困難若干意見的實施意見》新兵發［2007］92號中，經濟適用供應對象為兵、師駐城鎮低收入住房困難家庭，并與廉租住房、城鎮國有企業職工解危解困住房保障對象銜接。新審批、新開工的經濟適用住房套型建筑面積控制在60平方米左右測算，根據兵團的基本情況可適當放寬，按每戶80平方米測算。2005年～2009年兵團經濟適用房新開工房屋面積438．02萬平方米、55273套，竣工面積438．02萬平方米、55273套，土地供應面積811．45萬平方米，共完成投資550003．38萬元。2010年～2015年兵團經濟適用房規劃新開工房屋面積403萬平方米、50374套，竣工面積403萬平方米、50374套，土地供應面積671．66萬平方米，投資額588018．14萬元。2010年～2015年規劃建設的經濟適用房數量比2005年～2009年建設的經濟適用房新開工房屋面積明顯減少，約為35萬平方米、4899套。

（三）公共租賃房將成為主要保障形式兵團公共租賃住房主要解決低收入家庭和新就業人員、引進人才、外來務工人員等特殊群體的住房困難。2008年年初，住房和城鄉建設部提出研究制定《公共租賃住房指導意見》，并明確公共租賃住房供應對象等內容。2009年12月14日，公共租賃住房被正式列入國家議事日程。2010年6月，住房城鄉建設部等七部門聯合出臺《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，彌補了長期以來“夾心層”住房政策的缺位。根據兵團實際情況，按國家、兵團相關文件，按每戶80平方米。當前，兵團的公租房建設仍然處于起步階段，由于公租房具有覆蓋面寬、流動性強等特點，更適合“夾心層”的實際需要。同時，由于公租房的投資主體比較多元化，產權方式也比較靈活、租金也更加的趨近市場，再加上政策優惠，公租房的發展前景十分樂觀，公共租賃房將成為今后保障房的主要保障形式。2010年～2015年兵團公共租賃房規劃新開工房屋面積88．61萬平方米、11076套，竣工面積88．61萬平方米、11076套，土地供應面積147．68萬平方米，投資額129240．16萬元。

（四）限價商品房供應量不斷增加兵團針對商品房價格居高不下、房價收入比遠離正常范圍的情況，推出限價商品房政策。通過限地價、限房價、競地價、競房價的方式，抑制普通商品房價格，套型建筑面積控制在90平方米以下，主要解決中等偏下收入住房困難家庭。兵團有48％中等偏下收入家庭通過購買限價商品房解決住房問題。2005年～2009年兵團限價商品房新開工房屋面積0．3萬平方米、36套，竣工面積0．3萬平方米、36套，土地供應面積0．64萬平方米，共完成投資454．67萬元。到2015年底，需建設限價商品房總面積262．67萬平方米，解決2．92萬戶中等偏下收入困難家庭住房。

（五）棚戶區改造范圍進一步擴大兵團主要解決在棚戶區中居住的低收入及中偏下收入家庭住房困難居民，2005年～2009年兵團各類棚戶區改造面積36．27萬平方米、4924套，土地供應面積74．73萬平方米，共完成投資35959．20萬元，主要包括城市棚戶區改造、國有墾區危房改造、國有林區棚戶區和國有林場危舊房改造（具體如表3所示）。從2010年開始，兵團棚戶區改造范圍進一步擴大，增加了對國有工礦棚戶區和中央下放地方煤礦棚戶區的改造。到2015年，兵團各類棚戶區改造住戶達到10．45萬戶，將每戶面積控制在80平方米，兵團需改造棚戶區面積為836．36萬平方米，其中城市棚戶區改造面積為721．56萬平方米、約9．02萬戶，國有工礦棚戶區改造面積為34．73萬平方米、約4341戶，國有墾區危房面積為24萬平方米、約3000戶，中央下放地方煤礦棚戶區改造面積為56．08萬平方米、約7010戶。

二、新疆兵團保障性住房建設存在的問題

（一）廉租房建設匹配資金投入不足廉租住房保障資金來源于住房公積金增值收益扣除計提貸款風險準備金和管理費用后的全部余額；從土地出讓凈收益中按照不低于10％的比例安排用于廉租住房保障的資金；各師小城鎮財政預算安排用于廉租住房保障的資金；師級財政預算安排的廉租住房保障補助資金；中央預算內投資中安排的補助資金；中央財政安排的廉租住房保障專項補助資金；社會捐贈的廉租住房保障資金以及其他資金。根據我國的保障性住房計劃，保障性住房由中央和地方共同承擔。其中，中央約占30％，地方承擔將近70％。而保障性住房的利潤是微乎其微的，作為保障性住房投資的主體，各級地方政府的財力本來就相當有限，沉重的建設壓力使得地方政府捉襟見肘。按照目前保障性租賃住房建設量的初步估算，總投入約占總投資的80％左右。盡管近年來兵團經濟得到快速發展，各師綜合經濟實力明顯增強，但是與自治區及全國發達地區相比，經濟總量仍然較小，兵團實力相對薄弱，在廉租住房建設中，各師匹配建設資金落實困難，建議中央加大對兵團廉租房建設項目國家投資力度。

（二）土地供應不盡合理一方面，在用地規劃的過程中沒有區分存量用地和新開發土地的問題。在實際建設中，政府保障房很多情況下采用舊房改造或者回購等其他方式建設保障房，使得保障房的計劃用地和實際用地相差甚少。另一方面，由于保障性住房由國家無償劃撥，政府不得改變其保障房的性質，為了尋求土地利益，大規模的出租土地，放任房地產開發商大規模的興建商品房，導致了保障性住房的土地供應日漸短缺，加劇了房地產市場中保障性住房和商品房的結構性比例失調。此外，在保障性住房位置的選擇上，為了實現利益的最大化，不惜在偏遠的地方興建保障性住房。這些地方不僅偏僻，而且教育、醫療、購物等配套設施不全，交通成本較高，治安較差，使得生活成本高昂。同時，保障性住房集中建在偏遠地區加劇了低收入人群的階層觀念，傷害了低收入群體的自尊心，容易使他們形成抵觸心理。在這樣的情況下，不少符合保障性住房資格的住戶因負擔不了生活成本而拒絕入住，出現了保障房空置問題，造成社會資源的嚴重浪費。（三）分配程序不完善主要表現在沒有完善的準入和退出機制。目前，兵團對各師城鎮居民住房和收入狀況調查嚴重滯后，缺乏對人們收入信息的收集，不僅容易造成保障性住房提供數量和結構上的盲目性，還使得一些人采取請報收入騙取保障性住房的行為。另外，由于保障性住房是具有流動性的，除了對長期低收入者提供保障外，它還使得一些人在面臨失業、疾病以及短期收入困難的情況下得到救助。但在現實情況中，對居民收入信息的檔案缺乏使得保障性住房居民的條件變化難以監督以及沒有相應的約束機制，使得許多低收入群體在收入改善后仍不愿退出福利，使保障性住房的房源日緊，政府的建設壓力增大。

（四）配套設施建設滯后保障性住房的提供，一方面要考慮到被保障的總體人數，另一方面還要注意配套設施的完善。如果只提供住房而沒有相應的配套設施，相應的住房成本也會提高，同樣成為被保障人群新的生活負擔。隨著兵團城鎮化建設的大力推進，團場或師部城區的保障性住房日益增多，人口的聚集度越來越高，城鎮面貌發生了很大變化。由于兵團不同于其他省市自治區，自身沒有財政收入，兵團各團場原有的城鎮基礎設施建設標準低，供熱、供水、排污等基礎配套設施明顯不能滿足實際需要，加上新建小區道路硬化、綠化等配套基礎設施建設的配套資金嚴重短缺，公用設施運行維護比較困難，嚴重影響了保障性住房的建設進度。（五）保障性住房工程質量有待提高保障性住房工程的開發，對于開發商來說利潤較低。零地價獲得保障性住房開發權，實際開發利潤可能遠高于3％～5％。政府采用“搭配”的辦法來吸引開發商完成保障性住房工程的建設任務，即完成相應任務的保障性住房工程，政府給開發商安排一定的工程規模予以施工。由于土建成本驟增，人工成本從過去的160元左右漲至200多元；鋼筋、水泥、石膏板的平均漲幅也接近20％。為了獲利，開發商和施工方開始降低成本，對工程違規發包、肢解分包、層層轉包。在保障性住房設計、施工、監理、驗收質量把關不嚴，個別工程使用不合格的建筑材料，存在質量安全隱患。

三、保障措施

（一）完善保障性住房資金供應體系采取國家補助、銀行貸款、企業支持、群眾自籌、市場開發等多渠道籌集資金。兵團應積極爭取國家給予政策支持和財政補助，各師（市）、團場應切實加大各類保障性的資金投入，從基礎設施配套、公共服務設施等方面安排資金，有條件的單位可對保障性住房的項目提供貸款擔保。要創造條件，爭取金融機構向符合條件的保障性住房項目提供貸款。鼓勵采取共建的方式建設各類保障性住房，實行國家、兵師、團場（企業）、職工群眾個人共同籌資，采取共建的方式改造，支持有實力、信譽好的房地產開發企業參與與棚戶區改造。此外，要加大稅費政策支持力度。石河子、五家渠、阿拉爾、圖木舒克四城市對保障性住房項目，免征城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。安置住房建設和通過收購籌集安置房源，執行經濟適用住房的稅收優惠政策。電力、通訊、市政公用事業等企業要對保障性住房給予支持，新建安置小區有線電視和供水、供電、供氣、供熱、排水、通訊、道路等市政公用設施，由相關單位出資配套建設，并適當減免入網、管網增容等經營性費用。

（二）健全保障性住房用地供應體系各師（市）、團場改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排，并簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用房和廉租住房建設項目可以采用劃撥方式供地，應在《國有建設用地劃撥決定書》中明確約定住房套型建筑面積、項目開竣工時間等土地使用條件。對于配套建設的商業、服務等經營性設施用地，必須以招標拍賣掛牌出讓方式供地。嚴禁將已供應的經濟適用房、廉租住房用地改變用途用于商品住房等開發建設。對異地建設的，應選擇交通便利、基礎設施齊全的區域。

（三）完善保障性住房供應管理制度首先，嚴格控制保障性住房的申請、審批等程序。兵團各師要根據自身經濟發展情況和居民收入情況，嚴格劃分高、中、低收入標準，結合兵團保障目標和計劃、居民的居住條件、家庭構成等因素，最終確定保障對象的數量。并采取單位、街道辦事處和房屋產權管理部門證明，網上公示等多種方式了解、甄別保障性住房需求者的信息資料，防止投機者進入，影響住宅市場的價格，提高買房透明度，保證最需要住房的群體優先購買。其次，嚴格控制保障性住房面積標準。目前應該嚴格控制保障性住房的面積標準，在住房設計上，首先強調功能優先，嚴格控制面積標準，以“滿足基本住房需求”為原則。最后，嚴格控制保障性住房上市交易。保障性住房主要是為了解決中低收入家庭的住房問題，應該嚴格控制上市交易，主要采取“內部循環”的流轉模式，由政府收回保障性住房，抑制買賣保障性住房謀取利益，避免因市場化的趨利行為和缺乏監控等引發種種違背經濟規律的問題，切實發揮經濟適用住房的保障作用。

（四）健全保障性住房管理機構兵團城鎮住房保障工作領導小組是兵團城鎮住房保障工作的領導機構，各師團要建立健全住房保障管理工作機構和具體實施機構，明確管理職能，配備與之相適應的專職管理人員，落實工作經費。兵團各師要按照高效率運作、高水平管理、高素質人員要求，充實和加強各級住房保障主管部門機構和人員隊伍建設，做到工作機構落實、人員到位、職責分明。各級建設部門要加強保障性住房建設的監督管理，確保保障性住房的質量和安全。

（五）強化工程質量監管體系兵團、各師要加強監督檢查，實施全方位監管，及時發現并解決各種問題，堅決制止在建設保障性住房中損害居民合法權益的行為。兵團建設部門會同相關部門負責全兵團保障性住房的監督檢查，并分別于每年7月31日和次年1月31日前，將各師（市）、團場改造半年工作進展情況、年度計劃完成情況及土地供應開發情況報住房城鄉建設部、發改委、財政部、國土資源部。各級紀檢監察部門要同有關部門加強對各師（市）、團場保障性住房建設情況的監督檢查，認真查處違法違紀行為。各級審計部門要加強對資金有效使用和安全等各環節的監督。各級國土資源管理部門要加強對各師（市）、團場保障性住房用地的管理和監督檢查。建設部門負責本意見執行情況的監督檢查，對工作不落實、措施不到位、疏于管理、進度緩慢的單位，要予以問責，通報批評，限期整改。

作者：馬衛剛單位：石河子大學經濟與管理學院