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一、轉(zhuǎn)變政府職能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

(一)市場經(jīng)濟(jì)依賴于政府職能創(chuàng)造的良好營商環(huán)境亞當(dāng)•斯密認(rèn)為發(fā)展以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)，使社會(huì)繁榮需要的東西還很多，如資本積累、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織與技術(shù)創(chuàng)新等，都依賴政府的主要作用創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森運(yùn)用亞當(dāng)•斯密的思想對政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用進(jìn)行了分析，認(rèn)為建立市場體系需要有一個(gè)政治前提，因?yàn)樽杂筛偁幍氖袌霰旧砭褪且粋€(gè)公共物品。Baron認(rèn)為政府如同競爭對手、顧客等市場因素一樣，對企業(yè)的成敗有著顯著影響，因?yàn)樗麄冋莆樟似髽I(yè)生存、發(fā)展所需要的各種資源［1］。Hall和Sockice也曾經(jīng)指出，特定地區(qū)和國家的競爭優(yōu)勢在很大程度上可以歸因于比較制度優(yōu)勢。衍生于政府職能的制度環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要［2］。Field-ing和Torres提出，具有更好的制度、更有力的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、更少的政策扭曲的那些國家，將比其他國家更富裕［3］。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變有助于優(yōu)化營商環(huán)境由于政府對產(chǎn)權(quán)保護(hù)、生產(chǎn)要素市場運(yùn)行、市場監(jiān)管、稅費(fèi)征收、基礎(chǔ)設(shè)施提供、公共管理等方面可以產(chǎn)生舉足輕重的影響，因而在塑造營商軟環(huán)境中發(fā)揮著重要的作用［4］。政府職能優(yōu)化的營商軟環(huán)境將會(huì)有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。世界銀行對80個(gè)國家的研究表明，僅僅提高政策的可預(yù)見性，就可以使企業(yè)增加新投資的可能性提高30%［5］。更重要的是，政府對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和公共管理職能有利于降低創(chuàng)業(yè)的開辦成本，幫助企業(yè)家嘗試更好的生產(chǎn)和銷售活動(dòng)，頻繁的創(chuàng)新活動(dòng)有助于促進(jìn)市場的競爭，產(chǎn)生熊彼特所謂的“創(chuàng)造性破壞”過程，企業(yè)家的各種創(chuàng)意和構(gòu)想將在市場中優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)技術(shù)更新和生產(chǎn)效率的提高。

(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政府的“扶持之手”“諾斯悖論”表明，政府既可以是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持之手，也可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掠奪之手［6］。一方面，政府需要借助于企業(yè)發(fā)展來擴(kuò)大社會(huì)利益，從而承擔(dān)起產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場監(jiān)管的職責(zé)，即政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持之手。另一方面，由于雙重問題中政府操縱的問題存在，政府對企業(yè)利益的過度侵占會(huì)使公司治理無效率，即政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掠奪之手［7］。例如，東歐許多轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中企業(yè)發(fā)展受到制度環(huán)境的重要影響，全面的制度改革使得在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期受到抑制的公司企業(yè)家精神得到釋放［8，9］;仍是這場全面的制度改革，由于在剛開始的時(shí)候形成了一個(gè)制度斷層，嚴(yán)重地影響了企業(yè)家精神的產(chǎn)生和發(fā)展［10］。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，我國地方政府仍掌握了大量的資源，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)仍然較多。張杰等認(rèn)為，由于我國要素市場的市場化進(jìn)程要明顯滯后，地方政府對土地、資本、勞動(dòng)力等要素市場仍保持著強(qiáng)有力的控制和干預(yù)［11］。這無疑會(huì)刺激企業(yè)家將更多時(shí)間和精力投入到非生產(chǎn)性的尋租活動(dòng)上來，從而降低企業(yè)家進(jìn)行研發(fā)等生產(chǎn)性活動(dòng)的激勵(lì)。在Kaufmann的研究中，制度從早期主要關(guān)注于國家的征用風(fēng)險(xiǎn)和對外資企業(yè)的約束，后來逐漸開始尋求制度和政策環(huán)境的綜合指標(biāo)，比如法治、腐敗、貿(mào)易開放度、法律淵源，以及金融部門深化等。這些研究產(chǎn)生了有益的洞見———衍生于政府職能的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)治理等制度，對于企業(yè)發(fā)展制度環(huán)境至關(guān)重要［12］。樊綱、王小魯和朱恒鵬的研究也表明，國家和地區(qū)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況、法治程度、要素市場的發(fā)達(dá)程度等制度環(huán)境對企業(yè)行為有重要影響［13］。根據(jù)戰(zhàn)略的制度觀，組織的戰(zhàn)略選擇是組織所處的制度環(huán)境與組織狀況共同作用的結(jié)果，而組織的戰(zhàn)略選擇決定了組織績效［14］。制度規(guī)則通過作用于微觀組織形成傳導(dǎo)機(jī)制，最終影響宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。遼寧省過去十年中經(jīng)濟(jì)增長速度最快的部分是工業(yè)，其次是服務(wù)業(yè)［15］。隨著遼寧經(jīng)濟(jì)高速增長，產(chǎn)能消耗、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源供給、環(huán)境保護(hù)等等問題將會(huì)愈來愈嚴(yán)重。因此，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的營商環(huán)境需要一個(gè)根本性的變革，變革的突破點(diǎn)就是政府職能的轉(zhuǎn)變。

二、加快政府職能轉(zhuǎn)變與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

在新一屆中央政府將簡政放權(quán)作為主攻改革方向的前提下，遼寧省政府更多要做的是在落實(shí)和承接下放權(quán)力中不斷轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府服務(wù)。從政府職能轉(zhuǎn)變的角度，可以通過政府職能重新定位、政府權(quán)力邊界重新界定、政府服務(wù)內(nèi)容重新設(shè)計(jì)三個(gè)方面來促進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。

(一)政府職能重新定位，樹立政府“無為之手”的思想政府對企業(yè)干預(yù)過多、管得過多，參與私人產(chǎn)品的生產(chǎn)、交易過多，必然會(huì)造成種種社會(huì)矛盾、經(jīng)濟(jì)問題。因此，政府應(yīng)逐漸淡出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角地位，樹立“無為之手”的思想。1．轉(zhuǎn)變意識(shí)定位，從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。(1)確立政府職能轉(zhuǎn)變的近期目標(biāo):立足現(xiàn)有體制，努力把政府職能轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)公平正義上來。(2)強(qiáng)化服務(wù)能力，力求做到“有求必應(yīng)、無事不擾”。政府部門在簡政放權(quán)的過程中，簡化程序，縮短周期，方便企業(yè)辦事，建議探索“單一窗口”制度，嘗試企業(yè)業(yè)務(wù)受理“一口受理”“一表填報(bào)”，由某一職能部門扎口受理后進(jìn)行推報(bào)，從而強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力。(3)減少政府所控制的收入和資源，促使政府由管理主體向服務(wù)主體轉(zhuǎn)變。以招商引資為例，限制政府利用所控制的土地、金融要素等資源作為交換條件，要求企業(yè)與其他企業(yè)合作、確定合作項(xiàng)目或者購買設(shè)備。未來的招商引資中，應(yīng)該由企業(yè)協(xié)會(huì)而不是政府牽頭。政府的主要職能是招商信息，由企業(yè)決定是否引入新的企業(yè)或產(chǎn)品。2．轉(zhuǎn)變職能定位，從主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)向保障型政府。(1)確立保障型政府的職能，主要是為居民和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場的正常運(yùn)行提供保障。(2)縮小政府投資領(lǐng)域，變政府財(cái)政為公共財(cái)政。財(cái)政支出應(yīng)該重點(diǎn)是民生方面的支出，主要投資于教育、醫(yī)療等公共領(lǐng)域。保障城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群和階層之間的差別和種種不平等現(xiàn)象，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。(3)調(diào)查政府職能中存在的職能交叉、責(zé)任不清、問責(zé)不力、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，進(jìn)行整合調(diào)整提升保障力度。以食品安全管理為例，根據(jù)中央大部制改革導(dǎo)向，整合省市兩級質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、海洋與漁業(yè)、畜牧、商務(wù)、衛(wèi)生、糧食9大部門和監(jiān)管環(huán)節(jié)，成立省市兩級食品安全監(jiān)督管理部門。新成立的食品安全監(jiān)督管理部門為市政府組成部門，實(shí)行職能、編制、人員、裝備整體劃轉(zhuǎn)。實(shí)現(xiàn)食品安全從“多部門分段監(jiān)管”到“單部門分類監(jiān)管”的體制轉(zhuǎn)變，徹底解決過去食品安全監(jiān)管領(lǐng)域職責(zé)不清、工作推諉扯皮等老大難問題。3．轉(zhuǎn)變職能重點(diǎn)，從重點(diǎn)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)引導(dǎo)。(1)確立政府作為引導(dǎo)者的職能，是向市場傳遞經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息，避免以主導(dǎo)者身份參與，釀成一輪又一輪投資熱、開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)開發(fā)熱等問題。(2)引導(dǎo)的方法要科學(xué)。以政府引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型為例，過去主要是從技術(shù)改造、產(chǎn)品研發(fā)、品牌創(chuàng)建、專利申請、畝產(chǎn)提升等方面給予企業(yè)適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。這樣的做法短期內(nèi)會(huì)顯著推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型，但是長期會(huì)形成政府的一個(gè)負(fù)擔(dān)。從長遠(yuǎn)來說，政府要把有限資金轉(zhuǎn)向?qū)鸬姆龀郑ㄟ^基金對企業(yè)或項(xiàng)目的選擇進(jìn)行篩選，并放大政府的扶持作用。當(dāng)前遼寧省經(jīng)濟(jì)中存在的產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的鋼鐵、水泥、玻璃、造船以及風(fēng)電、太陽能，很大程度上都與政府重點(diǎn)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多有關(guān)。

(二)政府權(quán)力邊界重新界定，制約政府“掠奪之手”的影響權(quán)利和資源的密切聯(lián)合，必然滋生“掠奪之手”。例如政府通過控制錢流(商業(yè)銀行)、物流(民航、鐵路、航運(yùn))、能源流(石油、煤炭、電力)、信息流(電信、郵政)，占據(jù)在民營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上游，不斷地吸取民營企業(yè)創(chuàng)造的財(cái)富，這只“掠奪之手”是政府職能轉(zhuǎn)變的主要障礙。1．限定政府權(quán)力是政府職能轉(zhuǎn)變的前提。“掠奪之手”出現(xiàn)的根本原因就是政府的職能邊界還沒有明晰，政府的權(quán)力還沒有受到有效制約。(1)在政府放權(quán)中重新界定政府、社會(huì)、市場三方權(quán)利。新階段改革的關(guān)鍵是理順地方政府與市場、社會(huì)的邊界，加大地方政府放權(quán)力度讓市場成為資源配置者，大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織，構(gòu)建更廣泛、更靈活的社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制。(2)盡快明確政府職能邊界。以行政審批改革工作為例，遼寧省七批次累計(jì)取消和調(diào)整1889項(xiàng)，取得了良好效果。數(shù)據(jù)顯示，自2014年實(shí)施工商新政以來，第一季度全省工商系統(tǒng)新登記各類市場主體89966戶，同比增長45．1%。但是與上海市相比，上海市2014年實(shí)施第七批行政審批改革工作，累計(jì)取消和調(diào)整了2964項(xiàng)。新政下的市場活力和其他地區(qū)的改革深度，充分說明遼寧省行政審批制度改革還需進(jìn)一步深化，政府職能調(diào)整和轉(zhuǎn)變的力度需要進(jìn)一步加大。(3)推進(jìn)由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)變。嚴(yán)格分開行政審批與市場監(jiān)管，改變以審批取代監(jiān)管的現(xiàn)狀。同時(shí)，鼓勵(lì)支持行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)自律，支持社會(huì)監(jiān)管，從法律制度上保障市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位，從而切斷以行政監(jiān)管為名的政府越位行為，硬化防范“掠奪之手”的防火墻。2．厘清政府職能邊界，確立政府權(quán)力清單。政府權(quán)力邊界如何界定，取決于政府目標(biāo)的無限或有限選擇。(1)確立有限的政府職能目標(biāo)。無限政府即強(qiáng)勢政府，即什么都管，控制的資源多，管制多，干預(yù)多。而有限政府就是強(qiáng)化多主體協(xié)調(diào)的政府。(2)公示政府權(quán)力清單。近年來，在廣東南海等地區(qū)，行政審批“負(fù)面清單”“準(zhǔn)許清單”“監(jiān)管清單”的“三單管理”體制已經(jīng)開始實(shí)行。借鑒先進(jìn)地區(qū)的“權(quán)力清單”，遼寧省要進(jìn)一步進(jìn)行許可事項(xiàng)梳理和明晰，研究減少行政審批事項(xiàng)的建議，在準(zhǔn)入門檻方面做“減法”，在增強(qiáng)企業(yè)活力方面做“加法”，不斷釋放行政服務(wù)改革紅利。(3)以法律規(guī)定明確政府職能范圍。在公示權(quán)力清單的同時(shí)，以法律形式約束政府權(quán)力邊界，權(quán)力清單之外的一律不得實(shí)施審批，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。3．向市場放權(quán)，導(dǎo)入市場機(jī)制分配經(jīng)濟(jì)資源。(1)遵循“非禁即準(zhǔn)”的基本原則。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，加大向市場放權(quán)的力度，以“負(fù)面清單”管理作為重點(diǎn)重新界定政府與市場的邊界，逐步做到負(fù)面清單之外的事項(xiàng)，由市場主體依法自行決定，實(shí)現(xiàn)“法無禁止即可為”。(2)在競爭性領(lǐng)域，市場是資源配置的決定者。以農(nóng)村土地為例，土地是農(nóng)民擁有的流轉(zhuǎn)價(jià)值較高的主要經(jīng)濟(jì)資源，建議把賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為農(nóng)村土地制度改革的重大任務(wù)，爭取盡快出臺(tái)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的實(shí)施方案。在嚴(yán)格規(guī)劃和用途管制的前提下，土地配置應(yīng)主要由市場決定。通過激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)農(nóng)村市場的發(fā)展。(3)在非競爭性領(lǐng)域，引導(dǎo)更多企業(yè)和社會(huì)資本增加投入。從政府行政性配置資源轉(zhuǎn)向市場化配置，提高資金效率。例如廣東“十二五”期間拿出100億元支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，采用將財(cái)政補(bǔ)貼變?yōu)楣蓹?quán)投資的辦法，引入專業(yè)化基金管理公司，把此項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼變?yōu)楣蓹?quán)投資，充分發(fā)揮財(cái)政投入“四兩撥千斤”的作用，以百億財(cái)政資金拉動(dòng)千億社會(huì)資金，推動(dòng)廣東經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。4．向社會(huì)放權(quán)，形成市場經(jīng)濟(jì)良序運(yùn)行的合力。(1)推進(jìn)社會(huì)組織與政府機(jī)關(guān)脫鉤，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的獨(dú)立性地位。要逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、檢驗(yàn)、檢測和認(rèn)證機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，將社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，實(shí)現(xiàn)自愿發(fā)起、自選會(huì)長、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)和無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)人員兼職。(2)放寬社會(huì)組織登記管理限制，探索“一業(yè)多會(huì)”機(jī)制。“一業(yè)多會(huì)”機(jī)制，允許按國民經(jīng)濟(jì)分類的小類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，允許按產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，允許跨地域組建，允許合并組建，允許分拆組建，包括公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類、社會(huì)福利類、行業(yè)類、文化體育類等社會(huì)團(tuán)體。降低登記門檻，簡化登記程序，下放登記管理權(quán)限，突出“寬進(jìn)”，重在培育成立新的社會(huì)組織，引入行業(yè)協(xié)會(huì)競爭機(jī)制，通過社團(tuán)組織之間的良性競爭，激發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過提升服務(wù)質(zhì)量吸引會(huì)員，承接政府轉(zhuǎn)移的職能。(3)建立政府購買服務(wù)制度。相關(guān)部門牽頭編制政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能目錄，同時(shí)明確轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的部門、職能和項(xiàng)目，并詳細(xì)規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施辦法、范圍與主體、承接對象與條件、購買形式、操作流程、支付方式等細(xì)則。此外還將成立第三方咨詢機(jī)構(gòu)，作為社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的咨詢服務(wù)平臺(tái)，按照建立目錄—設(shè)立咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)—職能轉(zhuǎn)移—購買服務(wù)的方式，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)。以養(yǎng)老行業(yè)為例，青島市通過政府購買服務(wù)的方式，為60歲以上的獨(dú)居老人、“三無”老人、低保老人提供每日送奶探視服務(wù);委托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和有資質(zhì)的餐飲企業(yè)，為“三無”、80歲以上低保且獨(dú)居老人提供送午餐服務(wù);為“三無”、低保和“三老”優(yōu)撫對象中失能或半自理的老人“送家政”服務(wù)。實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)主體從單一政府保障向政府主導(dǎo)與社會(huì)化參與相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。(4)創(chuàng)新扶持與管理模式。在省和地級以上市實(shí)施扶持發(fā)展計(jì)劃，建立孵化基地，采取分類扶持方式對符合申請條件的予以補(bǔ)助。同時(shí)，拓寬社會(huì)組織籌資渠道，支持和引導(dǎo)民間力量為初創(chuàng)期社會(huì)組織提供人力、物力和財(cái)力的支持，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下為符合條件的社會(huì)組織提供信貸支持。對社會(huì)組織的管理，要建立信息公開機(jī)制、等級評估機(jī)制和第三方評估機(jī)制，取得3A以上等級的社會(huì)組織才具有承接政府職能轉(zhuǎn)移、政府購買服務(wù)和開展評比、達(dá)標(biāo)、表彰活動(dòng)的資格。發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒:美國僅夏威夷一個(gè)州，就有1000個(gè)社會(huì)組織，當(dāng)?shù)卣畬Ψ菭I利性、公益性的社會(huì)組織予以稅收上的扶持，而許多社會(huì)組織承擔(dān)的許多職能也讓政府減輕了很大的負(fù)擔(dān)。

(三)政府服務(wù)內(nèi)容重新設(shè)計(jì)，發(fā)揮政府“扶持之手”的功效2014年6月10日，國務(wù)院總理在兩院院士大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，保持經(jīng)濟(jì)中高速增長，必須推動(dòng)發(fā)展向中高端水平邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級，關(guān)鍵要靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，突出的是要使科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新相互融合、相互激發(fā)。科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新不足是制約遼寧省經(jīng)濟(jì)長期增長的最大瓶頸，需要政府伸出“扶持之手”，將政策構(gòu)建和制度創(chuàng)新放在優(yōu)先位置，為科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合提供可靠保障。1．構(gòu)建有利于科技與經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的政策體系，提升自主創(chuàng)新能力。資金的來源在一定程度上決定著其使用效率。我國生產(chǎn)性財(cái)富70%由政府及國有企業(yè)控制，而在美國則由個(gè)人、企業(yè)和民間控制。聯(lián)合國開發(fā)署的研究曾表明，我國大約70%的研究與開發(fā)投入來自政府，但是經(jīng)濟(jì)高增長多半靠資金拉動(dòng)，科技貢獻(xiàn)率約為41%。而在美國70%以上的研發(fā)支出來自工業(yè)界，科技進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率高達(dá)80%。我國政府在科技、教育領(lǐng)域控制的資源太多，一些科技、教育資源的分配實(shí)際上變成了設(shè)租和尋租的過程，政府為主的研發(fā)投入效率低下。因此，政府在競爭性行業(yè)的科技投資要成為引致性投資，并從體制、機(jī)制、政策及環(huán)境等方面，保證企業(yè)、個(gè)人和民間投資進(jìn)入競爭性領(lǐng)域。(1)以投資主體創(chuàng)新促進(jìn)科技創(chuàng)新。政府資金作為引致性投資，把股權(quán)激勵(lì)、科技成果處置權(quán)、收益權(quán)改革等鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策和機(jī)制推廣到更大范圍，引導(dǎo)更多企業(yè)和社會(huì)資本增加研發(fā)投入，通過開放合作匯集更多創(chuàng)新資源、凝聚更多創(chuàng)造力量。(2)以技術(shù)主體創(chuàng)新促進(jìn)科技創(chuàng)新。轉(zhuǎn)變當(dāng)前以研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)為主體的科技體制，形成以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。支持行業(yè)龍頭企業(yè)建設(shè)高水平研發(fā)中心，優(yōu)先在技術(shù)基礎(chǔ)較好的創(chuàng)新型企業(yè)R＆D機(jī)構(gòu)中建設(shè)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家技術(shù)工程研究中心等;支持企業(yè)與大學(xué)、科研院所合作開展基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，特別是支持重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研合作在企業(yè)內(nèi)建立合作R＆D機(jī)構(gòu)，開展長期、穩(wěn)定、高水平的研發(fā)活動(dòng)。大力發(fā)展支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的科技成果孵化和天使投資，支持初創(chuàng)企業(yè)，鼓勵(lì)更多的人通過創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。(3)以金融創(chuàng)新促進(jìn)科技創(chuàng)新。在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下和國家允許的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，加大政策性銀行對企業(yè)轉(zhuǎn)化科技成果和進(jìn)出口關(guān)鍵技術(shù)設(shè)備的支持力度，鼓勵(lì)商業(yè)銀行開發(fā)支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的貸款模式、產(chǎn)品和服務(wù)，加大對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的融資支持。加大對符合條件的創(chuàng)新型企業(yè)上市融資以及已上市創(chuàng)新型企業(yè)再融資和市場化并購重組的支持力度。綜合采用買(賣)方信貸、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)質(zhì)押貸款、融資租賃、科技小額貸款、公司(企業(yè))債券、集合信托、科技保險(xiǎn)等方式，支持科技型企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新融資。(4)形成社會(huì)創(chuàng)新要素的高效流動(dòng)機(jī)制。以各種創(chuàng)新要素價(jià)格為核心，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，促使社會(huì)創(chuàng)新要素的自由流動(dòng)。穩(wěn)步發(fā)展多層次資本市場，成立區(qū)域性股權(quán)交易市場，促進(jìn)中小企業(yè)的股權(quán)交易，大力發(fā)展支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的場外交易。構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易市場，通過債權(quán)、林地使用權(quán)、物權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易，豐富融資渠道，提高資源配置效率。建立相應(yīng)的大宗商品交易市場，創(chuàng)新交易方式，完善價(jià)格形成機(jī)制，健全商品市場體系。籌建農(nóng)村土地交易市場，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供平臺(tái)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供幫助。鼓勵(lì)科研院所、高等學(xué)校和企業(yè)創(chuàng)新人才雙向流動(dòng)和兼職。聯(lián)手“走出去”和“引進(jìn)來”，加大人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度。2．推行有益于市場、社會(huì)和政府關(guān)系的制度改革，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。什么是市場的權(quán)利，什么是社會(huì)的權(quán)力，什么是政府的權(quán)利，需要從法律上、制度上來完善，從根本上解決市場、社會(huì)和政府的關(guān)系問題。(1)市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)改革。無論減少或取消行政審批，還是讓市場決定價(jià)格和讓民間資本進(jìn)入要素市場，都是要構(gòu)建一種讓市場在資源配置中起決定性作用的開放秩序。首先要強(qiáng)化市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國際市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，基本趨勢是不再強(qiáng)調(diào)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注的是污染、環(huán)境節(jié)能降耗的指標(biāo)。因此，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面，不僅僅是技術(shù)方面的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、環(huán)境等安全方面的標(biāo)準(zhǔn)。其次明確市場準(zhǔn)入的時(shí)間表。可以在1—2年內(nèi)選取某些資源要素或特定行業(yè)作為切入點(diǎn)，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。以教育行業(yè)為例，教育部提出六百多所地方本科高校向應(yīng)用技術(shù)、職業(yè)教育類型轉(zhuǎn)變，通過實(shí)行股份制、混合所有制等方式，用市場的力量來辦學(xué)。遼寧省94所高校中，有14所高校是1999年大學(xué)擴(kuò)招后“專升本”的地方本科院校，將面臨轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)制問題。建議以此次地方高校轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)制為契機(jī)，具體公示地方高校轉(zhuǎn)制的時(shí)間表，吸引社會(huì)資本進(jìn)入教育行業(yè)。多元化的投資主體地位有利于學(xué)校自主辦學(xué)、形成自身的辦學(xué)定位與特色。(2)放松管制，擴(kuò)大市場和社會(huì)的權(quán)利領(lǐng)域。除了國防等少數(shù)涉及國家安全的領(lǐng)域以外，所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展都應(yīng)該對市場和社會(huì)放開。即使暫時(shí)不能放開的，也應(yīng)該通過間接渠道(如基金制)鼓勵(lì)民間資本的進(jìn)入。如文化、教育、金融、保險(xiǎn)等服務(wù)業(yè)是大學(xué)生就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的主要領(lǐng)域，放松管制可以促進(jìn)這些部門的快速發(fā)展。以養(yǎng)老服務(wù)市場為例，我國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展期，預(yù)計(jì)到2020年，全國60歲以上老年人口將達(dá)到2．48億。遼寧在養(yǎng)老方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，老年人選擇在遼寧養(yǎng)老的剛性需求不斷增強(qiáng)。因此，進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老市場開放，重點(diǎn)支持社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)供給，爭取經(jīng)過5—8年的培育，使社會(huì)資本成為養(yǎng)老服務(wù)投資的重要力量。(3)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度改革。首先，為民營企業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)有效而穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境。有效而穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境不僅僅是把非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分寫進(jìn)憲法，還應(yīng)該包括人們在觀念上、政策上、體制上做到非公有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)不可侵犯。其次，實(shí)行法治是市場和社會(huì)參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)前提。政府不僅要有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它還要受到約束而無法剝奪或侵犯私人權(quán)利，把完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里結(jié)合起來，實(shí)行法治是市場和社會(huì)參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本保障。最后，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，嚴(yán)厲打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有關(guān)知識(shí)宣傳，引導(dǎo)企業(yè)負(fù)責(zé)人積極主動(dòng)地申請知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的重要作用;建立健全有利于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的從業(yè)資格制度和社會(huì)信用制度。

作者：譚小芳王寧寧單位：大連海事大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院