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一、法律主體資格的地方性探索

為解決集體經(jīng)濟(jì)組織的法律主體資格問題，一些地方政府進(jìn)行了積極探索。在這個(gè)問題上，曾經(jīng)有兩種討論：一是建議將集體經(jīng)濟(jì)組織界定為“非法人團(tuán)體”；二是認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織與“法人”更接近。集體經(jīng)濟(jì)組織與非法人團(tuán)體的法理區(qū)分非常明顯。在我國，民事法律的“非法人團(tuán)體”主要指“個(gè)人合伙”。集體經(jīng)濟(jì)組織與個(gè)人合伙存在本質(zhì)性差異。首先，個(gè)人合伙是由兩個(gè)以上公民按照協(xié)議，各自提供資金、實(shí)物、技術(shù)等，合伙經(jīng)營、共同勞動(dòng)。個(gè)人合伙與集體經(jīng)濟(jì)組織是兩類本質(zhì)不同的組織。個(gè)人合伙是以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，即私有產(chǎn)權(quán)的聯(lián)合。集體經(jīng)濟(jì)組織是以集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以集體所有土地或集體資產(chǎn)為核心的組織。其次，合伙人對合伙的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，而集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對集體債務(wù)并不負(fù)有連帶責(zé)任。再次，合伙人可以退伙，也可以合伙終止，相應(yīng)地資產(chǎn)分割可以通過協(xié)商解決。而集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以轉(zhuǎn)讓自己的股份，但不能要求分割集體資產(chǎn)。《民法通則》第七十四條規(guī)定，勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)。集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、私分、破壞等。從實(shí)踐來看，大多數(shù)地方傾向于將其定位為“法人”。以廣東省為例，1991年頒布的《廣東省農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織登記辦法》規(guī)定：全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)總社實(shí)行登記發(fā)證制度，即通過登記就可以取得法律主體資格。1999年我國《行政許可法》頒布實(shí)施，這種獲取法律主體資格的方式被廢止。2006年廣東省頒布實(shí)施《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，建設(shè)性地將過去對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記發(fā)證改為提供組織證明書，并規(guī)定以此可以在銀行或農(nóng)村信用社辦理開設(shè)賬戶等手續(xù)。這個(gè)規(guī)定雖然為集體經(jīng)濟(jì)組織解決了市場交易中的部分障礙，但繞開了“法人資格”問題，關(guān)于法人權(quán)利和義務(wù)更是沒有涉及。此后，廣東省又頒布了《廣東省農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，其中明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照本條例登記后取得法人資格，并規(guī)定了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。地方法規(guī)關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織法律主體資格的探索是有意義的，但是根據(jù)“下位法從屬于上位法”法則，地方法規(guī)規(guī)章直接確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位是不合適的。《行政許可法》第十五條明確規(guī)定：地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；而第十二條指出，對于企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等以及需要確定主體資格的事項(xiàng)可以實(shí)行行政許可。

二、“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展特征及其轉(zhuǎn)型目標(biāo)選擇

（一）“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展特征“村改居”后，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生本質(zhì)性變化。首先，物業(yè)、資金等非土地資本成為核心資產(chǎn)，物業(yè)租賃成為經(jīng)濟(jì)收入主要或唯一來源。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（2011）第二條第五款規(guī)定，“村改居”之后，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀o予征地補(bǔ)貼或者讓集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)使用。“村改居”后的集體經(jīng)濟(jì)組織不再享有集體土地所有權(quán)，而是擁有國有土地使用權(quán)。其次，社會保障成為組織主導(dǎo)功能。“村改居”后，由于相應(yīng)的社會保障配套措施沒有跟上，失去土地保障的“村（民）轉(zhuǎn)居（民）”人員在社會保障與一般城市戶籍人員存在差距，而且他們在就業(yè)市場上缺乏競爭力，就業(yè)困難。在三種因素的疊加影響下，作為股東的“村轉(zhuǎn)居”人員要求集體經(jīng)濟(jì)組織能夠每年提供穩(wěn)定的分紅及各種社會福利。在這種硬性要求下，集體經(jīng)濟(jì)組織每年的收入主要用于分紅、福利支出、公共服務(wù)支出等，缺乏用于擴(kuò)大再投資的資本積累。總之，“村改居”后的集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)脫離了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”范疇。集體經(jīng)濟(jì)組織必須做出適應(yīng)性調(diào)整，在現(xiàn)有法律法規(guī)框架體系下，找準(zhǔn)自己的定位。

（二）轉(zhuǎn)型目標(biāo)選擇———企業(yè)法人根據(jù)《民法通則》，法人分為四類：企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、社會團(tuán)體法人和事業(yè)單位法人。很明顯，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是機(jī)關(guān)法人和事業(yè)單位法人，只是隸屬于農(nóng)村基層組織的一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織很難列入社會團(tuán)體法人范疇。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會團(tuán)體指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會組織。集體經(jīng)濟(jì)組織不是一般的社會團(tuán)體，而是以集體土地所有為核心的組織。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織不能歸類于社會團(tuán)體法人。另外，集體經(jīng)濟(jì)組織在核心資本、分工、管理方式等方面與企業(yè)存在較大差異。特別是，集體經(jīng)濟(jì)組織只要依賴集體土地就可以設(shè)立，這一點(diǎn)足以讓二者區(qū)分開來。結(jié)合“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展特征，其向“企業(yè)法人”轉(zhuǎn)型具有合理性、可行性。理由如下：第一，產(chǎn)權(quán)逐步清晰。產(chǎn)權(quán)清晰是獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的前提。“村改居”的一項(xiàng)重要工作是推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)改革。其主要特征是進(jìn)行確權(quán)改革，通過“資產(chǎn)量化、股權(quán)固化”的方式進(jìn)行。首先，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，理順集體經(jīng)濟(jì)組織的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)范圍，界定集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和村民產(chǎn)權(quán)。其次，將集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)進(jìn)行量化，折算成股份，并按勞齡等標(biāo)準(zhǔn)將股份落實(shí)到個(gè)人或家庭。第二，具備法人財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)。一般的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展對集體所有土地依存度高。除土地所有權(quán)外，幾乎沒有其他資產(chǎn)可以用來承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)法律規(guī)定，集體土地不能成為償債資產(chǎn)，也不能用以承擔(dān)民事責(zé)任。“村改居”的對象通常是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，物業(yè)、資金等非土地資本在其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位，具備市場經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)民事責(zé)任的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)。第三，治理結(jié)構(gòu)企業(yè)化。“村改居”之前，集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會和黨支部之間存在交叉任職，“一套人馬，三塊牌子”是比較普遍的現(xiàn)象。“政企不分”是影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。“村改居”之后，村委會撤銷，居委會成立。居委會不能干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營，反而需要集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)助解決社區(qū)治理和建設(shè)等相關(guān)問題。為解決監(jiān)督和管理問題，“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織按照公司治理模式逐步完善治理結(jié)構(gòu)。例如，廣東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般包含股東大會、股東代表大會、理事會、民主理財(cái)監(jiān)督小組（監(jiān)事會）等機(jī)構(gòu)。

三、集體經(jīng)濟(jì)組織向“企業(yè)法人”轉(zhuǎn)型的困難

從各地實(shí)踐來看，“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織向“企業(yè)法人”轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢。例如，某市在2002年頒布文件，明確提出“在‘城中村’村委會撤銷的同時(shí)，改變原村集體經(jīng)濟(jì)組織政企不分的狀態(tài)，轉(zhuǎn)制成由集體法人股東或個(gè)人股東持股的股份制企業(yè)（公司）”。這種自上而下式改革并未能很快推展開來。2008年，該市出臺新文件，指出：集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際和條件自主確定是否轉(zhuǎn)制為股份制企業(yè)（公司），轉(zhuǎn)制必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員表決。集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制為股份制企業(yè)（公司），各級政府和有關(guān)部門要給予大力支持。到目前為止，該市“村轉(zhuǎn)居”的集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的并不多。轉(zhuǎn)型面臨眾多困難，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）股權(quán)結(jié)構(gòu)封閉“資產(chǎn)量化、固化股權(quán)”的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革就已經(jīng)決定了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)展基調(diào)。固化股權(quán)最初的主要內(nèi)容是“生不增，死不減”，不僅固化了股權(quán)數(shù)量，而且固化了股權(quán)的權(quán)屬。即便是股東的子女等親屬，一旦錯(cuò)過股權(quán)分配時(shí)機(jī)，就無法獲得股權(quán)，除非通過繼承的方式取得。近年來，有些城市推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)流動(dòng)，但流動(dòng)范圍限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。“村改居”以后，為防止股權(quán)流動(dòng)導(dǎo)致集體利益的侵蝕或解體，有些集體經(jīng)濟(jì)組織將股東區(qū)分為“村居股東”（即原集體經(jīng)濟(jì)組織股東）和“社會股東”（即通過繼承或轉(zhuǎn)讓等形式取得股權(quán)的非原集體經(jīng)濟(jì)組織股東）。與前者相比，后者只享有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)，不享有表決權(quán)、選舉與被選舉權(quán)。對于外在投資者而言，這種規(guī)定是牢不可破的防火墻”。股權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性與現(xiàn)代企業(yè)的開放性是相沖突的。資本的自由流動(dòng)性、管理權(quán)從屬于資本權(quán)是現(xiàn)代企業(yè)開放性的重要內(nèi)容。對集體經(jīng)濟(jì)組織股東而言，這兩點(diǎn)本質(zhì)性要求正是他們所排斥的。

（二）社區(qū)建設(shè)公共投入和公共福利支出不明晰“村改居”后，按照既定的改革方案，社區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該由公共財(cái)政承擔(dān)。實(shí)際上，“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織不同程度地承擔(dān)社區(qū)公共投入，包括治安、衛(wèi)生、文化、道路路燈等基礎(chǔ)設(shè)施，甚至出現(xiàn)“集體經(jīng)濟(jì)辦社區(qū)”的現(xiàn)象。此外，“村居”人員社會保障水平與原城鎮(zhèn)居民之間存在一定差距。要消除這一差距，必須由集體經(jīng)濟(jì)組織來補(bǔ)足。但“村居”人員并不認(rèn)可這一方案，而是由集體經(jīng)濟(jì)組織直接發(fā)放各種形式的福利補(bǔ)貼來替代。社區(qū)建設(shè)、福利保障和分紅擠占了集體經(jīng)濟(jì)組織的資本積累，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織異化成福利機(jī)構(gòu)。

（三）公司化轉(zhuǎn)型存在法律障礙集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型為公司，既可以解決法人地位的問題，又符合現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的主流方向。我國《公司法》規(guī)定公司分為有限責(zé)任公司和股份有限公司兩類，有限責(zé)任公司具體又可細(xì)分為一般有限責(zé)任公司、一人有限責(zé)任公司和國有獨(dú)資公司。很明顯，集體經(jīng)濟(jì)組織只能向一般有限責(zé)任公司轉(zhuǎn)型。但是，《公司法》第二十四條規(guī)定：有限責(zé)任公司由50個(gè)以下股東出資設(shè)立。一般而言，集體經(jīng)濟(jì)組織股東數(shù)量遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)字。

四、推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型的政策建議

（一）完善政府主導(dǎo)的“村居”社區(qū)多元化公共投入體系剝離社會職能是集體經(jīng)濟(jì)組織重返專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的前置條件。大量的社區(qū)公共投入、股東分紅及福利等導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織無法進(jìn)行資本積累。“政府主導(dǎo)”替代“集體經(jīng)濟(jì)組織為主體”的社區(qū)投入體系是現(xiàn)代城市治理的要求。政府要根據(jù)財(cái)力界定公共服務(wù)的種類與范圍，同時(shí)明確哪些服務(wù)是可以由社會公益組織提供的，哪些服務(wù)是由企業(yè)提供需要居民購買的。第一，政府需要承擔(dān)社區(qū)道路、路燈、水電等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，關(guān)于社區(qū)治安，公共安全由政府來承擔(dān)，社區(qū)關(guān)于小樓保安等個(gè)性化安全需要由市場解決。第三，社區(qū)公共政務(wù)等公共服務(wù)提供，謹(jǐn)防過度投入，導(dǎo)致資源的低效率運(yùn)作。第四，社區(qū)居民家政服務(wù)可以由公益組織和企業(yè)提供。

（二）實(shí)現(xiàn)“村居”人員與城市居民社會保障一體化“村居”人員與城市居民之間社會保障實(shí)質(zhì)性差異，既不符合“村改居”的初衷，違背公共財(cái)政均等化原則，又增加了集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。集體土地性質(zhì)變化、身份改變等導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織及其組織成員的直接或間接利益損失，“村改居”本質(zhì)上是農(nóng)村利益對城市利益的讓步。因此，“村居”人員與城市居民之間的社會保障繳費(fèi)不足部分應(yīng)該由公共財(cái)政來補(bǔ)足。

（三）建立集體經(jīng)濟(jì)組織退出機(jī)制“村改居”后，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展出現(xiàn)分化。部分集體經(jīng)濟(jì)組織由于集體物業(yè)多、區(qū)域位置好等原因經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。同時(shí)也存在集體資產(chǎn)薄弱又無集體土地賴以維持的集體經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)營發(fā)展難以持續(xù)。對于后一類的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該構(gòu)建退出機(jī)制。退出機(jī)制可以參照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的解散辦法。政府制定退出條件、申請主體、退出程序等相關(guān)辦法，提供指引。是否解散集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該由其成員來決定，資產(chǎn)清理與評估等工作則可以委托第三方，政府參與監(jiān)管。

（四）搭建區(qū)域性集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)交易平臺無論集體經(jīng)濟(jì)組織如何試圖保持股權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性，股權(quán)的流動(dòng)都是不可避免的。集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)股東將呈遞減趨勢，而社會股東會越來越多，這與“村居”人員融入城市的深度有關(guān)。如果缺乏交易媒介，即便股東有交易股份的意愿，交易活動(dòng)也會受到抑制。建立股權(quán)交易平臺，有利于提高交易便利性，有利于保證交易的公正性，體現(xiàn)股權(quán)的市場估值。首先，政策引導(dǎo)股權(quán)交易，制定股權(quán)交易形式、程序等制度規(guī)范交易，實(shí)施減免交易稅費(fèi)等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)交易。其次，在完善集體資產(chǎn)交易平臺的基礎(chǔ)上，適當(dāng)引進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)交易，進(jìn)行示范交易。再次，逐步擴(kuò)大交易范圍，允許區(qū)域內(nèi)國有資本、民間資本等參與集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)交易。通過股權(quán)交易最終實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的開放性，逐步確立資本在組織結(jié)構(gòu)中的核心地位。

（五）探索股份合作公司等新型企業(yè)法人形式“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)特征是股份合作制。集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型為企業(yè)法人，公司是相對合適的選擇。但是“50人以下股東”的限制性條款阻礙其向有限責(zé)任公司轉(zhuǎn)制。即便能轉(zhuǎn)制為有限責(zé)任公司，也失去了“合作”的內(nèi)涵。深圳市從1994年開始針對集體經(jīng)濟(jì)組織試行“股份合作公司”新型企業(yè)法人，并不斷完善。這種改革方案保留了合作的本質(zhì)，兼顧股份制特點(diǎn)，同時(shí)解決集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資格問題，還繞開了《公司法》關(guān)于設(shè)立有限責(zé)任公司的限制性條款。但是也遺留了一些問題，例如產(chǎn)權(quán)不清、合作內(nèi)涵變異等。因此，可在股份合作公司的基礎(chǔ)上，不斷探索新的企業(yè)法人形式，為集體經(jīng)濟(jì)組織提供更多選擇。

作者：彭穎陳劍單位：廣州市社會科學(xué)院助理研究員