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一、非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行矛盾

1．農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被“虛置化”按照我國憲法規(guī)定和通常慣例，非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)該是同農(nóng)戶相對應(yīng)的雙層經(jīng)營體制中的一個獨立的經(jīng)營層次或主體。然而，在現(xiàn)實的經(jīng)濟生活中，非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻是徒有虛名的“偽實體”。伴隨著村民自治組織強勢介入，村民小組的生產(chǎn)功能被農(nóng)戶取代，公共物品主要由村委會提供，集體經(jīng)濟組織的土地發(fā)包、證書簽發(fā)等由村委會一級。本應(yīng)是集體與農(nóng)戶雙方的土地承包經(jīng)營權(quán)協(xié)議，卻又設(shè)計出一個政府的確權(quán)環(huán)節(jié)，集體經(jīng)濟組織被一步步“虛置”起來。實體性的集體經(jīng)濟組織被觀念化，具有中國特色和農(nóng)耕文明積淀的村級生產(chǎn)組織和治理功能被拋棄，以村集體為單元的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模生產(chǎn)受到限制，引發(fā)了農(nóng)技服務(wù)不到位、農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)管護主體不明確、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和質(zhì)押困難等一系列問題。更為嚴重的是農(nóng)戶耕地違法利用行為處于失控狀態(tài)。盡管國家嚴禁在承包的基本農(nóng)田內(nèi)發(fā)展林果業(yè)、挖塘搞養(yǎng)殖、建房、取土等行為，但在承包土地上違規(guī)建房、挖塘仍是普遍現(xiàn)象。而且這些違規(guī)行為缺乏管控主體:集體經(jīng)濟組織無人去管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)去管、執(zhí)法主體無暇去管。只好聽之任之，任其違法，任其侵權(quán)。不僅如此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為憲法確定的、具有生產(chǎn)經(jīng)營功能的經(jīng)濟實體，在現(xiàn)實的經(jīng)濟生活中卻是一個“市場黑戶”。除非改制，否則，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既無法進行工商登記注冊，也無權(quán)接受金融、稅務(wù)等部門的管理和服務(wù)，更進不了代碼標識系統(tǒng)，是一個被政府部門“入另冊”的經(jīng)濟組織。

2．成員資格確認面臨困局我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。然而，誰是成員、如何認定成員身份沒有給出解釋。土地承包資格主體的認定，始終困擾著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格是一種民事權(quán)利能力，人要存活，或者說，活人才享有和具備集體成員資格，人死則資格取消。成員對土地的承包權(quán)是只有成員本人才具有的人身依附權(quán)利(經(jīng)營權(quán)是土地所有權(quán)衍生權(quán)能，二者源自不同主體)，應(yīng)隨著成員的更替和遷移來調(diào)整其對集體土地及其他資產(chǎn)的權(quán)屬。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變的框架下，成員資格的確認矛盾表現(xiàn)為尖銳的利益沖突和對生存資源、謀生資本的爭奪。假如農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營關(guān)系被固化，在社會變遷、人口自然變動和轉(zhuǎn)移的作用下，農(nóng)村無地人口將不斷增加，多男戶生存將陷入困境。維護農(nóng)民利益的政策，因為誤讀農(nóng)民概念，最終卻可能損害真正的農(nóng)村從業(yè)者的利益，違背成員承包的法律公平精神。無論是就業(yè)和婚姻引起的人口流動，還是社會和自然因素所引起的農(nóng)戶結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織始終面對著成員資格界定的難題，因集體成員資格認定而引發(fā)的征地補償費等收益分配矛盾一直困擾著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，左右著本應(yīng)隨成員變動適時調(diào)整的集體與成員、成員與成員之間的承包經(jīng)營關(guān)系。

3．農(nóng)村集體土地所有權(quán)不明晰其一，農(nóng)村土地的所有者不確定。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，是從“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的所有權(quán)框架中脫胎而出的。改革初期的主旨是推行承包制，只要農(nóng)戶得到了土地承包經(jīng)營權(quán)，至于誰是發(fā)包主體，是行政村還是村民小組作為憲法意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，對于政府和農(nóng)戶來講都不重要了，因而也不為人們所關(guān)注，各方共享行政村和村民小組“二級所有”的錯覺愉悅。然而，無論是三級所有還是二級所有，都有悖于所有權(quán)排他性定律，助長了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的曖昧性。特別是到2013年，在全國行政村30年減少33．7萬個、村民小組15年減少38．6萬個的狀態(tài)下，村與村、組與組之間邊界越來越模糊，權(quán)力和利益的沖突逐漸增加，增加了農(nóng)村治理難度。其二，農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能匹配關(guān)系不確定。產(chǎn)權(quán)理論把產(chǎn)權(quán)理解為資源稀缺條件下人們使用資源時的權(quán)利，是所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等一束權(quán)利的統(tǒng)稱。產(chǎn)權(quán)是拓展了的所有權(quán)，所有權(quán)是法律化的特定產(chǎn)權(quán);產(chǎn)權(quán)是權(quán)利束，所有權(quán)是基本權(quán)能的復(fù)合體。所有權(quán)權(quán)能分解及其合理配置非常重要。現(xiàn)行的農(nóng)村土地政策，雖然對集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)作出了區(qū)分，但是對土地所有權(quán)基本權(quán)能在農(nóng)戶、集體及國家間的配置關(guān)系缺乏規(guī)范。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的邊界模糊，所有權(quán)權(quán)能與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)重組權(quán)等衍生權(quán)能的關(guān)系不明晰。農(nóng)村土地名義上是集體所有，但是集體所有權(quán)的權(quán)能不完整，最重要的處置權(quán)不屬于集體，收益權(quán)被擠占，使用權(quán)被限制。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)邊界不明，與集體產(chǎn)權(quán)邊界不確定。其三，農(nóng)村土地承包合約的權(quán)責(zé)非對稱性。“交足國家的、留足集體的、剩下是自己的”，體現(xiàn)了國家、集體、農(nóng)戶三者利益分配關(guān)系。其中“交足國家的”體現(xiàn)了土地承包者對國家應(yīng)盡的義務(wù)，“留足集體的”體現(xiàn)了農(nóng)地集體所有者權(quán)益。但是，伴隨著農(nóng)稅改革，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與家庭承包經(jīng)營概念互換，農(nóng)戶承包土地與農(nóng)產(chǎn)品也“失聯(lián)”了，承包土地最基本的“聯(lián)產(chǎn)”責(zé)任和義務(wù)也無須履行。村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶土地發(fā)包，是一組嚴格的責(zé)權(quán)對稱契約關(guān)系。土地承包關(guān)系中的承包對象、承包期限、生產(chǎn)什么產(chǎn)品、是否允許撂荒等等，都應(yīng)該是發(fā)包者———集體經(jīng)濟組織在承包協(xié)議中確定的，而不應(yīng)該是承包雙方之外的其他組織及其政府的外部強加責(zé)任。在免除對國家的義務(wù)、取消村集體提留以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“虛置化”的共同作用下，村級組織的經(jīng)濟及社會組織功能弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層管控紐帶斷裂，也動搖了農(nóng)村及國家治理的基礎(chǔ)。

4．存在委托缺陷非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”的約束下，由村委會主任直接任人。這里，除僭越村民小組權(quán)利外，至少還存在三個方面的缺陷。其一，人選擇缺陷。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織人的選擇者或授權(quán)人，應(yīng)該是集體經(jīng)濟組織全體成員，委托方與人之間的權(quán)利和義務(wù)，需要雙方合約規(guī)范。指定村委會為集體經(jīng)濟組織的人，無疑是對集體成員財產(chǎn)權(quán)利的“合法”侵權(quán)。其二，權(quán)責(zé)邊界缺陷。賦予村委會管理集體資產(chǎn)的權(quán)力，卻不明確責(zé)任和義務(wù)，權(quán)責(zé)不對稱，管理者不承擔(dān)村集體經(jīng)濟的損益風(fēng)險。其三，時限缺陷。集體經(jīng)濟組織人的期限或委托關(guān)系續(xù)存期，應(yīng)該是集體經(jīng)濟組織運行績效的函數(shù)，受管理激勵的約束，而不是依照村民自治組織的游戲規(guī)則，限定服務(wù)期限、定期進行更換。

5．存在村委會主任的道德風(fēng)險農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村委會，實質(zhì)是村委會主任。村委會主任的集體經(jīng)濟組織的成員身份，會使得委托人與人之間的目標函數(shù)具有一定的重合度，但利益不一致性依然存在，信息不對稱性依然存在。利益不一致性、信息不對稱性，如果與一個具有道德缺陷的人重合，委托的道德風(fēng)險，就會表現(xiàn)為對集體經(jīng)濟組織權(quán)益的侵害。原因在于:一是村委會主任的合約不完備性。作為法定的資產(chǎn)管理者和自治組織負責(zé)人，缺乏基本的經(jīng)濟責(zé)任約束。二是在集體土地的征收、集體資產(chǎn)經(jīng)營狀況上，存在著信息屏蔽、信息不充分現(xiàn)象。契約不完備、信息不對稱、道德自律性不強的因素重合，損害委托人權(quán)益就成了一種可預(yù)見的結(jié)果。近些年來，村委會主任侵犯集體及其成員利益的事件并不鮮見，“小官大貪”并非個案。

6．農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益相關(guān)者治理權(quán)缺失政府是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益相關(guān)者。這種利益相關(guān)性，根源于農(nóng)村土地資產(chǎn)的稀缺性和生產(chǎn)性，根源于政府作為國民根本利益維護者的責(zé)任。然而，政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對集體經(jīng)濟組織的治理缺乏有效渠道。比如，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)耕地向宅基地轉(zhuǎn)換的內(nèi)部控制性，會導(dǎo)致糧田被宅基地擠占。實行宅基地集體劃撥制度，農(nóng)民家庭隨著子女的成長和新家庭的組建，就需要按照一戶一宅的原則重新劃撥宅基地，為新婚者“立戶”。盡管政府嚴格保護農(nóng)村耕地，對此卻束手無策，任憑自然村自然地長大。這其中的治理缺陷或政府治理主體權(quán)力的棚架問題無疑是存在的。金融機構(gòu)是現(xiàn)代經(jīng)濟組織治理的參與者和利益相關(guān)者。由于制度安排的缺陷，常態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因為身份問題阻礙了金融介入，進而阻斷了金融機構(gòu)參與治理的渠道，金融治理主體嚴重缺位。

二、非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理的制度創(chuàng)新

1．確立非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位完善農(nóng)村治理體系，關(guān)鍵是確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位，充分利用集體經(jīng)濟的組織能量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的有效組織和農(nóng)村的有效治理。一個基礎(chǔ)性工作是給非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織頒發(fā)“身份證”，確定其市場經(jīng)濟主體的合法地位。通過立法，對實行雙層經(jīng)營體制的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出相應(yīng)的解釋，明確雙層經(jīng)營體制下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能、責(zé)任、土地及所屬資本的管理運營體制機制，把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為基本的、特殊的市場組織，納入國家治理體系。工商行政管理部門制定非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織注冊登記及其他管理服務(wù)辦法。有了法人身份，發(fā)改委、財政及政府各有關(guān)部門，才方便以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為對象給予支持和服務(wù)。確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人身份，在國家治理層面上，政府可與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接發(fā)生關(guān)系，集體經(jīng)濟組織同農(nóng)戶依合約規(guī)范權(quán)利與義務(wù)，發(fā)揮集體經(jīng)濟組織服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟的作用，化解因其貸款主體的資格缺陷而導(dǎo)致的貸款難問題，從而夯實農(nóng)村治理的經(jīng)濟和組織基礎(chǔ)。

2．建立農(nóng)村土地國有化制度農(nóng)村土地國有化的實質(zhì)是確定農(nóng)村土地的國家所有性，在國土范圍內(nèi)，實行城鄉(xiāng)土地?zé)o差別化的國家所有制度，變城鄉(xiāng)土地所有權(quán)差別為政府對農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地等的管理差別，由城鄉(xiāng)土地所有權(quán)“二元化”轉(zhuǎn)化為管理“二元化”。實行農(nóng)村土地國有化，不但必需，而且條件已經(jīng)具備。這里的關(guān)鍵是明晰農(nóng)村土地的所有權(quán)及其占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)權(quán)能的解構(gòu)和重構(gòu)，理順經(jīng)營管理權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的匹配關(guān)系，建立國家作為農(nóng)村土地所有者保留處置權(quán)，村集體經(jīng)濟組織擁有對農(nóng)村土地占有、使用和收益權(quán)權(quán)能即經(jīng)營管理權(quán)，農(nóng)戶從集體獲得所承包土地的占有、使用、收益即經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。從操作層面看，實行農(nóng)地的國家所有制，是對現(xiàn)行的政府實際擁有農(nóng)村土地處置權(quán)制度的確認，是政府實行最嚴格耕地保護制度的產(chǎn)權(quán)依據(jù)和法律依據(jù)。國家所有制會增加政府對農(nóng)村土地所承擔(dān)的管理責(zé)任和義務(wù)，但不會觸及和改變集體與農(nóng)戶的土地承包關(guān)系及其農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)。保護耕地“并不必然要求農(nóng)地的私有化改革”，提高農(nóng)地利用效率是對農(nóng)地國有化的呼喚。村集體經(jīng)濟組織行使農(nóng)地經(jīng)營管理權(quán)，有三個前提條件。一是明確誰是村集體經(jīng)濟組織，并賦予其法人資格。二是明確政府賦權(quán)經(jīng)營管理土地的邊界。對目前農(nóng)村土地確權(quán)認證的工作和政策做出調(diào)整，變政府對農(nóng)戶承包土地確權(quán)為對村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理土地賦權(quán)確權(quán)。在農(nóng)村土地的權(quán)能配置環(huán)節(jié)，政府對集體是賦權(quán)關(guān)系，集體與農(nóng)戶是對等的承包關(guān)系，后者是兩個不同市場主體之間的契約行為。三是村集體土地經(jīng)營管理權(quán)的邊界及責(zé)任要明確。不僅要把對農(nóng)戶的發(fā)包權(quán)賦予村集體經(jīng)濟組織，而且要把除處置權(quán)、土地用途變更權(quán)之外的權(quán)能，賦權(quán)給村集體經(jīng)濟組織。同時，政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)地的扶持性資金和項目等，通過村集體經(jīng)濟組織在本集體范圍內(nèi)組織實施和落實，使土地利用保護行為和活動在相對大范圍實施，使經(jīng)營權(quán)在更大規(guī)模上實現(xiàn)有效配置，解決一家一戶生產(chǎn)經(jīng)營所解決不了的農(nóng)村土地規(guī)模化生產(chǎn)的問題。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，是國家賦權(quán)給村集體經(jīng)濟組織土地經(jīng)營管理權(quán)的同時，賦權(quán)給農(nóng)戶的。要明確在承包合約約定的期限內(nèi)，農(nóng)戶對所經(jīng)營承包土地的占有、使用、收益權(quán)的邊界和農(nóng)戶轉(zhuǎn)租權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)、托管權(quán)等的規(guī)定，明確農(nóng)戶必須履行的對國家、對集體、對土地利用的責(zé)任和義務(wù)。要把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶簽訂的承包合約，納入國家合同管理體系進行管理，以法律文書的形式確立土地承包關(guān)系。建立村集體經(jīng)濟組織可以以土地經(jīng)營管理權(quán)作質(zhì)押、農(nóng)戶可以以土地承包經(jīng)營權(quán)作質(zhì)押實施擔(dān)保或貸款的融資體系。農(nóng)村土地國有化，所有權(quán)從低級別向高級別公有制轉(zhuǎn)化，是公有制經(jīng)濟之間的資產(chǎn)重新配置。在農(nóng)民的認知體系內(nèi)，“土地所有權(quán)屬于國家，集體和個體同時享有土地支配權(quán)”的觀念具有很高認同度。加之改革僅涉及法律制度的修訂和政府管理體制及集體經(jīng)濟組織權(quán)責(zé)的調(diào)整，權(quán)能匹配同現(xiàn)行制度安排不存在沖突，不會引發(fā)利益矛盾，改革阻力小，甚至比農(nóng)村土地確權(quán)成本還要低，因而是一項性價比極高的改革措施。農(nóng)村土地國家所有，意味著農(nóng)村土地的國家征用不需要變更所有權(quán)，但是，同樣需要對集體經(jīng)營管理權(quán)和農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給予相應(yīng)的補償。就是說，農(nóng)地國有并不意味著對集體和農(nóng)戶補償標準的降低及權(quán)益侵蝕。

3．建立以村民小組為法定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營體制產(chǎn)權(quán)具有排他性。如果農(nóng)地所有權(quán)不具有排他性，行政村也好，村民小組也好，可以根據(jù)強勢一方的意志任意而為，產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)就不存在。規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府賦權(quán)對象需要在行政村和村民小組之間作出二選一的決斷。村民小組不是天然的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織天然地選擇了村民小組。從歷史淵源看，村民小組多是以自然村為單位，村民及村民與土地之間的關(guān)系是農(nóng)耕文化長期積淀的結(jié)果;同時，村民小組又多是由生產(chǎn)小隊改制而來，本來就是三級所有的基礎(chǔ)。村民小組作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，具有成員和土地權(quán)益邊界的歷史承接性、延續(xù)性。從現(xiàn)實來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實際上也多是村民小組在行使。據(jù)農(nóng)業(yè)部對1200個村組調(diào)查，65%的村民小組擁有集體土地所有權(quán)。從土地規(guī)模種植來看，村民小組行使土地經(jīng)營管理權(quán)，不僅土地資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界相對清晰、土地數(shù)量相對確定，而且適合農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的國情。如果按全國18億畝耕地、500萬村民小組進行推算，每個村民小組擁有集體經(jīng)營管理的土地面積約為360畝;而在傳統(tǒng)平原農(nóng)區(qū)或糧食主產(chǎn)區(qū)，由于自然村人口集中度高，村民小組土地規(guī)模往往會超過千畝，這是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理的合理規(guī)模，也是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織水平的有效邊界。從法律關(guān)系看，村民小組是依據(jù)“村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系”等設(shè)置的，基礎(chǔ)是土地產(chǎn)權(quán)。成都的改革經(jīng)驗表明，集體資產(chǎn)最終權(quán)屬明確到村民小組是合乎規(guī)律的選擇。以村民小組為單位確權(quán)的方式，不僅將村民小組作為最基層的自主經(jīng)營、自我管理組織，而且也恢復(fù)了它作為基層農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的功能。建立以村民小組作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度，需要在三個層面采取措施。第一個層面，政府對村民小組所實際占有的土地面積進行確權(quán)認定，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放土地確權(quán)或賦權(quán)書，委托集體經(jīng)濟組織對所確權(quán)的國有土地依法進行經(jīng)營和管理。第二個層面，村集體經(jīng)濟組織按程序向集體成員轉(zhuǎn)包土地經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)戶根據(jù)承包協(xié)議依法對承包地自主經(jīng)營。第三個層面，村民小組在用好保留的集體土地管理權(quán)的同時，把除土地之外的集體資源性和經(jīng)營性資產(chǎn)量化到成員，成員或各自自主經(jīng)營，或以此作為股權(quán)建立股份經(jīng)濟組織，實行集體經(jīng)營，最終形成村集體經(jīng)營管理、農(nóng)戶自主承包經(jīng)營的“雙層經(jīng)營”體制。農(nóng)村集體的經(jīng)濟法人地位的確立，并不意味著農(nóng)村耕地經(jīng)營管理方式的調(diào)整，而是給農(nóng)村宅基地規(guī)范管理提出了新的要求。規(guī)范農(nóng)村宅基地管理的基本思路是城鄉(xiāng)統(tǒng)管、嚴控新增、村內(nèi)調(diào)整、村外交換。城鄉(xiāng)統(tǒng)管是經(jīng)過確權(quán)的農(nóng)村宅基地及其房產(chǎn)等設(shè)施一并納入城鄉(xiāng)建設(shè)部門統(tǒng)一管理，實行城鄉(xiāng)“一元化”住房建管制度。讓農(nóng)民房產(chǎn)可轉(zhuǎn)讓、可繼承、可質(zhì)押，成為真正意義上的私有財產(chǎn)。嚴控新增是從嚴控制新增宅基地。新增宅基地涉及土地性質(zhì)的變更，需要出臺專門法規(guī)，嚴格限制和規(guī)范管理程序。總體上講，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地應(yīng)該會更多地被空置或復(fù)耕，總量減少而不是新增。村內(nèi)調(diào)整是通過建立本村居民間宅基地有償調(diào)整、減免稅費、重新過戶的制度，實現(xiàn)宅基地在村民組或行政村內(nèi)調(diào)換，賦予集體成員擁有購買同村村民宅基地和房產(chǎn)優(yōu)先權(quán)。村外交換是行政以外的農(nóng)村宅基地按照市場規(guī)則實現(xiàn)公平交換。只減不增不是絕對意義上的不新增宅基地，而是嚴格制度、提升門檻。如果經(jīng)農(nóng)戶申請、村集體評議推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，確實需要新增的，縣級土地管理部門和城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門方可據(jù)實復(fù)核審批，申請人按規(guī)定和審批意見實施。

4．創(chuàng)新行政村管理體制行政村顧名思義是按照行政管轄關(guān)系設(shè)定的村子，是國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下建立的最基層、有代碼的行政單元;行政村由若干個自然村或村民小組組成，相當于城鎮(zhèn)居委會，實行村民自治制度。確定以村民小組為集體經(jīng)濟組織的法定主體，意味著行政村的行政主體性和村民自治社團組織性的回歸，把本來應(yīng)該厘清的集體經(jīng)濟組織與行政村或村民自治組織的邊界，從制度上標明區(qū)別。確定行政村組織屬性、組織功能、組織責(zé)任、組織義務(wù)，使村委會切實履行行政村范圍內(nèi)的社會治安及其社會保障、衛(wèi)生教育、公共文化體育等公共事務(wù)的管理責(zé)任。村民小組作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體，在土地的經(jīng)營管理上，與行政村村民委員會不存在權(quán)力的沖突，原因在于一個是經(jīng)濟組織，一個是村民自治的社團組織。村委會在行政村范圍內(nèi)履行公共事務(wù)的自主管理和村民事務(wù)調(diào)解等職責(zé);集體經(jīng)濟組織在村民小組范圍內(nèi)承擔(dān)土地經(jīng)營管理等經(jīng)濟管理職責(zé)。需要調(diào)整的是村民委員會組織法等有關(guān)法律，修改關(guān)于村委會管理集體資產(chǎn)的法規(guī)條款，以適應(yīng)村集體經(jīng)濟組織履行經(jīng)營管理責(zé)任的調(diào)整。然而，這并不排除以行政村為單位的經(jīng)濟組織的形成和存在。因為，村民小組成為村集體經(jīng)濟組織的法定形式之后，同樣可以按照市場經(jīng)濟原則、在自主的基礎(chǔ)上，改制組建成以行政村為邊界的新型經(jīng)濟實體。

5．創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是構(gòu)建中國特色農(nóng)村治理體系不可或缺的管理層級。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理農(nóng)村事務(wù)的關(guān)鍵是“還權(quán)、賦能”，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理層級的有序性、職能定位的科學(xué)性、機構(gòu)設(shè)置的穩(wěn)定性和人員編制的合理性。還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，堅持“設(shè)而有用，設(shè)而必用”的層級管理原則，把農(nóng)村經(jīng)濟管理服務(wù)職責(zé)還給基層政府，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國有農(nóng)地的所有權(quán)者，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向轄區(qū)村集體經(jīng)濟組織頒發(fā)賦權(quán)證書，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村土地管理的責(zé)任。明確縣、鄉(xiāng)兩級政府及其上級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的事權(quán)，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化整合區(qū)域內(nèi)財政性投資和項目的管理監(jiān)督權(quán)。賦能于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，增強基層政府的履職能力。堅持人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一原則，將有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、計劃生育、公共事務(wù)管理的職能、機構(gòu)和人員并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;將城建、環(huán)保、文化、水利等行政執(zhí)法中的管理職能賦權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;將公安派出所、法庭、財稅所、工商所、國土所等垂直機構(gòu)人員的黨團組織關(guān)系納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。把曾經(jīng)被撤銷現(xiàn)又恢復(fù)了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機站、農(nóng)技站、水利站等農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)組織列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理序列，以提升機構(gòu)效率和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理平臺，對所轄各行政村、各集體經(jīng)濟組織、各農(nóng)戶及成員的資料，以及土地、水利設(shè)施、集體經(jīng)濟、農(nóng)戶收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況實行臺賬式動態(tài)管理，及時處置相關(guān)事務(wù)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這根“針”承受“千條線”的承載能力。

三、非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)及其相機治理

1．非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)非改制狀態(tài)集體經(jīng)濟組織實行村民組成員代表會決策、管理委員會執(zhí)行、黨組織監(jiān)督的內(nèi)部權(quán)力制衡的治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)由集體轉(zhuǎn)至農(nóng)戶之后，承包農(nóng)戶取得土地的自主經(jīng)營權(quán)力。村集體經(jīng)濟組織保留對已轉(zhuǎn)包農(nóng)地的管理權(quán)，并按國家土地利用規(guī)劃和政府賦權(quán)內(nèi)容，對農(nóng)戶土地利用情況進行適時跟蹤服務(wù)，為集體成員提供生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)，為集體土地上的公共水利設(shè)施建設(shè)和土地的永續(xù)利用服務(wù)，維護好農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)益，調(diào)動集體和農(nóng)戶的兩個積極性。村民組成員代表會的成員代表或由農(nóng)戶推舉，一戶一票權(quán)，一戶一代表;或以法定年齡確定成員代表，一戶多代表，一人一票權(quán)。成員代表會主要職責(zé)是:選舉、增補或罷免管理委員會成員，決定管理委員會成員分工，審定上報轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案的管理委員會成員變更材料，審議管理委員會對內(nèi)對外的集體土地承包及管理的方案等。村集體經(jīng)濟組織管理委員會由主任、黨組織負責(zé)人和主管會計三人組成，管理委員會主任兼法人代表。管理委員會基本職責(zé)是:執(zhí)行成員代表會議決議，代表集體經(jīng)濟組織同轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂集體土地的經(jīng)營管理責(zé)任承諾書，與集體成員簽訂承包經(jīng)營協(xié)議書，接受并在成員間規(guī)范分配政府部門給予集體經(jīng)濟組織及成員的救助性、扶持性資金和項目，監(jiān)督組織成員生產(chǎn)經(jīng)營過程的履約情況，協(xié)調(diào)組織成員做好諸如集體土地整治、農(nóng)田水利建設(shè)等關(guān)系集體生產(chǎn)經(jīng)營活動的項目和事務(wù)，經(jīng)營和管理好除土地之外的集體資源性和經(jīng)營性資產(chǎn)。農(nóng)村集體黨組織的監(jiān)管職責(zé)是:對村民組成員代表會程序和決議內(nèi)容合法性，對管理委員會成員履職情況及其管理行為，對農(nóng)戶履行承包責(zé)任等進行監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資本的合作性，決定了其成員對政府授權(quán)經(jīng)營管理土地的權(quán)責(zé)人頭均等性及其利益的均享性，決定了集體經(jīng)濟組織分配結(jié)構(gòu)或剩余索取權(quán)的配置。同時，也對優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)，建立集體成員利益均享、責(zé)任分擔(dān)的治理機制，完善政府、集體和農(nóng)戶共同維護農(nóng)村土地利用效率和可持續(xù)利用的激勵機制提出新的要求。

2．非改制狀態(tài)農(nóng)戶承包經(jīng)營的相機治理農(nóng)戶承包經(jīng)營的相機治理通過集體與農(nóng)戶之間土地承包經(jīng)營的動態(tài)調(diào)整來實現(xiàn)。動態(tài)調(diào)整是集體經(jīng)濟組織根據(jù)土地和成員變動情況、依照法規(guī)對農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的具體數(shù)量和方位進行的調(diào)整，是集體經(jīng)濟組織依據(jù)承包合約對農(nóng)戶承包經(jīng)營狀態(tài)作出的合乎法規(guī)的經(jīng)營權(quán)利再配置。要實行對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的動態(tài)確認。這有利于對成員權(quán)益的公平維護，符合成員自然變動的客觀性。據(jù)我們理解，農(nóng)村承包經(jīng)營制度的長期不變性，來源于農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的憲法規(guī)定，意味著村民組或村集體經(jīng)營管理土地在空間及數(shù)量上的確定性，明確的是唯有農(nóng)民才具有承包農(nóng)村土地權(quán)利的政策原則性，而不能被誤解為每個具體的農(nóng)戶、村民承包土地的位置、數(shù)量不可以隨成員資格變動而調(diào)整。事實上，在農(nóng)村居住且以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為謀生手段的農(nóng)民，其權(quán)益的保護同承包土地的數(shù)量和規(guī)模直接相關(guān)。在土地確定的條件下，維護農(nóng)戶或農(nóng)民合法權(quán)益，就需要對集體成員資格適時據(jù)實確認，建立定期、動態(tài)確認成員資格的制度和機制。③只有形成成員退出機制，實行農(nóng)戶承包的相機治理，以農(nóng)業(yè)為生計的集體成員才有可能占有、使用更多的土地資源，才會真正增加務(wù)農(nóng)收入。集體成員資格的確認，既涉及集體組織內(nèi)部調(diào)入和調(diào)出土地農(nóng)戶間的承包土地調(diào)整，又涉及已在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的“進城農(nóng)民”群體與非進城農(nóng)民群體、與城鎮(zhèn)“原住民”群體的利益矛盾。為減少資格確認的矛盾，增強資格確認的公平性，應(yīng)把資格確認權(quán)力交給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，讓集體經(jīng)濟組織按制度和政策，通過成員代表會等法定的形式，實現(xiàn)資格動態(tài)認定，維護和平衡自身的權(quán)益配置關(guān)系。政府和社會的責(zé)任在于提出資格確認的標準程序及其政策規(guī)范，建立一個村集體成員會議認定資格、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)節(jié)矛盾并最終備案、司法機關(guān)裁決糾紛的多層次確認機制。集體成員通過成員代表會的形式，參與集體經(jīng)濟組織的管理決策過程，行使組織治理權(quán)力。同時，成員以家庭為單位取得土地的承包經(jīng)營權(quán)，并依法、依其承包合約自主經(jīng)營。農(nóng)戶可以通過租賃、托管、轉(zhuǎn)包經(jīng)營權(quán)的形式，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);也可以通過建立合作社，實現(xiàn)成員合作經(jīng)營。當然，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)并非絕對權(quán)力，其流轉(zhuǎn)的僅僅是從集體承包下來的土地的聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營權(quán)力和責(zé)任，轉(zhuǎn)包的僅僅是有限時段里土地有限的占有、使用和收益權(quán)，處置權(quán)始終屬于國家。一旦流轉(zhuǎn)行為觸犯了法規(guī)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合約，集體及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)力、有責(zé)任、有義務(wù)依法干預(yù)，并可中止承包經(jīng)營合約、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合約，從而形成對農(nóng)戶經(jīng)營行為及其經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的約束機制，實現(xiàn)家庭外部治理介入，實現(xiàn)對土地經(jīng)營行為的最終控制和經(jīng)營權(quán)接管，維護國家和集體的合法權(quán)益。承包經(jīng)營行為的動態(tài)治理，并不違背保護農(nóng)戶合法承包權(quán)的規(guī)則，而是對不遵守合約的承包經(jīng)營者活動的規(guī)范。法律不承認絕對承包權(quán)。

3．非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相機治理對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理具有對其經(jīng)營狀態(tài)的依存性。不同的經(jīng)營狀態(tài)反映了不同權(quán)益實現(xiàn)的格局。政府行使控制權(quán)的相機治理狀態(tài)，首先由農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營或農(nóng)產(chǎn)品貢獻狀態(tài)所決定，體現(xiàn)為政府對不同自然條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的分類治理。不僅“米袋子”農(nóng)業(yè)與“菜籃子”農(nóng)業(yè)的治理體制會有所差別，而且，山區(qū)及坡崗區(qū)與糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村治理管控目標也不盡相同。政府行使控制權(quán)的相機治理，還體現(xiàn)為另一種土地經(jīng)營狀態(tài)。當集體經(jīng)營管理的土地需要變更性質(zhì)、在集體之外變更土地使用權(quán)，或集體經(jīng)濟組織發(fā)生超越其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦權(quán)約定的行為時，作為土地所有權(quán)者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會接管土地管控權(quán)，對土地的用途變更、使用權(quán)過戶等實施最終控制權(quán)接管。盡管這種接管會有不同方式，即便是僅履行一個簡單的登記手續(xù)，但體現(xiàn)的也是一種所有權(quán)治理。金融機構(gòu)參與對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理，是以集體經(jīng)濟組織成為獨立的市場經(jīng)營主體為前提的，通常發(fā)生在農(nóng)地經(jīng)營嚴重影響或威脅金融機構(gòu)權(quán)益的情境下。集體經(jīng)濟組織可向金融機構(gòu)貸款和提供擔(dān)保，但當集體或被擔(dān)保農(nóng)戶由于經(jīng)營不善而產(chǎn)生嚴重的償貸問題之時，金融機構(gòu)會按協(xié)約接管集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，實施相機治理。這不僅給金融機構(gòu)吃了一顆放貸“定心丸”，而且也迫使集體經(jīng)濟組織及其成員提高對貸款使用的謹慎程度和利用效率。工商資本對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理參與，體現(xiàn)在對農(nóng)地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的接管狀態(tài)。在土地租用或托管、訂單生產(chǎn)等狀態(tài)下，工商資本缺少參與集體經(jīng)濟組織的治理權(quán)益支持。然而，一旦工商資本進入集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)改造領(lǐng)域，尤其是運用現(xiàn)代企業(yè)組織方式對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行改制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就事實上脫離本文所界定的非改制狀態(tài)，按照股份制企業(yè)或現(xiàn)代企業(yè)制度進行規(guī)范治理，達到新的治理狀態(tài)。行政村對集體經(jīng)濟組織的治理接管，始于集體經(jīng)濟組織發(fā)展的內(nèi)在沖動，成于行政村所轄各村民小組或集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)重組。行政村在“原生態(tài)”狀態(tài)下，并非法定的經(jīng)濟組織，作為經(jīng)濟實體往往是各村民小組或集體經(jīng)濟組織改造及其產(chǎn)權(quán)重組的結(jié)果。行政村各村民小組產(chǎn)生了組建新型集體經(jīng)濟實體的內(nèi)在要求，經(jīng)協(xié)商達成共識后，以集體經(jīng)濟組織的土地經(jīng)營管理權(quán)及其相關(guān)集體權(quán)益作為股權(quán)，參與以行政村為單元組建的新型經(jīng)濟組織。改制后的經(jīng)濟組織運行，意味著村集體和農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)轉(zhuǎn)移。新型經(jīng)濟組織必須繼續(xù)履行原集體經(jīng)濟組織對政府的土地經(jīng)營管理承諾，承擔(dān)實現(xiàn)政府賦權(quán)目標和成員收益的職責(zé)，建立權(quán)責(zé)對稱的產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)。經(jīng)過改制的農(nóng)村經(jīng)濟組織已經(jīng)不是單純意義的土地合作組織，而是不同性質(zhì)不同類型的產(chǎn)權(quán)組織，是按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范組建的新型企業(yè)。在新的運行機制和治理框架中，“雙層經(jīng)營”體制不再運行，但新型企業(yè)的組建卻是以“雙層經(jīng)營”體制為基礎(chǔ)，此與法律并不相左。

四、結(jié)論

非改制狀態(tài)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織虛擬性、農(nóng)地所有權(quán)邊界及其權(quán)能匹配的模糊性、集體成員身份確認的無序性、委托關(guān)系的錯位性等，是當代中國農(nóng)村治理中存在的突出問題。必須以明確集體經(jīng)濟組織身份和土地資產(chǎn)的邊界為前提，通過實行農(nóng)村土地國家擁有所有權(quán)、村集體經(jīng)濟組織擁有經(jīng)營管理權(quán)、農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)等一系列制度創(chuàng)新，調(diào)動集體和農(nóng)戶兩個積極性，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，構(gòu)建土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰、行政村與村民小組職責(zé)明確、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)有力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理機制和中國農(nóng)村治理體系。

作者：鄭林鄭彧豪單位：同濟大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院講師