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一、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展：合理利用外資與兼顧農(nóng)民權(quán)益和產(chǎn)業(yè)安全并重

外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展加速，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意將農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為前提，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)合理利用外資與兼顧產(chǎn)業(yè)安全、農(nóng)民權(quán)益保障的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)短期發(fā)展利益與長(zhǎng)期效應(yīng)、宏觀(guān)與微觀(guān)、整體與局部的協(xié)調(diào)平衡。從宏觀(guān)上保障產(chǎn)業(yè)安全和從微觀(guān)上保障農(nóng)民土地權(quán)益，實(shí)際其本質(zhì)解決的是我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)安全從其核心內(nèi)涵而言，是指一個(gè)國(guó)家對(duì)該產(chǎn)業(yè)擁有的自主權(quán)或控制權(quán)。[2]近年來(lái)，在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下，外資逐漸滲透進(jìn)入我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)于農(nóng)村土地資源的占有和使用處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈最初始最末端的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中種植、加工和銷(xiāo)售等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的外資影響力和控制力的不斷增強(qiáng)，均會(huì)威脅到我國(guó)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈安全，尤其是關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)安全存在正外部性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶(hù)缺乏力量與動(dòng)機(jī)通過(guò)自身經(jīng)營(yíng)去主動(dòng)維護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和自身權(quán)益，因而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。因此，政府需要通過(guò)資金扶持、政策傾斜等管制手段克服市場(chǎng)失靈，確保產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害。

二、可持續(xù)發(fā)展視角下外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分析

從風(fēng)險(xiǎn)的具體內(nèi)容而言，可持續(xù)發(fā)展視角下外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在以下潛在風(fēng)險(xiǎn)：第一，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)政治和社會(huì)穩(wěn)定的沖擊。大規(guī)模土地資本化流轉(zhuǎn)過(guò)程中，極可能導(dǎo)致農(nóng)地過(guò)分規(guī)模化集中，引致農(nóng)村兩極分化日益嚴(yán)重，威脅后輩人之間的代際公平，[3]甚至危及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)基本制度。此外，極易出現(xiàn)土地糾紛難以調(diào)處等不良社會(huì)現(xiàn)象，有可能會(huì)動(dòng)搖農(nóng)村社會(huì)整體穩(wěn)定的大局，甚至成為當(dāng)前新一輪農(nóng)地制度改革乃至整個(gè)深化農(nóng)村改革進(jìn)程中的障礙和行動(dòng)壓力。第二，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的市場(chǎng)和制度風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是針對(duì)外資參與土地流轉(zhuǎn)交易行為而言，一般來(lái)講，大致主要存在以下幾種情形，一是價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，即對(duì)于土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格的沖擊，二是交易風(fēng)險(xiǎn)，三是競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)也可能將會(huì)對(duì)當(dāng)前的農(nóng)地改革制度造成一定的沖擊。第三，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)糧食安全的威脅。外資進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域會(huì)在一定程度上弱化國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)。一旦外資進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從土地要素著手對(duì)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的玉米、水稻等大田作物等進(jìn)行控制，將很可能會(huì)對(duì)國(guó)家糧食安全造成威脅。第四，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)和保障的影響。農(nóng)民土地權(quán)益如何實(shí)現(xiàn)與如何保障是農(nóng)地制度創(chuàng)新需要解決的最關(guān)鍵的核心問(wèn)題。[4]在外資參與農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，影響農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)和有效保障的風(fēng)險(xiǎn)因素客觀(guān)存在，合作經(jīng)營(yíng)不善或者長(zhǎng)期受益變?yōu)橐淮涡载?cái)產(chǎn)權(quán)利交易等因素均易導(dǎo)致農(nóng)民喪失原有土地。

三、構(gòu)建外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

基于以上對(duì)于外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的分析，我們認(rèn)為必須建立多位一體的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，積極引導(dǎo)外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道，并在此過(guò)程中平衡協(xié)調(diào)各方的利益沖突。

1.確立外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控原則可持續(xù)發(fā)展視角下的外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)該兼顧和平衡農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、農(nóng)民土地權(quán)益、外資投資農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)是確立外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范戰(zhàn)略的第一步內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)管理者首先要需要確立風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，并科學(xué)確立風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)、影響等級(jí)等，建立體系化的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、評(píng)估系統(tǒng)；建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，綜合比較現(xiàn)期成本與潛在威脅、預(yù)期損失，合理選擇恰當(dāng)?shù)奶幚泶胧Ｒ赞r(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為前提，平衡、協(xié)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中合理利用外資與兼顧產(chǎn)業(yè)安全、農(nóng)民權(quán)益保障三者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)最大化，必須堅(jiān)持一大原則，即嚴(yán)格限制原則：一是嚴(yán)格限制外資準(zhǔn)入資質(zhì)；二是嚴(yán)格控制農(nóng)村集中流轉(zhuǎn)規(guī)模，防止我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)受到外資沖擊；三是嚴(yán)格限制農(nóng)地用途，不能使我國(guó)農(nóng)民自身失去土地。

2.建立外資農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目準(zhǔn)入審查機(jī)制外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控是一個(gè)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工程。根據(jù)其階段性的風(fēng)險(xiǎn)特征，需要將“嚴(yán)格限制”原則貫穿始終，從審查階段的資質(zhì)準(zhǔn)入是防控的首要環(huán)節(jié)。受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展效益和政績(jī)驅(qū)使，各地政府均出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)惠政策招商引資，吸引外資進(jìn)駐，對(duì)外資進(jìn)入我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)投資行為的監(jiān)管尚缺乏系統(tǒng)性，尤其表現(xiàn)為各省市地區(qū)之間信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象嚴(yán)重，容易導(dǎo)致各自為政、監(jiān)管脫節(jié)。為防控外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)入審查階段有三點(diǎn)建議：一是應(yīng)以農(nóng)業(yè)部門(mén)為核心審查部門(mén)歸口管理，外資進(jìn)入只要涉及進(jìn)入農(nóng)業(yè)種植環(huán)節(jié)必須交由地市級(jí)及以上的農(nóng)業(yè)部門(mén)備案，進(jìn)行資格審查。同時(shí)，在單一項(xiàng)目的規(guī)模上也應(yīng)做出相應(yīng)限制，從總量上加以控制。三是加大企業(yè)的資格審查力度，準(zhǔn)確把握資本來(lái)源，尤其是間接資本來(lái)源，嚴(yán)格防范外國(guó)資本通過(guò)幕后操作的方式間接參與農(nóng)地大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)項(xiàng)目。

3.規(guī)范外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的合同行為在涉及具體流轉(zhuǎn)事項(xiàng)時(shí)，需要嚴(yán)格規(guī)范外資規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，尤其是關(guān)于合同事項(xiàng)約定的規(guī)范性和明確性，盡量防止對(duì)于農(nóng)民土地權(quán)益產(chǎn)生不利損害。一是在合同的規(guī)范性方面，建議由農(nóng)業(yè)、發(fā)改等部門(mén)牽頭，制定外資進(jìn)入我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)則，通過(guò)規(guī)范相關(guān)合同，包括明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和嚴(yán)格控制外資農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模等等關(guān)鍵性?xún)?nèi)容。此外，建議在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域引進(jìn)外資時(shí)把引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)作為第一考慮因素，在合同中設(shè)置保護(hù)我方利益的條款。二是在合同談判主體方面，明確村委會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體代表的法律地位，提高談判能力。三是在流轉(zhuǎn)中介服務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)培育介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的土地評(píng)估事務(wù)所、土地銀行、土地保險(xiǎn)公司等服務(wù)機(jī)構(gòu)，更大程度上降低信息和簽約成本[5]，降低合同執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)更大范圍內(nèi)促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模交易和經(jīng)營(yíng)。

4.規(guī)范外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目用地的后續(xù)監(jiān)管與其他主體參與土地流轉(zhuǎn)相比，外資參與土地流轉(zhuǎn)具有特殊性，因而在用地監(jiān)管方面需要充分考慮決策的預(yù)見(jiàn)性。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，一方面需要在充分考察我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上考慮土地管理國(guó)際慣例和各國(guó)準(zhǔn)則，使得國(guó)內(nèi)土地市場(chǎng)逐步與國(guó)家市場(chǎng)接軌，同時(shí)也需要在前期做好用地規(guī)劃管理工作，并建立用地信息系統(tǒng)。主要包括以下幾點(diǎn)：一是強(qiáng)化前期外商投資農(nóng)村土地的中長(zhǎng)期規(guī)劃，并不斷升級(jí)或更新本區(qū)域內(nèi)土地信息系統(tǒng)，加強(qiáng)投資區(qū)土地的地籍管理。二是強(qiáng)化協(xié)議中約定的土地使用方式監(jiān)管。外商必須嚴(yán)格遵守土地使用合同中約定的土地利用方式，不得隨意變更土地原有用途。各地集體組織和基層土地管理機(jī)構(gòu)有權(quán)力監(jiān)督其按協(xié)議進(jìn)行履行和貫徹，提高土地實(shí)施信息系統(tǒng)的利用水平，并將系統(tǒng)運(yùn)行存在的問(wèn)題要及時(shí)向上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)反映。

5.系統(tǒng)性完善外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的配套措施外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范涉及各級(jí)政府、外資主體、本土農(nóng)業(yè)企業(yè)以及農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織等多方主體的利益關(guān)系。其一，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)程。大力推進(jìn)戶(hù)籍改革，從根本上破除城鄉(xiāng)居民享有社會(huì)保障在“身份”上的障礙，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系互通銜接，使農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中獲收益、得保障、促發(fā)展。其二，以民主為核心優(yōu)化農(nóng)村基層組織治理結(jié)構(gòu)，確立以農(nóng)村社區(qū)為協(xié)調(diào)保障主體的農(nóng)民權(quán)益代表機(jī)制。一方面要健全農(nóng)村集體的基層民主決策機(jī)制，規(guī)范人行為遏制設(shè)租尋利行為，從源頭上消除制度和政治風(fēng)險(xiǎn)。另一方面強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，扭轉(zhuǎn)其在參與外資農(nóng)地流轉(zhuǎn)中決策越位、管理缺位以及監(jiān)管錯(cuò)位局面，從管理機(jī)制體制上預(yù)防和規(guī)避制度風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要盡快確立以農(nóng)村社區(qū)為協(xié)調(diào)保障主體的農(nóng)民權(quán)益代表機(jī)制，并加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織、新型經(jīng)營(yíng)合作組織、中介服務(wù)組織、農(nóng)民自身組織（如農(nóng)民協(xié)會(huì)）建設(shè)，提高自身發(fā)展能力和農(nóng)民組織化程度，優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)，從市場(chǎng)服務(wù)層面降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)損失。

作者：李長(zhǎng)健　劉文華 單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院