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作者：李創軍單位：國家郵政局科學研究規劃院北京

一、郵政改革——郵政生存發展的必由之路

1.（略）

2.郵政改革的目標。郵政改革的目標是通過實行改革,將郵政建設成為有活力的郵政、有效率的郵政,有競爭力的郵政、可持續發展的郵政。

(1)有活力的郵政郵政改革應能夠有效提高郵政部門對于不斷變化的生存發展環境的適應能力與應變能力;適應并滿足顧客不斷變化的用郵需求。

(2)有效率的郵政郵政改革應能夠有效提高郵政作業、服務效率,改善郵政服務質量,提高郵政服務水平,保障一國公民基本通信權利實現,樹立郵政在社會公眾中的良好形象。

(3)有競爭力的郵政郵政改革應能夠提高郵政部門在日益激烈的國際、國內郵政市場競爭中的競爭能力,確保郵政部門在這一市場中的主導(領先)地位。

(4)可持續發展的郵政郵政改革應能夠改善郵政部門經濟效益,扭轉經營虧損,實現郵政發展的良性循環,為郵政部門可持續發展提供財政支持。

3.郵政改革的普遍方向

(1)郵電分營。雖然長期以來,在郵政經營運作方面,世界上大多數國家都采取郵電合一的經營體制,但技術的發展與市場的變化卻使這種體制越來越難以為繼,已經有越來越多的國家開始將郵政與電信分離開來,獨立經營。郵電分營的重要意義在于它為郵政部門獲取獨立法律地位與獨立的經營主體資格提供了可能。

(2)政企分開。郵政政企分開的重點是郵政的政府(立法、管制)職能與企業(經營)職能分開。政企分開以后,郵政的政府職能由政府相關部門或指定機構行使,公共郵政經營者只承擔企業職能。政企分開對于減少政府干預,創造平等市場競爭環境,確立公共郵政經營者的獨立法律地位具有十分重要的意義。

(3)企業化運作。各國郵政發展的實踐證明,在已有的多種郵政運作方式中,企業化是市場經濟條件下適應郵政生產、經營特點并能促進郵政事業發展的運作方式。企業化運作的核心是賦予公共郵政經營者充分的管理自主權與完全意義上的經營自主權,從而確立其獨立的經營主體地位。

(4)商業化經營。商業化經營是市場競爭態勢下郵政企業的基本經營方式。商業化經營要求郵政經營活動應遵循一般的商業原則,要以市場為導向,樹立競爭觀念;以客戶為中心,樹立服務觀念;以效益為目標,樹立投入產出觀念。以此謀求企業在市場競爭中的優勢地位,實現可持續發展。在看到商業化經營為郵政企業帶來巨大商業利益的同時,也要認識到它對郵政服務水平與服務質量提出了更高的要求。

4.郵政改革沒有統一模式。世界是豐富多彩的世界。雖然各國郵政發展有其共性的一面,但由于各國政治、經濟、文化、歷史傳統的差異及現階段郵政發展水平的不同,因此在郵政改革問題上不存在一個全球統一、普通適用的模式,而必須由各國郵政根據本國具體情況自主選擇。

二、郵政市場——壟斷還是競爭,封閉還是開放

1.有序的市場競爭

(1)壟斷削弱,競爭加強——郵政市場發展的必然結果。就在公共郵政部門還在探討郵政市場還要不要壟斷,如何保護郵政壟斷問題的時候,私營競爭者已經開始向傳統上屬于公共郵政經營者的市場領域發起進攻,欲與公共郵政經營者一爭高低。隨著時間的推移,這種競爭愈來愈激烈,涉及的市場領域也愈來愈廣泛。本世紀六七十年代誕生于發達資本主義國家的一些私營競爭者,如DHL(敦豪,美國)、TNT(天地快運,澳大利亞)、FedEx(聯邦快遞,美國)等已逐漸發展成為郵件運遞領域實力強大的跨國集團公司。私營競爭者的活動在一定程度上改善了郵政服務質量,增加了公眾對郵政服務的選擇性,順應了公眾及輿論對于改善郵政服務效率的呼聲,對郵政壟斷形成了巨大的社會壓力。因此,對公共郵政經營者而言,競爭已經成為郵政市場發展的活生生的現實,目前已經不是討論要不要競爭的問題,而是如何參與和應付競爭的問題。

(2)競爭不是無序,競爭需要規則。雖然壟斷削弱、競爭加強是郵政市場發展的必然結果,但這種競爭必須是有序的市場競爭。而從目前情況來看,許多國家都是在還沒有對原有郵政立法進行必要和適當的修改的條件下就已經在郵政市場引入了競爭。這樣做的結果,一方面的確提高了郵政服務運作效率,改善了郵政服務質量,但另一方面也導致了郵政市場的無序競爭,使一些郵政經營者尤其是肩負普遍服務義務的公共郵政經營者在市場競爭中處于劣勢地位,造成市場不公平競爭,降低了郵政服務水平,進而影響到郵政普遍服務的實現,并最終損害消費者的利益。因此規范郵政市場秩序,引導郵政經營者開展有序競爭已經成為郵政市場發展的當務之急。有序競爭的核心是通過修訂原有郵政立法,制定一系列市場競爭規劃,建立公平競爭的市場環境。這些競爭規則至少包括以下四個內容:第一,市場準入的市場主體資格問題;第二,郵政服務質量標準;第三,郵政普遍服務;第四,對違反規則行為的處罰。

(3)新的普遍服務保障體系。建立合理的郵政普遍服務保障體系是保證郵政市場公平競爭的重要條件。郵政市場競爭的形成,商業化經營在公共郵政經營部門的引入要求必須對原有郵政普遍服務實施方式進行必要的改革。應該認識到,保證郵政普遍服務實現是國家而非某一企業對其本國全體公民應盡的義務。國家要在要求郵政經營者承擔普遍服務義務的同時,通過多種形式對其因承擔普遍服務義務而造成的經濟損失給予充分合理的補償,避免由于商業化經營而可能對郵政普遍服務造成一切侵蝕。

2.有控制的自由化

(1)市場開放是未來郵政市場發展的必然結果,但尚待時日。隨著全球經濟一體化的發展,服務貿易全球化的步伐日益加快,并已經涉及到了原來屬于自然壟斷的一些服務領域。電信服務自由化談判的成功對于作為姊妹行業的郵政更是一個很大的震動。今后隨著各國郵政壟斷的逐步削弱,郵政專營范圍的日漸縮小,郵政市場將全面引入競爭機制,郵政市場開放將是大勢所趨。但由于郵政生產運作的網絡經濟特征及郵政服務地域的廣泛性,加之各國國情不同,郵政發展所處的階段也各不相同,因此,郵政市場開放還尚待時日。

(2)郵政市場開放的漸進性與一定程度、一定范圍上的保護性。服務貿易總協定給予其成員國以足夠的靈活性來決定哪些服務將對外國競爭者開放,什么時間開放等。具體到郵政服務領域,各國亦應有足夠的自主權來決定其郵政市場開放的時間、范圍和步驟。但由于各國郵政發展狀況不同,對郵政市場開放的預期利益也各不相同,因此,盡管有些國家極力主張盡早開放郵政市場(如歐盟已經決定于近期在其成員國間相互開放郵政市場),而有些國家則對開放本國郵政市場持謹慎態度。總的來看,由于服務貿易總協定的靈活性,雖然郵政市場開放將是大勢所趨,但由于一些國家擔心市場開放可能對其尚還處于幼稚發展階段的公共郵政經營者的發展造成沖擊,進而影響其國內郵政普遍服務的實現,因此可能會根據本國具體情況,在不違背服務貿易總協定基本原則的基礎上,實行漸進式的市場開放策略,并對其本國郵政市場給予一定范圍上的必要保護。

三、各國郵政運營者的關系——商業伙伴還是競爭對手

1.合作是百年來郵政相互關系的主旋律。萬國郵聯自其成立的那一天起,就將保證函件在各成員國的轉運自由,作為其神圣使命載入/萬國郵聯公約0。自此以后的120多年時間里,萬國郵聯各成員國在世界范圍組成一個郵政領域,相互交換函件,保證轉運自由,形成了良好的合作關系,并將合作范圍擴大到了函件以外的其他業務領域,如包裹業務、郵政金融業務、速遞業務等。我們相信,隨著郵政的不斷發展,這種合作關系還將繼續存在下去。

2.從政府合作到商業合作,從政府伙伴到商業伙伴。郵聯成立120多年來,世界郵政發生了巨大變化。郵政運作的行政性逐漸淡化,經營性、市場性不斷強化;以前一直作為政府部門運作的各國郵政,近年來,紛紛向企業部門轉變;郵政經營中越來越多地引入了商業原則。郵政發展的上述變化對原有的以政府協議合作為基礎的國際郵政關系提出了挑戰。環境的變化要求郵政部門及時調整相互關系準則,適應環境變化,建立新的雙邊和多邊國際郵政關系體系。從當前及今后郵政發展情況來看,筆者認為,今后各國郵政間相互關系將逐步由政府合作關系轉變為商業合作關系;由基于政府合作的政府伙伴關系轉變為商業合作的商業伙伴關系。

雖然今后各國郵政運營者之間的相互關系將會發生上述變化,但合作仍將是郵政間新的相互關系的基石。隨著郵政市場的逐步開放,各國郵政之間將不可避免地存在一些競爭,但在合作與競爭當中,基于共同的商業利益而形成的新的商業伙伴關系(利益共同體)給各國郵政帶來的利益要遠遠大于相互間競爭的利益價值。從今后的發展情況來看,同其他產業一樣,全球郵政領域也將不可避免地發生一系列的企業重組事件。這種重組既有因為市場競爭而產生的企業兼并,也會有由于競爭需要而引致的自愿合并;同時也將產生多個國家郵政基于共同的商業利益及競爭需要而結成的松散的戰略聯盟等。原有的/一國一郵政0的概念將不再存在,代之以國家屬性淡化的眾多跨國郵政經營商。全球郵政市場也將成為這些跨國郵政公司逐鹿逐利的大舞臺。

四、新技術——威脅還是機遇

1.新技術會導致郵政消亡嗎?為回答這一問題,讓我們簡要回顧一下自郵聯誕生120多年來,郵政生存所遭遇到的為數眾多的威脅以及眾多預言家就此所做的種種預言:(1)19世紀70年代,電報發明。有人已經就此預言郵政消亡以及它將被電報所取代;(2)40年后,另一些未來學家則確信電話將使郵政退位而成為一種過時的歷史遺物;(3)本世紀50年代,一些人又關注作為郵政和大多數書面材料滅亡先兆的電視的出現;(4)接近現在的80年代,人們又為郵政的接班人傳真的普及而歡呼;(5)最近的幾年中,以Internet為首的電子通信網絡被解釋為對有關郵政在不遠的將來消亡的爭論的肯定論據。綜上,如果未來學家在一個多世紀的規則或不規則時間間隔里一直在預言郵政的消亡,那它的消亡也確實太漫長了!事實的情況是,伴隨未來學家的/消亡0預言,郵政不僅沒有消亡,而且其業務還連續增長。據統計,1997年全世界600多萬郵政工人所處理的郵件量達到4000億件。而且據萬國郵聯的一項研究表明,雖然今后在總的通信市場中郵政所占的份額將會下降,但到2005年,世界郵件量仍將以2.5%的速度持續增長。正如收音機沒有取代報紙、電視沒有取代收音機一樣,郵政也不可能被其他通信方式所取代。維系郵政永遠在的永恒力量便是市場的多樣化需求。社會對實物通信需求的存在與發展,成為郵政生存發展的不竭源泉。

2.由傳統郵政到技術郵政。在看到新技術對郵政發展形成嚴峻挑戰的同時,越來越多的人似乎更加愿意強調新技術對于郵政發展帶來的難得的機遇。而且從實際情況來看,新技術已經越來越多地應用到郵政生產、經營、管理領域。新技術的應用提高了郵政工作效率,改善了郵政服務質量,加強了郵政管理,對郵政發展起到了積極作用。不斷提高郵政發展的技術含量已經成為今后郵政發展的一個重要趨勢。傳統郵政將逐步向技術郵政轉變。技術郵政區別于傳統郵政的特點在于:第一,技術郵政是以技術為生存發展基礎的郵政。與傳統郵政條件下,技術對于郵政生存發展的輔助功能不同,技術郵政條件下,技術已經成為郵政生存發展的必需要素。第二,技術郵政是以技術為發展動力的郵政。今后郵政的發展,其動力源自市場需求,而需求的實現則依賴于技術的發展。通過利用新技術,開發郵政新業務,改造傳統業務,滿足客戶需求,實現郵政發展。