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作者：高仰止單位：上海郵電經濟研究會上海

從這些定義中可以看到,郵電的普遍服務具有四個最基本的特征:

一是普遍性。通信權利是憲法賦予每個公民的基本權利之一。為保障公民的基本通信權利,郵電機構應對“整個領士范圍內”的“所有地區”和“所有人民”提供基本通信服務,而不問其距離遠近、居民多少、條件好壞。如加拿大對北方冰雪地區的少數民族聚居區域,盡管居民極少,環境惡劣,仍堅持派專機運遞郵件;日本原定1973年完成電話普及任務,但因一些沿海有人住的小島仍未通話,決定將計劃延長了《年,使這些尚未通話的地區全部通上電話。

二是平等性。在郵電普遍服務領域內,所有用戶都是一律平等的,不允許有任何特權的存在,不允許出現歧視。在這方面,我國過去提過優先為某些部門服務等口號,其實是不符合普遍服務原則的。當然,在通信發展起步階段,免不了有個先后問題,為了保證公平起見,有些國家還專門立法,如日本在《”年代由國會通過的《電話安裝順序法》,將用戶按安裝順序分成6檔,即政府機關人員、殘疾人、國會議員、教師、醫生、報社工作人員、大中企業員工等列為“第一順序”,以下各個順序均分別詳列各類用戶單子,電信機構必須依法執行,否則將受到控告。有些國家還對低收入者、老年人、殘疾人、失業者和學生等實行資費優惠,以示公平。

三是價格的可承受性。郵電普遍服務是非盈利性質的服務,它的資費制定原則并不是按照通常的“成本加利潤”的方法,而是依據用戶的可承受性。也就是說,主要不是考慮郵電企業能賺多少錢,而是考慮用戶是否支付得起。當然,郵電企業要維持自身的經營和發展需要,也不能虧損,所以一般國家都綜合考慮用戶和企業兩方面的利益,制定合理的資費標準,使郵電企業的普遍服務盡量做到“保本微利”。也正由于這樣,基本郵電資費是由國家制定的政府行為,而不是由市場經濟這個“看不見的手”操縱的。

四是質量的規定性。既然普遍服務是政府對公民承擔的義務,那么服務水平就得有個規定,不能“服務無邊”,否則政府將不堪負擔。這種規定的服務水平是具有法律效力的,通常在制訂時充分留有余地。如美國聯邦通信委員會規定電話裝機時限為30天,實際上在美國早已實現了電話即要即裝。我國過去有過不顧實際盲目追求高指標的歷史教訓,而一旦完不成又不負任何法律責任,這是很不嚴肅的。

為了使郵電企業完成普通服務的義務,政府通常給予郵電企業以下特權:(1)專營權;(2)減免稅費;(3)準許跨行業經營。這些特權特別是專營權可以被認為是政府對郵電運營部門的補償,是為普遍服務提供政策和財政的必要扶持。所以,郵電企業享有的上述特權,也是郵電普遍服務的重要特征。那么,哪些郵電業務是屬于普遍服務范疇內的呢?依照各國郵電法規,郵政是指函件、民用包裹和小額匯兌,電信是指普通電話的接入服務。

信件和其他具有信件性質的物品的寄遞業務,在我國是指定郵政專營的業務,也是郵政的主體業務,當然屬于普遍服務之列。關于“具有信件性質的物品”,《郵政法》上無具體解釋,通常是將民用包裹和小額匯兌算在里面的。我國在50年代初調整郵政與鐵路、銀行業務范圍時確認了這種分工,但后來民包、匯兌業務逐漸放開,社會上插手經營者日多,不少人對郵政是否應對民包、匯兌業務承擔普遍服務義務提出疑問。但民包、匯兌既是郵政的主要業務,它本身又具有很大的公用性,只有郵政才能承擔普遍服務的義務。在《郵政法》未修訂前,民包、匯兌業務還應按照普遍服務的原則進行經營。

報刊發行業務則是另一種情況。50年代,我國實行“郵發合一”,規定所有報刊發行業務由郵局專營,劃入“普遍服務”范圍。郵局將發行報刊當作“政治任務”來完成。隨著報刊社經營從計劃經濟轉向市場經濟,報刊實行多渠道發行,發行方式日益商業化、市場化,事實上已經退出了普遍服務的領域。

電信的普遍服務一般專指普通電話而言,使所有的人都能裝得上、打得起、通得好電話是政府應盡的責任。電信業務種類很多,政府不可能對各種電信業務都承擔普遍服務的義務。近年來,有些西方發達國家的政府打算將數據通信、Internet業務等也列進普遍服務,但遭到很多反對,理由是這可能使電信投資集中于那些能夠承受這類新型服務的地區,從而擴大了地區差距,加劇了落后地區的信息貧窮。同時,如果把普遍服務定義為包含高級的信息服務,將會導致高昂的運營成本,使運營企業難以承擔。

值得注意的是,隨著郵電市場的逐漸開放,市場化和普遍服務之間的矛盾日益突出。由于競爭者并不承擔普遍服務義務,這樣形成了新的不公平。正因為如此,占上風的意見是將普遍服務的范圍范圍嚴格地限制在一定的范圍以內,而不是將其擴大化。

商業服務和郵電業務中的商業服務

郵電的商業服務,顧名思義就是除了普遍服務業務以外的其他按商業化原則經營的業務。它的特征,正好與普遍服務截然相反:(1)它依照市場價值法則,以謀求利潤最大化為目標,求得自身發展的經濟效益;(2)它不承擔普遍服務的義務,哪里有錢賺就往哪里發展;(3)它按照經營需要,對各類用戶區別對待,主動推廣業務;(4)它的資費按經營成本和市場競爭情況由市場這個“看不見的手”操縱;(5)它的服務水平和質量,只要企業自身具備條件,一切以用戶需求為依歸;(6)所有的商業服務都是競爭性業務,不享受國家給予的任何特權。

郵電企業為什么要搞商業服務?從企業方面看,普遍服務是非盈利的,需要通過商業服務來增加企業積累,不搞好商業服務,郵電就缺乏自身發展的活力;從社會方面看,郵電舉辦商業服務,可以活躍市場,方便居民,促進經濟,利國利民。郵電具有獨有的網絡優勢、技術優勢和信譽優勢,這不但是普遍服務的優勢,也是商業服務的優勢。

郵電的商業服務大體可分兩類,一類是以郵電網絡為依托開展高附加值業務,這是基本業務的延伸。如廣告信函業務是信函業務的橫向延伸,特快專遞業務是信函業務的縱向延伸,電子信函業務是信函業務的前方延伸。另一類是以郵電企業為支撐的非通信類業務。郵電商業服務經營的重點應放在第一類業務上面。我國郵政確定為六大專業即速遞、儲蓄、報刊發行、集郵、商函廣告、郵購,加上待開發的郵電融合業務,重點是明確的;電信在普及電話網的基礎上,大力發展移動通信、數據通信、多媒體通信和各種電信增值業務,重點也是明確的。至于這些重點業務中,哪些最有希望成為“重中之重”的拳頭業務,則要看實踐的結果才能逐步明朗。

按照不同市場特點制定不同經營策略

在探討了郵電通信上普遍服務和商業服務兩個市場的區分以后,怎樣按照不同市場的特點來制訂不同的經營策略,對于郵電經營者來說,就不是一件難事了。

比如,屬于普遍服務的業務,郵電企業的任務是提供服務設施,滿足用戶需求,而不是去主動攬收業務。50年代郵電部門發生了經營偏向,去動員老百姓寄信、打電報,把普遍服務當作商業服務來辦,鄧小平同志當時指出郵電業不要籠統地講增產,就是指的這個意思。但是,對于商業服務來說,就要主動推廣業務,運用一切商業手段,千方百計地開拓市場,啟動市場,而決不能“等客上門”。

又比如,普遍服務要求對所有用戶一視同仁,而商業服務則需要通過市場細分,有的放矢地做營銷工作,特別對于大客戶,更應特別關照,多下功夫。

再比如,普遍服務的資費,是國家制定的政府行為,不能隨意違反;而商業服務的資費則應根據市場要求和競爭需要,上下浮動,發揮調節市場供需的杠桿作用。有些企業又想維持壟斷,又想實行高資費,這是行不通的。

判斷一個郵電企業的經營能力,既要看它普遍服務的能力,也要看它商業服務的能力。目前,郵政業務中屬于普遍服務領域的業務收入已縮減為20%左右;電信業務中隨著電話普及率的提高,城市中的電信商業服務比重也在大幅度提高。由于長期受到政企合一、壟斷經營的影響,郵電企業普遍缺乏商業服務的能力,缺少強烈的市場意識和競爭意識,當前特別需要加強,要在機構設置、人員配備、資金投入等方面加強商業服務領域。同時,又要保證普遍服務領域不受影響,并繼續得到發展。兩類業務要分別制定經營目標,在不影響市場競爭的格局的前提下,仍應實行交叉補貼原則。但兩類業務應分別進行核算,基礎網的運營成本是按普遍服務業務計算的,商業服務利用基礎網應支付規定的費用。從賬上表示:郵電承擔普遍服務,如果出現虧損,虧損部分原則上應由國家承擔;郵電擴大商業服務,盈余部分是郵電對國家的貢獻,兩者不宜混同。1996年我去臺灣考察,臺灣郵政儲蓄業務盈利很多,而郵件業務虧損,盡管兩者相抵,郵政仍然盈利甚豐,但臺灣郵政當局仍堅持郵政資費提價,因為他們認為把商業服務賺來的錢去彌補信函業務的虧損,對用戶是不公平的。我們在發展郵電事業的普遍服務和商業服務時也應做到界限分明,互不混淆,只有這樣才能既發展普遍服務又發展商業服務。