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摘要:由美國次貸危機引發的國際金融危機對我國經濟的負面影響日益加深。為實現中國經濟穩定增長目標,年,我國實施積極的財政政策,通過發行國債較大規模增加政府公共投資。為調動各方面積極性、減緩中央財政負擔,我國決定在4月份首次公開發行地方政府證券。
關鍵詞:地方政府債券必要性經濟增長制度安排
一、我國發行地方政府債券的現狀
地方政府債券,是指以地方政府為發行主題的債券,一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。地方政府債券在西方發達國家已有已將近200年的歷史,其中美國和日本的地方政府債券無論在發行規模還是發行模式上都最具代表性。
在我國,地方政府債券一直受到抑制。在20世紀80年代末至90年代初,出現過短暫的地方政府債券,當時許多地方政府發行債券是為了籌集資金修路建橋。但到了1993年,這一行為被國務院制止了,而且在1995年頒布的《中華人民共和國預算法》明確規定“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。原因是地方政府承兌能力差、債務管理能力欠缺。地方政府債券的禁令一直保持到年。
但伴隨著經濟形式、體制因素的不斷變化和地方自制、財政分權改革的深入,學界對地方政府債券發行的討論越來越多,要求地方政府發行債券的呼聲越發強烈。由美國次貸引起的金融危機,使中國經濟受到巨大影響,為應對金融危機,中國出臺了很多政策,其中為了減緩中央政府的財政負擔,國家出臺發行地方政府債券。年首次發行的地方政府債券,是指經國務院批準同意,以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體,由財政部發行并代辦還本付息和支付發行費的可流通記賬式債券。
二、我國發行地方政府債券的必要性
(一)、拉動內需,實現經濟穩定增長
當前,由美國次貸危機引發的國際金融危機尚未見底,年將是我國經濟發展非常困難的一年。為擴大內需,年我國實施積極的財政政策,通過發行國債較大規模增加政府公共投資。國債資金主要用于公路鐵路等基礎設施、民生工程、環境保護、結構調整和技術改造、汶川大地震災后重建等。大規模的國債投資短時間內對經濟有巨大的拉動作用,但長期這種拉動作用是有限的,此時就應該充分發揮地方政府債券的作用。地方政府配合中央政府,采取積極的財政政策,充分調動資金,加快資金使用效率,帶動地區經濟增長,從而推動整個國家的經濟穩定增長。
(二)、減少中央財政壓力,完善地方政府財政職能
1994年以來,我國實行分稅制,明確中央與地方的事權。對于中央政府來說,一方面要承擔國家機關運行、外交、科研,宏觀調控支出及國家直屬事業單位發展;另一方面,還要協調地方發展,財政壓力相當大。為調動各方面積極性,減緩中央財政壓力,地方政府應相應安排配套資金,根據實際情況擴大本級政府投資,政府投資資金來源其中之一就是地方政府證券。分稅制的實施中,存在著地方稅體系不完善、缺乏主體稅種、有稅種無稅收或征收成本偏高及地方稅的立法和管理權限過于集中等問題。多數地方財政入不敷出,沒有能力通過政府投資和擴大財政支出實現地方財政配置資源實現經濟增長的能力。因此,應該適當賦予地方發行職權的權利。
目前,國家加大對基礎設施的建設和投資,基礎設施的不斷完善一方面可以改善地區的投資環境,引進投資,促進經濟增長;同時可以改善居民生活環境,有利于社會穩定。對基礎設施的投資資金來源,既有中央財政撥款,又得依靠地方政府財政支持。而地方政府面對巨大的投資資金,以地方財政收入是無法滿足的,要依靠發行地方政府債券,擴大資金來源。
(四)、發展我國資本市場,增加投資渠道
目前我國債券市場的運作還不夠規范,金融產品結構欠合理,形成了以國債為主,金融債和企業債比重較小的債券市場結構,這導致廣大居民的投資渠道過窄。在這種情況下,以政府信用為保證發行地方政府債券,不僅能擴大直接融資規模,還為廣大投資者提供了更廣闊的投資渠道。
三、我國發行地方政府債券的制度安排
在發行地方政府債券時,應該遵循償債能力原則、效益原則、對地方公債適用范圍限定的原則和以促進發展為目標,而不是以援助貧困為目標的原則。并應制定相應的制度安排:
(1)完善分稅制,明確中央與地方政府的事權。為了避免發行地方政府發債所造成的債券市場紊亂,應該繼續深化分稅制的改革,實現中央和地方兩級政府的事權與財權獨立。
(2)建立和完善地方政府債券監管體制,保持安全性。地方政府債券比起國債,信用度相對缺乏,安全性不高,為保護投資者利益、避免地方政府濫用資金,建立地方政府債券監管體制非常必要。可由國家計劃部門和財政部門及證監會共同負責我國地方債券的管理,保證其穩定發展。計劃部門根據國民經濟發展計劃和經濟結構調整的要求,把握資金的使用方向;財政部門則根據宏觀經濟政策的要求,確定地方債券發行總規模;證監會主要對地方債券的發行、流通和償還進行監管。
(3)完善債券信用評級制度,以市場約束地方政府發行債券。根據發行地區的稅收能力和項目收益能力,堅持“公開、公平、公正”的原則,對其進行科學、嚴謹、動態的信用評估。同時地方政府應該進行信息披露,包括發行規模、資金使用方向、資金使用情況、財政收入狀況及項目收益性。這樣有利于投資者做出正確的投資選擇,并對其進行監督,約束地方政府,達到資金有效使用。