農田持續增長的金融支持方案范文
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(一)地方政府助貸配套政策缺位，導致金融對農田水利建設信貸扶持不足。
1.縣域財政投入有限。在2010年水利建設工程中，基本都是依托國家補助，地方財政投入有限。2010年縣財政投入水利建設資金1614萬元，占全年財政支出的1.6%。目前全縣財政收入有限，還屬“吃飯財政”，地方財政配套資金能力有限。按照“中央配套70%、省級配套10%”的原則，市縣需要自籌解決的資金為20%。但從縣域實際情況看，市縣配套資金基本不到位，形成缺口。如2010年全縣水庫除險加固4850萬元，中央配套4244萬元、自治區配套606萬元，缺口市縣級配套資金1213萬元;農村飲用水保障和安全工程資金缺口530萬元、防汛抗旱減災體系建設資金缺口300萬元。
2.縣域農田水利基本設施建設仍處于較低水平。一是全縣還有25座小(二)型水庫需進行除險加固，資金需6250萬元;全縣還有安全飲水未達農村人口24.5萬人，占全縣農村人口的32.66%，農村飲用水保障和安全工程資金需12250萬元;縣城防洪治澇工程還有將近5公里要修建提高防范標準，需資金3500萬元。二是縣域水利工程建設基本以“民生水利”項目包裝上報申請資金為主要方式。政府有關部門在申請到資金后才組織實施，很少有市場化運作的方式解決水利工程建設的資金緊缺。同時農田水利基本建設以政府主導為主，農民投工投勞為輔，農民資金投入較少。三是農田水利的自然災害損失不容忽視。據相關部門的不完全統計:2010年全縣因洪澇災害導致部分農田因降水少而無法在春季播種等損失在2000萬元以上，每年的相關損失在8000多萬元。
(二)金融支持農田水利建設的體制制約因素不容忽視。一是實行承包責任制后，因農村基層組織的缺位和不力，相應“責任田”的農田水利基礎設施都由承包農戶負擔，農戶在修建時大都因陋就簡，投入少，所以農戶沒有主動向金融機構申請用于農田水利建設的貸款。加上現在農村家庭種養大都荒廢，農村勞動力大多到外省打工賺錢為生，留存的老弱病殘婦幼難以適應實際需要。二是縣域經濟作物種植比較普遍，除水稻種植外，大部分經濟作物對農田水利的要求不很高，農民通過自修自整一般能解決需要;而植被及生態環境的持續破壞，農田水利建設成為“無源之水”。三是重要的水利建設如水庫除險加固、水土保持綜合治理等國家都有專項資金進行解決，通過政府部門(水利局)進行項目包裝向上申請通過審批即可解決資金問題。四是農田基本水利建設如果沒有通過其他項目的補償，基本都是只有投入沒有收入，難以通過市場經濟主體進行市場化動作，缺乏承貸主體。五是金融機構對農田水利建設貸款風險評估較高，對其信貸投放信心不足。
(三)農田水利的特性決定其只能通過質押方式進行銀行融資，但多方因素制約金融機構開展水利收益權質押貸款。
1.農田水利項目收益權屬缺乏政府權威部門的確認，地方政府相關配套措施不到位，金融機構無法進行有效的應收賬款質押登記公示。一是根據《擔保法》、《物權法》和央行《應收賬款質押登記辦法》的規定，水利項目收益權質押貸款屬動產質押融資貸款。但由于具體水利項目收益權普遍缺乏物價等政府權威部門的確認，其收益權無法有效進行動產質押融資登記公示而未得金融機構的認可，其質押貸款難以實現。二是地方政府對農田水利項目建設相關配套措施不到位，成為阻礙信貸資金投入的另一重要因素。據縣水利局反映，縣政府還未出臺如財政貼息或承擔全部利息、為水利基本建設貸款提供減免稅費、損失補償、對轄內支持農田水利設施建設的金融機構給予獎勵等鼓勵水利收益權質押的相關政策和管理辦法，導致金融機構對水利設施信貸支持的積極性不高。此外，由于水利項目的先天性不足，導致各金融機構也未制訂信貸措施支持水利基礎設施建設。
2.農田水利收益權價值計量和評估困難重重。全縣水利項目收益權質押貸款未起步的主要制約因素是水利受益權價值計量和評估困難。2010年全縣完成水利固定資產投資達到9734萬元，全部為中央、自治區水利專項資金和地方配套資金，沒有銀行貸款，其中中央水利資金占88.5%，自治區水利資金占10.8%，縣財政水利支出占0.7%。目前，全縣共有各類水庫24座，其中大型水庫1座、中型水庫2座、小型水庫21座，各類塘壩65233座、引水工程1025座和機電排灌工程2130處。這些水利項目很大一部分均是公益性項目，水利收益權價值計量和評估較困難。據調查，100%的金融機構認為水利項目收益權的價值計量和評估對質押貸款產生影響的因素主要為:一是目前我國《擔保法》只認可動產、不動產和票據等，未直接規定收益權質權，相關中介服務缺位;二是價值評估體系不健全，沒有統一的價值評估依據;三是現行會計制度和計量方法無法準確計量其價值;四是水利等公益性事業的投資收益受政策影響較大、變數多。
3.農田水利收益權質押價值實現具有很大的不確定性。調查顯示，100%的金融機構認為水利項目收益權質押變現的不確定性主要為:一是項目具有政府行政干預性，銀行很難有自主掌控權。如2004年縣某中學以學費等收益權質押向縣某銀行貸款2500萬元用于學校擴建等基礎設施建設，后因學校領導及地方政府領導的變更而在政府的干預下，該收益權質押價值無法完全實現，導致該貸款的40%本息難以正常收回;二是水利收益權質押變現難，可轉讓性及流通性差。防洪費、水資源費、農田灌溉費等水利使用收費屬于行政事業收費項目，水利使用收費權是一種特許收費權，主要是以公益性為目的，更不能委托也不能轉讓。即使水利收費權質押給銀行，并到財政進行質押登記，但這種質押權實際上并未移交給質押權人占有，銀行既不能控制和處理收費權，也不可能直接收取水利使用費，無法行使質押權人的權利，權利質押的可轉讓性難實現。三是受自然災害等因素影響，風險較大。水利收益權質押貸款是以水利項目未來的收益或收費等為擔保的貸款，其受自然災害等因素影響較大，具有很大的不確定性，從而導致權利質押所要求的質押標的特定化特征更加虛化。況且全縣防洪堤壩、水庫、飲水工程等主要為50、60年代修建，由于資金缺乏和年久失修，80%以上均已嚴重老化，年年受干旱、洪水災害影響嚴重，水利收益很低乃至無任何收益。
4.農田水利產權歸屬不清晰，缺乏承貸主體，銀行資金風險管理加劇，嚴重制約信貸投入。一是水利設施工程產權歸屬不明確、缺乏承貸主體等制約因素不容忽視。縣域水利設施管理體制存在諸多弊端，如水利設施經管主體、運行機制、經營模式、產權歸屬等問題都不太清晰，在管理上涉及的部門多、牽涉面廣;水利設施建設工程貸款缺乏合格的承貸主體，抵(質)押也就無從談起，而抵(質)押難加劇信貸風險。二是農田水利建設項目大部分屬于公益性設施，未能作為經營性資產產生穩定的現金流，此與商業銀行嚴格要求的“三性”相悖。因為水利項目貸款缺乏操作上的可行性，也缺乏效益支撐，金融機構貿然進入會面臨很大的風險。此外，金融機構對水利項目收益權質押貸款投放中，政府作為一方當事人，銀行對出質人的資金無法控制，資金監管難，而水利項目所需資金數額巨大和建設周期長，影響銀行追逐其它現金流穩定、回報高的項目，導致金融支持動力不足。
農田水利建設可持續發展的縣域金融合力支持機制建設
(一)加強農村基層組織建設，提高農民協會作用發揮，動員全部力量參與農田水利建設，掀起農田水利建設熱潮，配套實施“青山綠水”國家戰略。一是發揮已建立的農民用水者協會的管理平臺，建立用水付費機制，解決農田水利建設的資金來源難題;提高農民節約用水意識，提高節水灌溉面積，建立節約用水型農業。二是大力發展集體經濟，完善引導“回鄉創業”環境及機制，吸引和留存新農村建設的骨干力量，增強農民實力及其凝聚力和向心力，發揮集體主義和共產主義精神，大力建設新農村。三是與農村公共基礎設施建設捆綁推進，特別是要與“村村通”等合力推進，不可偏頗，否則難以實現農田水利建設的可持續發展。四是加強農田水利建設維護力量的培育，如可通過招募自愿者參與等方式引導社會力量參與其中，而相關政策補助要及時公開，接受全社會監督。五是國家強制推行“青山綠水”戰略計劃，把“封山育林、培育植被和涵養水源”作為一項國家強制制度實施，這是農田水利建設可持續發展的根基和打造生態環境、恢復植被的唯一選擇與出路。
(二)地方政府通過向市場化運作的農田水利建設責任主體注入優質資產的方式，確保有效的抵押擔保財產，解決抵押擔保問題，提高農田水利融資能力。一是完善產權交易制度建設，降低金融投放風險。為有效貫徹落實中央一號文件精神，地方政府和相關部門要加快對水利設施產權進行改革，明確農田水利設施產權，盡快實現水利設施公益性向商品性的轉變，建立相關水利項目建設融資平臺體系和融資擔保機構。對項目無收益者，可通過地方財政“兜底”性等方式予以彌補或抵(質)押，降低銀行質押風險。二是建立統一規范的農田水利收益評估標準及操作流程，提高評估專業服務水平。隨著2011年中央1號文件頒布關于加快對水利改革發展的決定，提出加強對水利建設的金融支持，水利收益權質押以其獨特的融資方式和廣闊的發展前景，成為今后金融信貸業務對水利項目支持的一個發展趨勢。國家應針對水利質押方式的特性來建立統一規范的水利收益評估標準及操作流程，提高評估專業服務水平。
(三)建立財政資金補償機制，解決農田水利建設信貸的償還資金來源。只有在公共財政建立農田水利建設資金的補償制度，編制農田水利建設的規劃，明確每年農田水利建設的財政支付額度，才能解決金融機構信心不足的問題。一是落實財政貼息及稅收優惠等政策。中央和各級地方政府應健全、完善對金融支持水利建設的激勵機制和配套政策，大力推行水利設施貸款貼息政策，對農田水利基礎設施建設貸款由各級財政給予貼息或承擔全部利息;為水利基本建設貸款提供減免稅費的政策，減輕承貸主體的經濟負擔;制定水利設施貸款風險和損失的補償政策;對縣域支持水利設施建設的金融機構，當地政府要按投資比例給予獎勵;設立水利設施政策性保險，完善涉水信貸風險分擔機制，充分調動金融機構對水利設施信貸進行支持的積極性。二是有效監督政策及補貼制度的有效落實，增強金融支持信心。
(四)建立市場化運作的機制，提高資金的使用效率，落實承貸主體，健全金融信貸創新支持機制，打造可持續的水利建設金融支持體系。一是明確產權歸屬，建立合格的承貸主體。要獲得金融機構的信貸支持，農田水利建設必須通過市場化運作方式，落實農田水利建設的責任主體，明確負責農田水利建設市場化運作的主體。各級政府和水利部門要加大對水利管理體制改革，理順管理體制，明確產權歸屬，盡快培育合格的承貸主體。可對現有的中小型水利設施產權制度實施改革，采取競標拍賣、租賃、股份合作或聯營等多種方式，使之實現商品化，作為金融機構貸款的抵(質)押品，解決承貸主體不明和抵(質)押擔保不足的問題。二是金融機構完善金融服務和做好風險防范雙管齊下。
金融機構應健全金融服務體系，加大農田水利對水利設施建設信貸投放力度，創新信貸管理模式，借鑒土地流轉、林權質押貸款的經驗，推進“水權證”質押信貸創新，適當延長水利等農業基礎設施貸款期限等有效措施，加強資金管理和控制，做好風險防范工作，穩步提高水利基礎設施建設貸款占全部涉農貸款的比重，積極支持水利建設。三是完善農田水利建設投融資體系，提高其直接融資能力及比例，鼓勵社會捐助、個人捐獻等方式籌集資金，設立專門的農田水利上市證券板塊、融資券、債券和票據等，探索開展大型農田水利建設設備租賃業務，以有效確保農田水利建設可持續發展。四是創新信貸支持方式。金融機構對已經落實財政資金的公益性農田水利等農村基礎設施建設項目，要加強信貸資金配套支持，并可提供“過橋貸款”;對具有穩定收益的經營性農田水利項目，鼓勵金融機構發放項目收益權或收費權抵押貸款;金融機構要把加快農村金融產品和服務方式創新與加大對農田水利基本建設的融資支持結合起來，按照有關規定積極探索拓寬農村有效擔保物范圍，創新多種形式擔保的涉農信貸產品，完善涉農信貸風險分擔機制。
作者：張君生單位：中國人民銀行浦北縣支行