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摘要：

當前我國金融改革正向深水區邁進，在《存款保險條例》已經實施、利率市場化穩步推進的背景下，金融監管也需要探究新的監管模式。十八屆五中全會已明確提出改革并完善現有金融監管框架，健全符合我國國情和國際標準的監管原則。國際金融危機過后，“雙峰型”金融監管模式由于其在應對危機時的優異表現得到廣泛認同。本文在分析雙峰監管模式框架和發達國家雙峰監管實踐的基礎上，重點研究其對我國金融監管改革的借鑒意義，提出應引入行為監管模式，繼續完善宏觀審慎與微觀審慎監管框架，并加強兩者之間的協調配合。

關鍵詞：

雙峰型監管模式；行為監管；審慎監管；金融監管改革

一、雙峰監管結構及其優勢分析

按照金融監管所需要達到的目標不同，可劃分為行為監管和審慎監管。前者主要是防范金融機構可能出現的道德風險、欺詐和不公正交易，保護消費者權益；后者主要是以維護金融穩定、實現金融機構穩健經營、防范和化解系統性風險為目標。雙峰監管①模式即由承擔上述兩個監管目標的監管機構構成，各監管機構職責明晰、體制分明，故雙峰監管又被稱之為目標型監管模式。

（一）行為監管行為監管是針對金融機構經營行為的監管，主要是為了保護消費者的知悉權、選擇權、公平交易權等各項合法權益，制定的公平交易、反欺詐誤導、消費爭端解決、個人信息保護等一系列規定或指引，并要求金融機構遵照執行。此外，行為監管還包括銀行間同業拆借市場上銀行定價等行為的監管。監管機構通過組織現場檢查、評估、披露和處置，保證金融市場公開透明、維護金融消費者信心。因此，在某種意義上，行為監管與金融消費者權益保護高度關聯，甚至可以等同使用。

（二）審慎監管審慎監管是監管當局針對被監管機構實施的全面監管，以確保金融機構合規運營、內部風險控制良好，并保持充足的流動性，實現金融機構總體穩健經營和金融市場的可持續發展，審慎監管又包括宏觀審慎監管和微觀審慎監管。上世紀70年代，國際清算銀行（BIS）最早使用“宏觀審慎”這一概念，但直到2008年國際金融危機爆發，宏觀審慎監管的重要性才日益被國際社會認同。危機過后，各國均強調對系統性金融風險的防范，提出了逆周期監管理論、加強國際金融監管協調與合作、注重系統性重要金融機構的監管等。微觀審慎監管始于1997年巴塞爾銀行監管委員會的《有效銀行監管核心原則》。以銀行業為例，微觀審慎監管實施“風險為本”監管，其中以美國的駱駝評級法（Camels）最為典型，是國際上普遍公認的監管評級方法，重點監測金融機構的資本充足性（C）、資產質量（A）、管理水平（M）、盈利能力（E）、流動性（L）和對市場風險的敏感度（S）。2010年，巴塞爾協議Ⅲ在資本充足率、資本質量、流動性等方面提出了更高要求，旨在提高金融機構在市場波動時期的恢復能力。

（三）雙峰監管的優勢分析雙峰監管的主要優勢有：一是監管目標得以明確，有利于實現“雙贏”。雙峰監管將金融監管目標一分為二，審慎監管維護金融系統安全穩健，行為監管保護金融消費者的合法權益，促使兩個目標能同時實現。二是職責權限劃分明確，避免功能重復。審慎監管和行為監管機構各司其職，各自制定具有針對性、行之有效的監管規則和制度。從目前金融業混業經營現狀看，雙峰監管在信息掌握、監管邊界確定方面優勢明顯。三是行為監管使得金融消費者合法權益得以維護，有利于構建公平、公正的市場環境。因此國際金融危機過后，美財政部在的《金融監管結構現代化藍圖》中認為，雙峰監管將是未來最理想的金融監管模式。

二、國際上現行的雙峰監管模式實踐

國際上雙峰型的金融監管模式一直備受關注，但在2008年國際金融危機以前，只有澳大利亞和荷蘭兩個國家實施此種監管模式。危機過后，澳大利亞、荷蘭兩國經濟迅速復蘇，尤其是澳大利亞的表現可謂“一枝獨秀”，很大程度上受益于其雙峰監管模式。鑒于此，英國在危機后改革金融監管模式，于2013年4月正式踏上雙峰監管的道路，成為金融監管史上具有里程碑意義的事件。

（一）澳大利亞的雙峰型監管模式澳大利亞早在1998年就開始實施雙峰型金融監管（見圖1）。澳審慎監管局（APRA）作為審慎監管當局，負責對金融機構實施審慎監管，以維護金融系統穩健。澳證券和投資委員會（ASIC）作為行為監管當局，負責維護金融市場誠信和金融消費者合法權益。與此同時，澳大利亞儲備銀行（RBA）專門負責制定和實施貨幣政策，并承擔“最后貸款人”角色，旨在促進金融體系穩健運行，而不對個體銀行進行審慎監管。此外，澳大利亞還設立金融監管理事會（CFR），負責對中央銀行、雙峰監管機構進行統一管理。金融監管理事會通過季度會議的形式協調監管政策，建立起各監管成員之間有效的溝通機制，以保證監管信息的交流和共享，防止出現監管重復或監管真空。最后，澳大利亞聯邦財政部（CTA）負責對審慎監管局、證券和投資委員會主要負責人的任命，共同推動監管措施的制定和實施，并是金融監管機構理事會的重要組織者。

（二）荷蘭的雙峰型監管模式荷蘭歷經兩次改革逐步建立和完善現有的雙峰監管模式。2002年第一次金融監管改革中，明確由荷蘭中央銀行（DNB）負責實施對銀行業金融機構進行審慎監管，維護金融系統的穩定，并成立福利金和保險監管局（PISA）負責對保險業金融機構進行審慎監管。此外，成立專門負責行為監管的機構，即金融市場管理局（AFM），對金融系統的各類主體進行行為監管。在具體監管實踐中，銀行和保險機構的執照分別由荷蘭中央銀行和福利金和保險監管局發放，證券機構的執照由金融市場管理局發放。2004年，荷蘭進行了第二次金融監管改革，將福利金和保險監管局并入荷蘭中央銀行。至此，審慎監管職能全部由荷蘭中央銀行承擔，行為監管則繼續由金融市場管理局負責，形成了旗幟鮮明的“雙峰監管”模式（見圖2）。與澳大利亞不同，荷蘭選擇荷蘭中央銀行行使審慎監管職能，這一方面是由于荷蘭中央銀已有超過兩百年悠久歷史，其作為監管者的重要地位已不可替代；另一方面，荷蘭在加入歐盟后，荷蘭中央銀行已將相當一部分貨幣政策職能過渡給歐央行，因此其有充足資源和時間來全面負責審慎監管。

（三）英國的準雙峰監管模式改革國際金融危機爆發前，英國的金融監管體系由財政部、金融服務局、英格蘭銀行三方組成，曾被認為是全球金融業最穩定的國家之一。但具體來看，英國三大金融監管主體雖承擔著金融監管職能，但都缺乏必要的手段和措施。其中財政部負責確立監管框架與金融立法，但并未賦予應對危機的責任；金融服務局對金融體系有獨立統一的監管權，但不具備應對系統性金融風險的能力；英格蘭銀行雖負責制定貨幣政策和維護金融穩定，但卻沒有配備必要的監管政策工具。因此危機爆發后，英國“三方體系”監管缺陷暴露，北巖銀行爆發擠兌事件，銀行業丑聞不斷，金融消費者權益嚴重受損，金融體系受到很大沖擊。英國于2009年開始金融監管改革。2009年7月，英國財政部長奧斯本發表《從危機到信心：穩健銀行業的計劃》演講，提出改革英國現有“三方體系”監管格局，由英格蘭銀行負責實施全面的審慎監管，成立消費者保護機構專門負責行為監管。2010年7月，英國政府提出了具體金融監管改革方案。2011年6月，英國政府頒布了金融監管改革藍圖。2012年12月，新的金融監管改革方案得到議會批準。2013年4月，準雙峰型金融監管模式正式在英國實施（見圖3）。英國的準雙峰監管改革是以英格蘭銀行為主導，并賦予其在維護金融系統穩定中的核心地位。具體架構是：在英格蘭銀行內下設審慎監管局（PRA），并單獨設立金融行為監管局（FCA），直接向英國財政部和議會負責，形成由審慎監管局和金融行為監管局構成的準雙峰監管模式②。其中審慎監管局對各類金融機構進行審慎監管，確保金融系統穩健發展；金融行為監管局則負責對金融機構業務行為實施監管，保護金融消費者權益，構建信息透明、公平競爭的市場環境。此外，在英格蘭銀行下設金融政策委員會（FPC），負責實施宏觀審慎監管，防范系統性金融風險，并有權向PRA和FCA給予工作指導，增強監管當局間溝通協調。

（四）雙峰監管模式在應對金融危機時的表現在應對2008年國際金融危機中，澳大利亞作為在危機中復蘇最快的國家之一，不僅與其完善的金融體系、雄厚的資本市場有關，更與其所實施的雙峰監管模式有著緊密關聯。危機期間，澳大利亞的金融機構流動性狀況整體良好，盈利水平保持穩定，并且在危機過后是首個進入加息周期的國家。在全球33個發達國家中，澳大利亞是唯一一個沒有因金融危機而導致經濟金融衰退，沒有銀行破產，甚至沒有出現任何金融機構倒閉或需要政府救援的國家。國際貨幣基金組織在2008年、2009年對澳大利亞的經濟評述年度報告中，明確提到“全球金融危機的危害對澳大利亞銀行業的影響相對有限”。雖然在國際全球金融危機以及隨后的歐債危機中，荷蘭均受到一定影程度的影響，荷蘭銀行被國有化，荷蘭的金融機構也大部分得到了來自政府的注資。但得益于雙峰監管模式以及政府的及時救助，危機過后，荷蘭金融機構很快走出了困境，并在實體經濟復蘇中發揮了重要作用。危機后，荷蘭的國民生產總值增速迅速由負轉正（由2009年的-3.8%扭轉為2010年的1.7%），近年來國家信用評級也一直保持AAA級，成為歐盟成員國中少數幾個AAA級國家之一。

三、我國現行的金融監管模式及存在的缺陷

我國目前實行的“一行三會”的金融監管框架使得金融監管更加專業化。然而由于近些年來金融自由化和金融創新的迅猛發展，金融業開放的步伐不斷加快，金融混業經營的趨勢愈加明顯，已對現有的金融監管模式產生不小沖擊。

（一）我國的金融監管改革歷程我國的金融監管改革大致經歷了三段歷程：第一階段以1985年為分水嶺，即中國人民銀行于1985年正式成為監管當局，履行金融監管職能。第二階段為1985年至2003年。1998年國務院成立中國證券監督管理委員會和中國保險業監督管理委員會，分別負責對證券業、保險業的監管，人民銀行不再監管證券業和保險業。第三階段從2003年至今。2003年，為了強化對銀行、信托及其他存款類金融機構的監管，專門成立了銀行業監督管理委員會，而人民銀行則專門負責貨幣政策的實施，并參與制定對金融機構的監管政策，至此，分業監管體系正式建立。除“一行三會”外，財政部也有權對金融監管政策提出建議，但無政策決定權，人民銀行下屬的國家外匯管理局負責外匯交易監管，以上所有機構全部隸屬于國務院。此外，為加強“一行三會”間的溝通協作，2013年由人民銀行牽頭，建立起由“一行三會”組成的金融監管部際聯席會議制度。

（二）我國現行金融監管模式中存在的問題1.分業監管容易產生監管重疊和監管盲區。在目前分業監管體系下，“三會”分別對銀行、證券及保險機構監管，這在金融機構功能單一的情況下，尚能較好的對不同機構實施監管，但隨著金融機構的業務創新和融合，往往導致“監管重疊”或“監管盲區”。以金融控股公司為例，由于其經營業務跨行業、跨市場，單家監管機構往往沒有權限也沒有能力對超出其監管范疇的業務進行監管，甚至出現金融控股公司下屬的子公司通過母公司來逃避監管。2.對系統性風險監管能力不足。一方面，由于我國目前“三會”的監管對象更關注單家機構而非整個金融體系，缺乏識別、評估、處置系統性風險能力。這種監管體系和缺陷在金融業開放程度低，市場不成熟時尚不會充分暴露，但隨著我國金融市場發展程度的不斷加深，金融業對外開放步伐加快，系統性風險傳導渠道的釋放使得目前金融監管體系已無法適應。另一方面，從人民銀行角度看，雖設有金融穩定局來負責維護系統性金融穩定，但由于缺少直接且強有力的執行權力，并且由于無法實現有效的信息共享，人民銀行在處置系統性金融風險時也存在不足。3.各監管主體間的金融聯合監管難度較大。目前，“一行三會”組成的金融監管部際聯席會議仍只是臨時機構，在監管實踐中，各監管部門之間利益協調分配難度較大，金融聯合監管的工作效率較低。此外，金融聯合監管還會由于各家監管機構關注的監管目標不同而引起監管沖突。當出現跨行業、跨市場、跨機構交叉性金融風險時，往往無法確定應由哪個監管機構作為主要負責人，這種分業監管模式面對日趨混業經營的金融行業，已經表現出明顯頹勢。

四、借鑒“雙峰監管”模式進一步完善我國金融監管格局

目前，我國的金融監管模式內還未設立獨立行使行為監管的監管機構，在宏觀審慎監管方面也有較大的空間需要探索。2008年國際金融危機后，國內金融監管改革的呼聲越來越高，伴隨著金融市場混業經營程度不斷提升，以雙峰監管為主，宏觀與微觀審慎監管相結合將是未來我國金融監管改革的趨勢。

（一）引入行為監管模式，創新我國金融監管格局金融危機過后，行為監管與金融消費者權益保護得到各國普遍重視。2011年以后，我國的“一行三會”均專門設立了金融消費者權益保護機構，在自身監管領域內行使該項職責。但從組織架構上看，仍屬于“一行三會”的內設部門，使得金融消費者保護職能仍在審慎監管框架內，缺少專門行使行為監管職責和金融消費者權益保護的獨立機構。建議借鑒雙峰型監管模式，短期內，可通過強化現有的金融監管部際聯席會議制度，加強“一行三會”內金融消費者保護職能部門間的信息交流，在跨市場、跨行業金融業務準入、金融風險監測與金融消費者投訴處理機制方面，確保金融業間規則的統一性。從長期看，待時機成熟后，可整合“一行三會”的金融消費者權益保護機構，單獨設立行使行為監管職責的機構，在金融監管制度安排上將行為監管與審慎監管區別對待，建立起維護金融消費者合法權益的長效機制。此外，還應借鑒國際上行為監管方面的立法經驗，加快開展我國《金融消費者保護條例》的立法調研和論證工作，適時出臺相關規范性文件或指導意見，規范金融消費者權益保護工作。

（二）進一步完善宏觀審慎與微觀審慎監管框架一是在拓寬宏觀審慎監管視角。金融監管實踐已經證明，非銀行金融機構風險同樣會影響金融系統的穩定，因此，宏觀審慎監管應不僅限于銀行系統，而應把監管視角覆蓋到整個金融體系。此外，國際金融危機中，由于金融創新所帶來的風險沒有得到微觀審慎監管當局的及時重視，風險也能在整個金融系統中快速集聚。因此在未來宏觀審慎監管中，需要加強對跨市場金融創新產品的監管。二是加強針對混業金融集團的微觀審慎監管。伴隨著我國經濟金融體制改革的深化以及混業經營理念的發展，催生了諸如平安、光大、中信等金融集團。這類大型混業經營金融集團將成為未來微觀審慎監管和系統重要性金融機構監管的重點監管對象，應專門制定針對混業經營的前瞻性監管方案，將各部門的監管職責和履職范圍加以明確，并對混業經營的金融集團的機構準入、組織管理、資本及風險控制等進行重點監管。

（三）加強宏觀審慎與微觀審慎監管的協調配合，發揮監管合力從雙峰監管實踐看，宏觀審慎與微觀審慎監管的協調配合得到充分體現，并已成為危機后金融監管體制改革的發展趨勢。荷蘭的貨幣政策、審慎監管職能全部由荷蘭中央銀行承擔，英國也賦予英格蘭銀行統一行使宏觀審慎和微觀審慎監管職能。從目前我國情況看，人民銀行負責實施宏觀審慎監管，微觀審慎監管則分布在“三會”各自的監管領域內。由于“一行三會”同在國務院領導之下，因此并不需要像英國一樣對金融監管框架做出大調整，但需要加快從分業監管向宏觀審慎與微觀審慎監管相結合的金融監管模式轉變。建議在國務院領導下，由人民銀行牽頭建立金融監管協調委員會，“一行三會”、財政部等部門參加，通過定期舉行會議，對各自所負責的監管領域進行研究和溝通，對監管職能交叉或者監管邊界模糊的金融風險事項通過協商進行明確，并通過合作監管方式使得各方的監管效力得到充分發揮，避免出現監管重疊或監管真空。

參考文獻：

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[3]黃志強.英國金融監管改革新架構及其啟示［J］.國際金融研究，2012（5）．

[4]巴曙松等.從微觀審慎到宏觀審慎：危機下的銀行監管啟示［J］.國際金融研究，2010（5）．

作者：葉文輝 單位：中國人民銀行銅陵市中心支行