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水資源是生態環境的控制性要素，水是以流域為單元進行循環和演變的，伴隨著水的流動，產生了流域物質循環、能量轉化、信息傳遞的過程，從而形成了獨特的水文生態過程，構成完整的水生態系統。水生態系統具有獨立的復雜的多樣化的功能價值，為人類提供了許多有形和無形的服務。隨著人類對流域水土等自然資源的開發利用活動的加劇，導致流域水文生態過程的變化，使得流域水生態系統的服務功能也發生一定變化，引發流域內不同區域的利益損益關系，如果調節不當，就會造成部分地區無償使用生態服務功能，而受害者得不到應有的利益補償，部分地區破壞生態環境而沒有承擔相應的責任和成本，保護者得不到應有的經濟激勵，因此需要對相關利益關系進行合理調節，從而引發了以流域為單元的水生態補償問題。

一、流域水生態補償的機理與總體框架

1.流域水生態補償的概念生態補償是基于公平公正原則對行為主體和利益相關者之間的利益調整，是以生態系統為傳遞介質，行為主體活動影響了生態系統服務功能，增加或降低了利益相關者的生態保護成本和發展機會成本情況下，綜合考慮生態保護成本、發展機會成本、生態價值，通過“補償”的方式來調整行為主體和利益相關者之間的利益關系，實現生態環境的外部成本內部化，促進人與自然和諧發展。生態補償既包括行為主體的活動增加和保持生態系統服務功能，對利益相關者帶來效益，接受利益相關者的補償，也包括行為主體的活動對生態系統產生負面影響，對利益相關者帶來損失，對利益相關者進行補償。與水相關的生態補償是生態補償的重要組成部分與核心內容，流域水生態補償的產生是由流域水循環系統的整體性、河流水系的連續性和流動性以及流域與行政區域之間的相互分割所決定的。伴隨著水在河流中的流動，流域內水資源、經濟社會、生態環境系統相互作用，不斷進行物質、能量交換和信息傳遞，形成了獨特而完整的流域水文生態過程，構成一個完整的復雜系統，與之相關的水資源和生態環境要素在空間和時間上不斷發生著變化。流域內不同區域對水土等資源的開發、利用、保護、治理等過程，會對流域的水文循環過程、泥沙等物質運動過程和水生態系統的結構與功能產生一定的影響，并以水生態系統為介質將影響傳導給利益相關者，產生利益的損益關系，以維護流域健康的水文生態過程為目標，通過生態補償方式對這種損益關系進行合理的調整，即產生了流域的水生態補償。流域水生態補償是由于行為主體的活動對水文循環過程和水生態系統服務功能產生影響，并通過水生態系統傳導給利益相關者，從而需要對行為主體和利益相關者之間進行一定的利益調節的方式。流域水生態補償的概念有廣義和狹義之分，廣義水生態補償包括流域水資源管理過程中所有的利益關系調節，包括在一般的資源開發利用過程中通過資源稅費的形式對資源利用進行的調節，對增加環境負荷通過環境保護費的形式對環境容量占用的調節以及違規違限排放而進行的“懲罰”，也包括行為主體對既有的利益主體的利益占用而產生的“賠償”等內容；本文主要研究的生態補償范疇是指狹義的流域水生態補償，專指對流域水生態保護建設過程以及水土資源開發過程引起水生態系統功能作用改變引發的損益關系的調節，不包括違法行為產生的賠償關系，如企業違規取水或排放廢污水等利益相關者造成的損失，按照有關法律法規承擔民事賠償責任，也不包括行為主體給利益相關者造成直接損失的賠償，如淹沒居民土地、住房等。

2.流域水生態補償內涵流域水生態補償問題的界定主要包括流域水循環機理、流域水循環過程影響、由流域水循環過程改變引發的利益損益關系以及利益關系的調整等四個方面。流域水生態補償關系見圖1。①流域水循環機理：水是以流域為單元進行循環、平衡和轉化的，降水、地表水、土壤水、地下水之間不斷地相互轉換，并與循環過程中的環境不斷發生相互作用，引起水土資源和生態環境要素的不斷變化。流域水循環是自然界物質運動、能量轉化和物質循環的重要方式之一。水在循環運動過程中及其連帶的物理化學及生物作用要素之間遵循以流域為單元的水量平衡、物質平衡、能量平衡、化學平衡和生物平衡等方面的動態平衡關系。在自然因素影響下水循環的途徑及其循環路徑以及程度的強弱，決定了水土等資源的地區分布及時程變化規律，也就決定了區域天然水生態的基本狀況和特點。②流域水循環過程影響：在自然循環因素的背景下，流域不斷受到人類活動的干預和影響，從而使得水的自然循環過程和動態平衡關系不斷發生演變，從而使得流域的水量平衡、物質平衡、能量平衡、化學平衡和生物平衡等動態平衡關系發生顯著的改變，導致水生態系統的結構和水生態系統的功能作用改變。流域水生態系統功能的改變包括改善生態系統功能的行為和破壞生態系統功能的行為等。③由流域水循環過程改變引發的利益損益關系：流域土地上及河流水系周圍自古以來就有人類的生養生息，當行為主體活動對流域水文循環過程產生顯著的影響后，必然會引起流域水生態系統結構和水生態系統功能的改變，以水生態系統的物質流、能量流和信息流為傳導，必然將這種變化傳導至利益相關者，從而使得利益相關者的固有利益發生一定程度的變化。④利益關系的調整：利益相關者在接收到水生態系統傳導的信息后，必然對自身利益的損益關系的變化產生訴求，如果這種損益關系不能得到合理的調整，必然導致“搭便車”行為和“公地悲劇”，因此需要從維護流域健康的水文生態過程的目的出發，按照公平公正的原則對行為主體之間產生的利益損益關系進行必要的調整，以價值形式體現流域水生態環境的服務功能價值、生態投入代價以及發展機會成本補償等。

3.流域水生態補償機理流域水生態補償問題的研究涉及水資源系統、生態環境系統和經濟社會系統三大系統此消彼長的利益得失關系平衡，其理論依據主要是水資源學理論、生態學理論、經濟學理論以及法學理論。水資源理論明確了水資源及其伴隨的物質、能量等的形成轉化和演變的動態平衡規律，生態學理論明確了流域水資源和水生態系統的動態平衡原理和生態服務功能價值，經濟學理論明確了水資源和水生態的外部性、公共物品屬性，明確了流域水生態補償的必要性，法學理論明確了流域水生態補償的權利和義務關系。特別是外部性理論、公共物品理論等，為流域水生態補償的研究和實踐提供了理論基礎，體現了流域水資源作為公共物品，所具有的特殊的外部性和稀缺性，具有經濟價值、社會價值和生態價值。建立和完善流域水生態補償機制的核心實際上就是按照水資源系統—經濟社會系統—生態環境系統協調發展的要求，立足于維護健康的流域水量平衡、物質平衡、能量平衡、化學平衡、生物平衡等五大基本平衡關系，綜合平衡流域的資源收益與環境損益關系、發展收益與代價損益關系、流域內區域間損益關系，合理調節行為主體與利益相關者關系，規范流域水土等資源開發和環境容量占用的行為。流域水生態補償機理見圖2。流域水生態系統功能主要包括自然演變功能、生態服務功能和社會服務功能。水文循環過程中維系地質自然演化、物質輸移、維系岸線和沖沙防淤功能等的輸移、傳導支持功能等為自然演變功能，其價值為水生態系統的自然資源價值；在水文循環過程中，產生的調節洪澇、稀釋凈化、調節氣候以及景觀、娛樂旅游等生態功能，其價值為水生態系統的生態服務功能；基于對水資源的開發利用等形成的生產生活供水、發電、航運、水產養殖等功能，其價值為水生態系統的社會服務功能價值。流域水生態系統的不同功能之間相互聯系，相互作用，此消彼長，并通過水文循環過程連接成一個獨立整體。行為主體活動對水文循環的影響，必然會對相應的功能產生影響。從經濟行為外部性產生條件來看，水生態系統中的自然演變功能和生態服務功能具有公共物品的屬性，因而在實踐中必然會導致“搭便車”這種外部行為產生，形成“公地悲劇”，最終導致流域水土等資源的過度使用和環境容量的過度侵占而無法滿足合理的供給要求以及水資源質量惡化而無法繼續使用；從水的社會服務功能來講，我國水法明確規定水資源屬于國家所有，具有明確的產權界定。水資源的所有權由國務院代表國家行使，農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用，但由于水權制度不完善，這種產權在實踐中不能通過市場進行有效的資源配置，因而經濟活動對水生態系統功能的影響更加突出地表現在對水的社會服務功能的影響上，其外部性更多地體現在經濟活動對水文循環要素產生影響并傳導給其他行為主體，增加其對水資源使用的成本。因此，在流域水生態補償中，將水生態系統作為準公共物品，其外部性既反映對生態效益的影響，也反映對水資源利用的影響。

4.流域水生態補償的分類體系流域水生態補償總體思路是遵循公平公正、責權一致、政府主導、因地制宜、循序漸進的原則，以流域為單元，圍繞補什么、誰補誰、補多少、怎么補以及如何實施等5個方面的問題，形成水生態補償的框架體系，包括分析和識別行為主體活動對水生態系統功能和對其他利益相關者的影響，明晰補償主體和補償對象，估算和制定反映水生態系統功能變化的生態補償標準，確定補償方式和途徑以及建立監督保障機制等，逐步建立流域水資源開發利用的受益者和受損者、水生態保護修復區域和受益區域之間的補償與利益調整關系，逐步建立流域水生態共建與利益共享的生態補償長效機制，均衡流域整體發展，維護區域和諧和良好的流域水生態環境。按照流域水生態補償的概念和機理，根據不同類型活動和不同地區水土等資源開發利用、治理保護行為對流域循環過程的影響及流域生態服務功能的改變和對利益相關者造成的影響，流域水生態補償類型可劃分為二層次12類重點區域。（1）第一層次第一層次，根據行為主體對流域水土等資源活動的正、負外部性，即對水生態系統功能的改善或損壞等行為，將流域水生態補償分保護修復類以及開發建設類等2類。①保護與修復類。行為主體活動以保護流域水資源和改善生態環境，提高水資源使用價值及其所賦存的生態功能為主要目的，對其他相關的利益群體產生的是有利影響，相關受益者為補償主體，由于水生態系統服務功能具有準公共物品特性，在受益者范圍難以確定時，需由政府承擔相應的補償，作為補償主體；對水生態系統進行保護和修復的行為主體是補償對象。其中又可分為限制與禁止開發類和修復與治理類等。在限制與禁止開發類中，由于對水資源與水生態系統實施保護的要求，使得區域內一些資源開發或生產建設等經濟社會活動受到限制，當地居民喪失了一定的發展機會，同時承擔著更多的流域性的生態保護責任，增加了相應的生態保護成本。因此，按照公平公正和協調發展的原則，限制與禁止開發區由于生態保護與喪失發展機會的成本應當得到補償，主要由中央和地方政府承擔補償；在修復與治理類中，按照生態文明建設要求和保障國家生態安全的需要，對具有重要生態功能的區域進行修復治理，對提高和改善水生態系統服務功能，維護流域或區域生態系統整體功能和穩定性具有重要作用，應給以補償。修復與治理類生態補償主要由于歷史原因或長期過度開發，導致水生態環境持續惡化，造成生態惡化的行為主體已無法追溯或難以確定邊界范圍，主要由中央政府和地方政府承擔補償，界定補償內容和補償范圍。②開發與建設類。行為主體活動以獲取資源利用效益或經濟價值為主要目標，改變了流域水文循環過程，對水資源及其所賦存的生態環境產生了不利的影響，降低或破壞水資源及水生態環境的服務功能，損害其他相關的利益群體的權益，應承擔補償責任，其應為補償主體；而因此活動利益受損的利益群體，為補償對象，影響范圍難以確定時，政府作為補償對象。其中根據資源開發的形式和影響不同又可進一步劃分為能源礦產開發類和水資源開發利用類等。能源礦產開發類中，由于區域礦產資源開發及項目建設行為對流域水循環過程的改變顯著，對水生態環境產生的擾動明顯，減弱了水生態系統服務功能，對其他利益相關者的水資源及水生態服務功能使用權益產生顯著影響，行為主體明確，應承擔對影響范圍內的利益相關者受到損害的補償；水資源開發利用類中，區域水能資源開發利用、過度取用水資源以及廢污水排放等行為，在一定程度改變了水文循環的時空規律和資源環境狀況，由開發利用者和受益者對因資源開發而生態環境受損區域的利益相關者和公共利益代表者進行補償。（2）第二層次第二層次，按照行為主體所作用的水生態系統類型和區域類型的不同，可劃分為12類重點補償類型和區域。其中在限制與禁止開發方面，主要為江河源頭和水源補給區、河湖濕地及自然保護區、集中式飲用水水源地、水土流失預防保護區和蓄滯洪區等；在重要的水生態修復治理方面，主要為由于長期過度開發利用資源而導致生態環境嚴重退化的地區，主要包括重要河湖生態修復區、地下水嚴重超采區和水土流失重點治理區；在能源礦產開發方面，主要為礦產和能源資源的開發影響區；在水資源開發利用方面，主要為水能資源開發利用區、水資源開發區和水資源利用區（如表1所示）。由于以上12種區域的經濟社會活動方式和受約束程度不同，在水土資源開發治理與保護中的利益得失關系也不同，因此需要針對各自的特點分別確定補償的主體與客體，補償標準以及補償方式。

二、加強流域水生態保護的有關政策建議

流域水生態補償以保護水生態系統功能、促進人水和諧、實現可持續發展為目的，依據水生態系統服務價值、生態保護、生態破壞和發展機會成本等因素，運用財政、稅收、補貼等經濟手段，調節流域水生態保護者、受益者、破壞者、受害者的利益關系。建立和完善流域水生態補償機制，不僅是解決嚴峻的流域水生態環境問題的有效手段、完善環境保護政策體系的重要方面，而且是調整相關利益主體關系、協調地區發展、促進社會公平的重要措施。目前我國流域水生態補償總體上還處于起步階段，存在對流域水生態補償的認識不統一、現有政策對水生態補償考慮不夠、水生態補償技術基礎較薄弱、水生態補償機制不健全等突出問題，需要進一步建立健全流域水生態保護的政策體系，理順水生態補償管理體制等，相關政策建議如下：①禁止和限制開發區以及由于歷史原因已無法追溯責任主體的生態保護區修復治理主要由國家和各級政府進行生態補償，明確水生態補償責任主體和補償范圍、標準。②建立補償對象的生態保護、建設考核標準和考核機制，明確補償方的責任、權利與義務。流域水生態補償是把雙刃劍，補償主體和補償對象都是保護流域水生態的權利和責任的統一體，進行水生態補償時必須明確補償雙方的責任、權利和義務，不能簡單要求受益區對保護區進行補償。建立被補償地區的生態保護、建設考核標準，如保護區的生態保護、修復活動使得相應的水生態環境符合受益區的水量、水質、水生態功能要求，受益區需要對保護區進行補償，相反，則不但不予補償，受益區還可能要求保護區承擔相應的責任并予以賠償。③鼓勵和引導區域間協作補償機制，探索市場化生態補償方式。堅持水量水質相結合，探索建設流域上下游不同區域的水生態保護和協作機制，引導上下游協作開展水生態補償。④加強資源環境稅費建設，提高資源環境稅費中用于水生態補償和水生態修復保護的比例。⑤加大水生態建設投入，對限制開發區主要由國家和政府按照事權進行建設，加大水行政執法力度。

作者：李原園 李愛花 酈建強 魏開湄 黃火鍵 單位：水利部水利水電規劃設計總院