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摘要】

近年來，隨著城鎮化步伐的不斷加快，集體土地征收的規模不斷擴大，各種“非公益”征收搭乘“公益”征收快車的現象越來越多，由此引發的征收人與被征收人之間、被征收人之間的糾紛也越來越多，呈現出居高不下之勢。通過總結分析集體土地征收糾紛的特點，對厘清集體土地征收糾紛的脈絡，進而把握集體土地征收糾紛從萌芽、發展、爆發、消退的發展規律具有重要意義。

【關鍵詞】

集體土地;土地征收;糾紛

行政征收是一個行政法上的概念，涉及征收人與被征收人兩方面的主體，征收人是代表國家行使管理權力的政府，被征收人一般是除政府以外的單位、個人、集體等行政相對人。在我國，征收指為公共利益的需要，征收人依法定程序和權限并支付合理補償后，利用國家強制力將被征收人的財產轉移給征收人所有的一種行政行為。征收是征收人發起的將單位、集體、個人財產改為國家所有的一種具有強制力的具體行政行為行為。征收憑借的是國家強制力，不得肆意濫用，否則即有侵犯私有財產權之虞，故國家在三個方面對其進行規制:目的規制(為公共利益之目的)，程序規制(依照法定程序和權限)，補償規制(給付合理補償)。征收的范圍是范圍是廣泛的，既包括動產，也包括不動產，其中不動產征收就包括土地征收。實際上，土地征收是城鎮化建設過程中一個不容回避的問題，中外概不如此。依據《憲法》的規定，我國土地所有權權屬分為國有、集體兩種，故土地征收的對象一般指集體土地。集體土地征收糾紛是指征收人與被征收人、被征收人之間因征收行為合法性、補償分配以及其他原因而產生的矛盾沖突。我國集體土地征收糾紛有以下特點:

一、集體土地征收糾紛原因的利益性

集體土地征收糾紛原因多種多樣，既有集體土地所有者及使用者對政府“公共利益”征收的合法性、補償標準、補償范圍提出異議，也有集體土地所有者與使用者之間因征收補償款的分配產生糾紛，還有集體土地的使用者與政府因安置補償方案發生糾紛。等等。透過這些紛繁復雜的集體土地征收糾紛的表象，我們可以發現集體土地所有者及使用者、政府這三者之間矛盾的原點是利益，是圍繞土地征收過程產生的利益。即便是集體土地所有者及使用者對政府征收的“公共利益”目的提出異議，也不過是以征收合法性為武器保衛自己的個體利益不受損失。況且在我國，集體土地所有者的主體集體經濟組織與與作為征收者的政府關系密切，有時候甚至是利益同盟軍，因此，在征收過程中，集體土地所有者往往不會對政府征收行為的“公共利益”目的性提出質疑。實踐中，村民委員會的委員、村民代表反而會被政府要求去做村民的工作，以保證土地征收能夠順利進行。集體土地征收是將集體所有土地轉換為國家所有，所有權屬性變更的背后是國家利用行政權力對土地利益進行再分配。政府通過壟斷土地一級市場，進而利用行政征收權把集體土地所有權變更為國家所有，將土地投入一級市場，再通過拍賣進入市場流通領域。在這一過程中，集體土地通過兩次所有權變更、兩次“交易”，其價值同最初因征收支付給集體土地所有者和使用者的價值相比無異于天壤之別。在這場土地利益再分配的盛宴中，利益相關方有政府、集體土地所有者及使用者，其中作為征收主導者的政府，既是土地利益這塊蛋糕的制定者，又是蛋糕的分配者，還是最大塊蛋糕的享有者;集體土地的所有者集體經濟組織和使用者村民反而是土地利益最小受益者。政府因第一次征收的價值與第二次經過市場交易后的價值之間產生的巨大剪刀差，攫取了巨大收益，收獲了“土地財政”。集體土地所有者及使用者由于只能獲得征收的初級價值，無法參與到土地的第二次市場交易過程中，反而是利益分配中的弱勢群體。在實際的土地利益分配中，市縣級政府往往會獲得土地收益的60%－70%，集體經濟組織會得到25%－30%，村民僅僅得到5%－10%。利益分配的不均衡是導致集體土地征收糾紛易發、頻發、高發的根本原因。巨大現實利益的誘惑往往會驅動著政府去公益征收，甚至去非公益征收。有的地方政府為了所謂的政績甚至去違反土地管理等方面的法律法規，非法占用基本農田、耕地，暴力征地拆遷，引起村民強烈反抗，迫使村民采取各種手段與政府對抗，導致社會不穩定因素增多。作為弱勢群體的村民，土地是其生產生活重要的來源，是其心理安全的保障，是其核心利益所在。土地不僅是村民這一最大社會群體穩定的基石，也是社會穩定的基礎。在集體土地征收中，村民既無實體上否決政府的征收行為的權利，又沒有阻礙征收行為效力的程序性救濟權利。村民對土地利益的保障就是盡可能在補償方式、范圍，以及安置方案上與政府博弈，在這種博弈過程中，村民可使用的手段并不多，一旦博弈失敗，利益受損，村民與政府之間就會產生集體土地征收糾紛，勢必導致村民群體的不穩定，對社會安全造成挑戰。在集體土地征收中，所有者集體經濟組織與使用者村民本應是利益共同體，但因土地補償款的支配權屬于集體經濟組織，村民只有地上附著物補償的支配權，而對土地補償款并沒有處置權。

二、集體土地征收糾紛主體的多元化

糾紛在漢語中的意思是爭執不下的事情。《布萊克法律詞典》將糾紛描述成一種狀態，即一種對抗或敵對的狀態。從糾紛的詞源意義來說，糾紛涉及的對抗主體一般為雙方或多方，單方主體不能產生糾紛。在集體土地征收糾紛中，糾紛的主體一般涉及到行使征收權的政府、集體土地的所有者、集體土地的使用者三方。在我國有權行使征收權的主體為縣(區)及以上政府，鄉鎮一級政府沒有土地征收權，不是集體土地征收糾紛的主體。由于我國集體土地的所有者構成復雜，既有集體經濟組織如村民委員會，還有村民小組、生產大隊等，實踐中鄉鎮一級政府也存在一定的集體土地。在實行家庭聯產承包責任制后，集體土地的使用者中最主要的主體是土地承包使用權人村民，除此之外，還包括集體建設用地使用權人以及其他有用益物權的人。如改革開放后，鄉鎮企業如雨后春筍般出現，一部分鄉鎮企業在經過自然淘汰后變為私營企業，該私營企業成立時與集體土地所有權人簽訂了30年土地使用期限，而該土地仍為原集體建設用地。糾紛主體的多元化意味著糾紛解決方式的多元化。當集體土地使用者村民與行使征收權的政府因補償方式、補償范圍發生糾紛時，糾紛雙方的主體，一方是有公權力的政府，一方是普通的村民，雙方處在不平等的行政法律關系中。在這種行政法律關系中，村民是行政相對人，當其與政府發生糾紛時，其權利的救濟渠道是行政訴訟、信訪和協商。當機體土地所有者集體經濟組織與集體土地使用者村民因土地補償費的分配發生糾紛時，糾紛雙方是一種平等的民事法律關系。在這種民事法律關系中，村民或集體經濟組織既可以自主協商解決糾紛，也可以提起民事訴訟，通過法院判決對土地補償費進行分配。依據土地管理法規的規定，土地補償費的支配權由集體土地所有者行使，即一般由村民委員會支配，不直接發給村民個人。村民委員會在收到土地補償費后，經村民民主協商程序，土地補償費或是發給村民個人，或是由村集體統一保管使用。實踐中，在集體土地征收中，土地補償費遠遠大于地上附著物補償費，村民為了獲取更大的利益，往往傾向把土地補償費全部發給個人，但有的村民委員會經常不把土地補償費全部發給村民個人，而是分幾次發放。當村民對土地補償費的發放提出異議時，首先會在村集體內協商，協商不成時，村民就會訴諸訴訟，甚至有村民會以信訪或舉報的形式迫使村干部發放土地補償費。

三、集體土地征收糾紛影響的廣泛性

作為糾紛主體一方的政府是固定的，即作出行政征收的決定機關，但因集體土地征收涉及特定區域內全部村民和其他用益物權人的利益，故集體土地征收糾紛的另一方主體的人數往往眾多。當村民因征收合法性與政府發生集體土地征收糾紛時，囿于村民個體力量薄弱，為反抗土地征收，不得不聚集在一起守望相助，以集體的力量共同與政府對話協商，一旦協商不成，政府采取強制征收，村民勢必會采取較為激烈的方式阻止政府征收。在這種情況下，村民與政府的利益對抗強烈，村民情緒激動，極易釀成群體沖突事件，引發社會動蕩。尤其是隨著微博、微信等自媒體的運用，人人都有了麥克風，人人都成了記者，新聞傳播速度成核裂變式擴散，一旦發生矛盾沖突事件，極易引發全社會關注。村民本是集體土地征收中的弱勢群體，其維護自身權益的手段和渠道有限，如溝通不暢，村民極易采取極端手段維護自身權利，而這是社會關注的熱點，一旦通過自媒體擴散出去，個別矛盾沖突事件就會成為社會輿情事件，造成廣泛影響。如“唐福珍拆遷自焚事件”，“江西宜黃拆遷自焚事件”，“黑龍江密山拆遷自焚事件”，“湖南株洲拆遷自焚事件”等等。上述這些極端案例，不僅給村民的生命財產造成嚴重損害，侵蝕了政府公信力，還在社會上造成很惡劣的影響，制造了緊張對立情緒，不利于社會穩定。在新農村建設、舊村改造以及城鎮化建設過程中，個別地方政府為了政績和財政收入，迫使村民同意征地拆遷，以株連的方式，讓在政府工作的人員去做親屬工作，做不通工作不讓上班，甚至在政府的利誘下，有村干部與開發商公然利用“社會人員”對村民實施威脅。如2014年，山東平度市政府在舊村改革過程中，有村主任和工地承建商勾連指使“社會人員”放火燒毀村民看守土地的帳篷，造成村民被燒死。該事件一經發生就以極快的速度在社會傳播，嘩然聲一片，在社會造成很大負面影響。因集體土地征收拆遷引發的種種社會熱點事件，在極大的拷問著政府公信力，激起全社會對集體土地征收的討論同時，也加快了法律法規修改的進程。

四、集體土地征收糾紛發展的階段性

集體土地征收糾紛并不是一經發生就爆發的，而是有一個從萌芽、發生、發展、爆發、平息的過程。集體土地征收的過程是私人利益讓位于公共利益，公共利益對私人利益給予補償的過程，利益博弈貫穿其中。在政府集體土地征收公告后，公共利益優先于私人利益，村民不能以私人利益否定征收的合法性，只能就集體土地征收的范圍、補償標準、補償方式等與政府開始協商。村民與政府協商的過程既是雙方利益交換的過程，也是雙方利益對抗的過程，更是糾紛醞釀萌發的階段。在這一階段，良好的溝通渠道、理性的利益訴求、平和的交流方式是協商取得成效的必要條件。一旦溝通渠道不暢、一方非理性的表達訴求，協商將無功而還，催生糾紛的萌芽。在集體土地糾紛發生后，糾紛雙方主體必將采取或公立救濟或私立救濟的方式解決糾紛，在這一糾紛解決的過程中，糾紛雙方的對抗已然十分激烈，雙方任何一方一旦做出不當的舉動，都將激化矛盾，促使糾紛向更深一步發展。糾紛的爆發源于雙方或一方主體采取過激行動引爆了雙方的非理智情緒，使得雙方由利益對抗變為武力對抗，以致釀成悲劇。糾紛發展到最后總是需要中立的第三方介入，協調雙方利益，盡可能照顧到雙方的核心利益，以雙方都能接受的方式結束糾紛。通過分析2010年至今發生的涉及集體土地征收糾紛的社會輿情事件可以發現，在輿情事件發生之前，輿情的肇因集體土地征收糾紛已發生了很長時間。因集體土地征收補償分配不可能滿足被征收人全部的利益訴求，實際上，在政府集體土地征收公告，村民以及其他被征收人知悉征收內容后，政府與村民等人的糾紛已經萌芽。當村民與政府就征收范圍等進行確認，向政府提出自己的補償要求時，政府與村民等人的糾紛即已發生。因被征收人的異議不能阻止征收行為的實施，政府基于效率和利益的考慮，往往不停止集體土地征收行為，甚至組織力量強制征收拆遷，故當政府與村民等人就糾紛的內容進行協商時，集體土地征收糾紛也在醞釀發展中。一旦政府征收行為超過村民以及其他被征收人的忍耐限度，村民等人就會采取極端保護財產的方式，以死抗爭，使集體土地征收糾紛爆發。當集體土地征收糾紛引起社會廣泛關注，中立的第三者介入糾紛，利益協調完后，集體土地征收糾紛才會平息。集體土地征收糾紛發生在征收人與被征收人之間、被征收人與被征收人之間，其特點是糾紛根源是利益分配不均、糾紛的主體復雜、糾紛具有廣泛的社會影響、糾紛的發展具有階段性。集體土地征收糾紛涉眾的特性，決定了糾紛一經產生必須引起高度的重視，盡快通過訴訟和非訴訟的方式解決糾紛，否則任其發展，極易引發悲劇事件和社會群體事件，不利于社會的穩定.

作者：高驥恩 單位：燕山大學文法學院