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《重慶社會主義學院學報》2016年第4期

摘要：

參政黨民主監督作為社會主義政治監督體系的重要組成部分，需要規范的程序相配套。參政黨民主監督程序的制度性構建、設計與運作，可以借鑒程序正義理論，遵循中立原則、對等原則、和平原則、參與原則、理性原則和及時原則，最大限度地減少程序缺陷。優化參政黨民主監督程序，要保障參政黨的監督主體地位，健全參政黨民主監督的信息溝通機制，健全參政黨民主監督的反饋機制。

關鍵詞：

參政黨：民主監督；程序正義；民主監督程序

堅持和完善中國特色政黨制度，必須充分發揮參政黨對執政黨及政府的監督作用。“政黨同社會團體相區別的一個重要標志，就是政黨的主要活動都是圍繞著國家政治權力進行的。”近現代［1］以來，如何有效地對權力進行監督是各國高度關注的問題。中國作為社會主義國家，能否建立起有效的權力監督體系關乎社會主義民主政治制度建設的成敗。參政黨如何更好發揮民主監督職能，幫助執政黨加強和改善領導，是亟待關注的重大實踐課題。長期以來，關于參政黨民主監督的研究較少從“程序”角度來開展。筆者借鑒程序正義理論，運用規范研究方法和實證研究方法，對當前參政黨民主監督的運行機制進行分析，梳理參政黨民主監督程序存在的問題，提出優化參政黨民主監督程序的對策。

一、參政黨民主監督的運行現狀

憲法是參政黨民主監督的根本法依據。然而，參政黨民主監督的主要依據是相關軟法。

（一）參政黨民主監督的軟法依據

“軟法”是指由多元主體非經正式的國家立法程序制定或形成并由制定主體自身所隱含的約束力予以保障實施的一般性行為規范。從本質上講，軟法機制體現為一種“程序民主的商談政治”。參政黨民主監督的實際運作需要依賴更為具體、全面的軟法規范。參政黨民主監督的軟法規范主要包括如下執政黨及人民政協的規范性文件。（年，中共中央批轉全國統戰工作會議文件《新的歷史時期統一戰線的方針任務》。該文件規定派可以“發議論、作批評、提建議”的方式開展民主監督。（年，中共中央批轉中央統戰部《關于新時期黨對派工作的方針任務的報告》。該報告提出派不僅可以提意見、建議和作批評，而且要求中共黨委對派的民主監督必須“及時答復”和“認真處理”。（年，中共中央頒布《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》。該意見指出各派是反映人民群眾意見、發揮監督作用的一條重要渠道，強調堅持民主協商會、談心活動會、座談會、書面建議等行之有效的協商形式，同時提出“選配派成員、無黨派人士擔任國務院及其有關部委和縣以上地方政府及其有關部門的領導職務”“推舉符合條件的派成員和無黨派人士擔任檢察院、審判機關的領導職務”以及聘請“特約四員”等。（年，中共中央辦公廳轉發中央統戰部《九十年代統一戰線部門工作綱要》。該文件提出要通過“對口聯系”加強派的民主監督。（年，中共中央頒布《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》。該文件進一步明確了民主監督的性質、內容、形式及完善民主監督機制的措施。（年，中共中央頒布《關于加強社會主義協商民主建設的意見》。該意見強調“保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權”。（年，中共中央頒布《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》。該條例將派職能明確為“參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商”，并對派履行職能的內容、程序、形式等做了進一步的規范。參政黨民主監督的地位與作用得到不斷強調，民主監督的方式、渠道也越來越多，我國的多黨合作與人民政協事業不斷朝著規范化的方向發展。特別是世紀年代以來，相關制度建設已經取得了較大進展，基本實現了有章可循，步入了實質上的“法治化”道路。然而，參政黨民主監督［3］機制在法律上的地位并不清晰。雖然憲法對我國多黨合作制度有原則性的規定，但仍停留在目標性的概念和要求上，較為籠統，特別是缺乏程序性的規定，對民主監督的領域、范圍、權利等事項沒有統一的剛性規定。這使得參政黨的民主監督缺失法律效力。

（二）參政黨民主監督運行機制的實證分析

筆者以省政協十一屆二次會議派提案的內容及農工黨D省S市委會近年的調研報告為樣本進行分析，結果如下：參政黨的職能發揮集中在參政議政方面，對政府工作或社會問題提出具體建議的提案約占而關于決策監督、黨委依法執政情況監督和黨員干部廉政情況監督的提案或調研只占左右。這在一定程度上將參政黨民主監督降低為對一般社會事務管理的監督，沖淡了參政黨民主監督作為政治監督、政黨監督的特性。筆者對省S市5個派及中共黨委部門進行隨機調查，發出調查問卷份（派成員7030份，中共黨員干部份）。問卷回收后對答卷的真實性和完整性進行了檢驗，問卷全部有效；對調查結果進行了數據分析和處理，并對其中的人（派成員7人、中共黨員人）進行了深度訪談。本次問卷調查情況如下。問題一：“請問您是如何評價當前參政黨民主監督職能的發揮情況的？”調查結果顯示，認為民主監督職能發揮得“較好”的占認為“一般”的占認為“很差”的占。問題二：“您認為影響參政黨民主監督有效性發揮的原因是什么？”調查結果顯示，認為受中國傳統文化影響的占認為受民主監督柔性特質影響的占認為受派成員政黨意識影響的占認為受民主空間影響的占認為受民主監督機制程序缺失影響的占。問題三：“您認為最影響參政黨民主監督有效性發揮的機制環節是什么？”調查結果顯示，的受訪者認為是知情環節；20%的受訪者認為是溝通環節；的受訪者認為是反饋環節。以上問卷調查結果可以推出如下結論：第一，參政黨民主監督機制缺乏制度化、規范化、程序化，在對象、內容、范圍、程序等方面都缺乏操作性強的制度與措施，未能形成有效的運行機制；第二，由于知情、溝通、反饋等程序缺失，參政黨履行民主監督職能時，往往無法提出科學、全面的建議和意見，削弱了參政黨民主監督的整體功能。在深度訪談中，派成員和中共黨員干部普遍認為，當前參政黨民主監督職能發揮有限。派個別領導人坦言：實踐中，參政黨對執政黨的監督蒼白無力；派在日常工作中重參政議政、輕民主監督。中共黨員干部在訪談中提出：參政黨民主監督效果不佳，既有中共黨委、政府不夠重視的原因，也有派自身建設不足的原因，最根本的原因是民主監督缺少一套完整系統的程序運行機制。多數人對民主監督程序運行機制的效能不滿意，認為“民主監督還未程序化，隨意性較大”，并認為“民主監督應該有嚴格的程序制度”。可見，當前參政黨民主監督職能發揮不佳，實踐與制度設計初衷存在較大差距。有關民主監督的規范只是原則性或綱要性的規定，監督形式以會議協商為主，形式單一、效果有限，缺乏制度化、規范化、程序化。民主監督程序在知情環節、溝通環節和反饋環節方面存在不少問題。

二、參政黨民主監督的程序缺陷

參政黨民主監督是一種政治監督，內容包括：國家憲法和法律、法規的實施情況，執政黨和國家重要方針、政策的制定和實施情況，黨的領導干部、國家機關及其工作人員履行職責、遵紀守法、為政清廉方面的情況。從參政黨民主監督的內容和形式來看，民主監督程序至少應該由三個［4］環節組成：監督信息的獲取和傳送，監督主體向被監督者提出批評、建議和意見，被監督者把接受批評和建議的結果反饋給監督主體。當前，參政黨民主監督存在如下程序缺陷。

（一）對參政黨民主監督獨立地位的保障不足

1．軟法保障不足。我國從20世紀80年代末起逐步將參政黨民主監督納入制度化的軌道。但是，當前關于參政黨民主監督的規定主要存在于執政黨黨內文件和人民政協章程等軟法規范之中，關于參政黨民主監督主體地位的規定比較原則。在實踐中，參政黨民主監督的成效主要取決于執政黨的認可度和“容忍度”。這反映出缺乏保障參政黨民主監督獨立地位的規范。

2．組織保障不足。雖然民主監督是參政黨的三項基本職能之一，但是至今派組織及人民政協組織內部都沒有設立以民主監督為基本任務的專門機構。參政黨民主監督組織保障的缺失造成各派的民主監督意識不強，各派寧愿將更多精力放在參政議政上。這弱化了參政黨的政黨意識，影響了參政黨履行民主監督職能的自覺性。

（二）對參政黨民主監督知情權及溝通渠道的保障不足

1．知情權保障不足。當前，參政黨在開展民主監督中，知情渠道不暢。參政黨還不能“主動”知情。尤其是在法律法規的實施和黨員干部為政清廉方面，參政黨獲取信息的渠道不通暢。這往往造成參政黨獲取的監督信息失真、不完整。不知情或者知情渠道不暢、掌握信息有限，會直接［5］導致監督不力或者流于形式。在政治監督主客體信息不對稱的情況下，參政黨就無法深入開展調查研究，民主監督也就只能停留于表面。

2．溝通渠道不暢。良好的溝通是確保參政黨的意見、建議和批評順暢傳遞的條件。然而在現實中，有的地方的黨委和政府不愿主動與參政黨進行溝通，從而使參政黨無法及時全面地獲取信息，無法深入開展調查研究。這在無形中大大地降低了民主監督的有效性。

（三）參政黨民主監督的反饋機制不健全

反饋環節是影響參政黨民主監督質量的關鍵環節。民主監督是監督主體和監督客體之間相互影響、相互作用的過程。如果只有監督，沒有反饋，或反饋不及時，那么民主監督的應有功能就不能得到充分發揮。由于參政黨民主監督屬于非權力監督，缺乏約束力，各派只能以提交提案、反映社情民意等方式對黨和政府進行監督。在實際運行過程中，對參政黨的提案和意見、批評和建議，一些職能部門及領導要么置之不理，要么拖著不辦，監督結果得不到及時反饋和跟蹤調查，監督最終只能是不了了之。［6］

三、參政黨民主監督的程序正義

“民主就像一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程。離開了這個旋轉的過程，民主政治這個陀螺就會倒下。在這個旋轉的過程中程序的作用是至關重要的。”程序是制度的實現形式，決定著［7］制度的運行和具體操作，決定著價值目標與實踐目標的實現。參政黨民主監督作為社會主義政治監督體系的一部分，需要規范的程序相配套。參政黨民主監督程序的制度性構建、設計與運作，可以借鑒程序正義理論，最大限度地減少程序缺陷。羅爾斯在《正義論》一書中提出了程序正義理論。該理論認為，不存在對正當結果的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當地遵守，其結果也會是正確的或公平的，無論它們可能會是一些什么樣的結果。一方面，在現代民主政治視野中，參政黨民主監督屬于協商民主的范疇。另一方面，參政黨民主監督程序的法的淵源主要是軟法。民主監督程序與軟法程序均強調和平協商及平等對話。和平協商、平等對話的價值追求與程序正義理論的價值要素具有契合性。因此，參政黨民主監督程序與程序正義理論具有天然的結構性耦合。這種耦合成為健全參政黨民主監督程序的制度原理。程序正義的觀念濫觴于英國。在英國，人們稱程序正義為“自然正義”。自然正義原則是司法審判活動的最低條件。這一原則現在不僅是英國法院采取的最基本的憲法原則，而且是一些非司法程序中最基本的準則。程序正義的內在價值要素一般包括中立原則、［8］對等原則、和平原則、參與原則、理性原則和及時原則等。

（一）中立原則

中立原則要求程序的決定者具有完全獨立的主體地位，其利益、態度甚至外觀均保持超然和不偏袒任何一方。中立原則是程序正義價值中最基本的要素。作為監督主體的參政黨應具有獨立的主［9］體性地位，法律規范必須對此予以保障。雖然在政治上必須自覺接受執政黨的領導，但是作為政黨必須擁有政黨意識。參政黨只有在政黨體制中擁有獨立的主體地位，才能超然地履行民主監督職能。

（二）對等原則

對等原則要求各主體均具有平等的地位和權利、義務。參政黨在履行民主監督職能時，與執政黨一樣擁有平等的程序性地位。執政黨應充分尊重和保障參政黨的獨立地位、信息知情權等程序性權利。

（三）和平原則

和平原則意味著程序的和平與文明方式。程序為當事人提供了不用武力解決爭端的方法。和平原則要求參政黨的民主監督只能是權利監督，不具備國家權力性質和法律約束力、強制性。參政黨向執政黨提出意見、建議，甚至是對執政黨的行為進行批評，能夠促使執政黨更好地執政、提高執政能力。執政黨對參政黨在履行民主監督職能中所提出的批評、建議，應當與參政黨進行協商、討論和交流。（四）參與原則參與原則要求當事人能夠富有影響地參與到程序之中，并對結果的形成發揮有效的作用。同時，程序參與表現為信息獲得與傳遞機會。參與原則要求參政黨在履行民主監督職能時有權對受監督的事務進行調查研究，并獲得真實、全面的信息資料；執政黨應在做出公共決策之前與參政黨進行協商、討論和溝通，對參政黨提出的批評、建議應當充分吸收并做出負責任的反饋。

（五）理性原則

理性要求事實和做出結論必須以確定、可靠和明確的認識為基礎，而不是通過任意或者隨機的方式做出。理性原則要求參政黨在履行民主監督職能時，對所監督的事務進行充分的調查研究和理性論證，然后向執政黨提出批評、建議。另外，執政黨對參政黨提出的批評、建議應當予以尊重，并在進行充分論證、反思之后，向參政黨做出反饋，不能敷衍了事或置之不理。

（六）及時原則

程序及時原則要求爭議的解決應當講究效率。參政黨在履行民主監督職能時應當具備敏銳的洞察力。參政黨在發現黨委的決策或者政府的行政行為出現不足或者錯誤時，應當及時向黨委和政府提出意見、建議或者批評；黨委和政府對參政黨的民主監督應當及時反饋，不能久拖不理。程序缺失使得參政黨民主監督無法發揮應有的成效。在程序正義理念下重塑我國參政黨民主監督程序，有利于減少參政黨及執政黨在民主監督中的隨意性，有利于提高民主監督的成效。

四、參政黨民主監督的程序優化

優化參政黨民主監督程序，應保障監督主體的地位、監督者的權利，明確受監督者的義務以及增強監督效果。

（一）保障參政黨具有獨立的監督主體地位

1．保障參政黨的獨立地位。派作為監督主體，依照規定獨立行使監督職能，不受執政黨及行政機關、社會團體和個人的干涉。但是，如果監督主體的權威性和獨立性不夠，會導致監督乏力。所以，參政黨應當在人員編制、人事任免等方面保持一定的獨立性。應當對參政黨提出的意見、批評和建議實行免責，讓參政黨在寬松的政治環境中履行民主監督職能。

2．增強參政黨的政黨意識。參政黨雖然認同執政黨的意識形態，接受中國共產黨的政治領導，但這并不意味著要放棄自己的政黨功能。參政黨在開展民主監督時必須強化政黨意識。參政黨部分成員的政黨意識不強，在一定程度上影響了參政黨作用的發揮。參政黨要正確認識自身在國家政治生活中的政治地位、政治權利、政治責任，真正形成自己作為一個政黨存在的觀念，主動積極［7］206-207地進行民主監督。

3．健全參政黨的組織機制。參政黨民主監督以政黨組織的名義進行更有成效，應健全民主監督的組織保障機制。一是在參政黨內部專設民主監督機構。目前，參政黨內部雖已設立監督委員會，但其主要功能是開展內部監督，沒有對執政黨進行監督的職能。要建立以對執政黨的民主監督為基本任務的專門機構，由其專門負責本黨派對執政黨進行民主監督的組織、協調工作。二是在政協組織內部設立民主監督機構。各級政協組織應設立專門的民主監督工作委員會，定期組織各參政黨以政黨名義開展監督工作，為參政黨民主監督提供組織保障。

（二）健全參政黨民主監督的信息溝通機制

1．保障參政黨的知情權和調查研究權。知情權及調查研究權是參政黨履行民主監督職能的基礎。一是細化相互溝通的內容，擴大參政黨的信息源。執政黨重大方針政策通報、相關文件、公務活動信息等都是參政黨獲取信息的重要渠道。但是，這些渠道不足以使參政黨對黨委、政府的工作有全面、詳細的了解。因此，還需要健全日常工作信息的黨際溝通聯系制度。執政黨定期或不定期向參政黨通報工作情況和本地區政治、經濟、社會各項事業發展的具體情況；擬提交人民代表大會審議的政府工作報告、有關重大政策措施和關系國計民生的重大建設項目應向參政黨征求意見；邀請參政黨成員參加有關會議和重大政策、規劃的制定；定期組織參政黨成員參觀、考察、座談、調［11］研，不斷拓寬參政黨的知情渠道，保障參政黨的知情權。二是運用互聯網信息媒介，搭建信息溝通的多元載體。參政黨成員要善于利用自己的特點和優勢，全面、科學地開展調查研究，主動、廣泛地收集信息。參政黨可通過網絡平臺發現熱點和焦點問題，經過提煉整合和調查研究上升為政黨意見，向執政黨進行集中、理性的表達。

2．保障參政黨的監督程序參與權。程序參與權是指參政黨在享有知情權和調查研究權的基礎上，在民主監督中擁有質詢權、建議權、批評權、合法反對權等權利。執政黨應保障參政黨的前述權利，主動提供準確、全面、及時的監督信息，使參政黨能超然、獨立地履行民主監督職能。

（三）健全參政黨民主監督的反饋機制

1．建立民主監督專報制度。參政黨以“專報”形式向執政黨提出意見、建議。對參政黨的民主監督“專報”，受監督者應認真辦理，并按領導包案制度處理。

2．完善信息處理反饋機制。對參政黨提出的意見、批評和建議，受監督者應認真研究和討論，加強與監督主體的交流和溝通，及時答復監督主體，并且可以把辦理落實情況在報紙和網上公開，讓監督主體能夠及時跟蹤、詢問。如果監督主體對答復不滿意，可再次向受監督者提出，甚至可以對受監督者提出質詢，要求他們做出進一步的說明，從而促使受監督者對監督主體的監督意見［12］做出及時、認真、負責的處理，增強民主監督的有效性。

五、結語

中國的政黨監督制度獨具特色，既是社會主義民主政治制度的重要體現，也是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容。民主監督機制的程序缺陷已經成為制約民主監督實效的重要因素。基于程序正義理論，應保障參政黨民主監督主體地位，保障參政黨民主監督權利，優化參政黨民主監督機制。程序正義視角下的參政黨民主監督程序尚需深入研究。

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作者:陳浩炳 單位:廣東省汕頭市濠江區人民法院