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摘要:我國檔案法律法規(guī)體系龐大，通過梳理檔案規(guī)范性文件的效力層級(jí)排序，和這些文件之間產(chǎn)生橫向、縱向沖突時(shí)的處理原則，可快速理清各種檔案規(guī)范性文件在整個(gè)檔案法律法規(guī)體系中的效力地位和重要程度，為研究檔案法律法規(guī)提供新的思路，有助于各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)和有關(guān)工作部門依法行政、依法治檔，對(duì)解決法規(guī)沖突、促進(jìn)檔案法治體系建設(shè)也有積極作用。

關(guān)鍵詞:檔案;規(guī)范性文件;效力層級(jí);沖突

1論文背景及意義

我國現(xiàn)行檔案法律、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件，以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成了檔案法律法規(guī)體系，這些文件廣義上統(tǒng)稱為規(guī)范性文件。它是我國政府和檔案行業(yè)對(duì)檔案工作提出的系統(tǒng)性要求的體現(xiàn)，大到提綱挈領(lǐng)的指導(dǎo)和發(fā)展方向的確定，小到細(xì)致入微的檔案裝訂整理編目規(guī)范，這套系統(tǒng)規(guī)范性文件讓檔案從業(yè)人員得以依法行政、依法治檔，其重要性不言而喻。學(xué)習(xí)檔案規(guī)范性文件，是做好檔案工作的第一步。熟悉現(xiàn)行檔案法律法規(guī)體系，可以全面地了解檔案工作需要做什么、怎么做，以及如何評(píng)判做得好不好，可以為檔案事業(yè)的推進(jìn)樹立明確的標(biāo)尺，讓廣大檔案工作者有章可循、有條不紊地開展工作。檔案法律法規(guī)體系本身源于實(shí)際檔案工作，又指導(dǎo)檔案工作，二者緊密聯(lián)系。結(jié)合實(shí)際檔案工作研究檔案法律法規(guī)體系，可以發(fā)現(xiàn)檔案立法、執(zhí)法以及法規(guī)建設(shè)中存在的系列問題，倒推檔案法治體系建設(shè)的不斷自我迭代進(jìn)步。向檔案工作者和普通公民普及檔案法律法規(guī)體系知識(shí)，不僅有助于提高檔案工作者隊(duì)伍的整體業(yè)務(wù)水平，也有助于檔案用戶樹立法律意識(shí)，為檔案的收集、管理和開發(fā)利用營造良好的生態(tài)環(huán)境。但是，我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系是一個(gè)極其龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)。截至2017年6月，從北大法意中國法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中分類檢索，我國現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件數(shù)量統(tǒng)計(jì)如表1所示(其中“檔案行業(yè)”指規(guī)范性文件題名中包含“檔案”二字的文件)，文件數(shù)量之龐大可見一般。要理清成千上萬的規(guī)范性文件，即使是對(duì)專業(yè)法學(xué)工作者而言也并不簡單，對(duì)法學(xué)外行的檔案工作者來說，想了解檔案法律法規(guī)體系就會(huì)面臨很大的困難。譬如，檔案法律法規(guī)的效力等級(jí)如何排序，遇到不同規(guī)范性文件的內(nèi)容有沖突時(shí)如何解決，不同文件的效力邊界在哪，等等問題都需要厘清。

2檔案規(guī)范性文件分類介紹

檔案法律法規(guī)體系是我國法律法規(guī)體系的子集，是規(guī)范性文件在檔案行業(yè)的具體體現(xiàn)，了解后者的特點(diǎn)與規(guī)律便能明白前者的基本規(guī)律。廣義上我國法律法規(guī)體系主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)(自治條例、單行條例)、規(guī)章(部門規(guī)章、地方政府規(guī)章)以及其他規(guī)范性文件，標(biāo)準(zhǔn)(國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn))在特定情況下可成為規(guī)范性文件的組成部分。《中華人民共和國憲法》是我國的根本法，由我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)———全國人民代表大會(huì)通過并公布施行，具有最高的法律效力，是根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，任何其他法律法規(guī)都不得與憲法相抵觸。法律是由全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)制定，國家主席簽署主席令后的，前者制定的為基本法律，后者制定的是普通法律。法律的命名通常為《XX法》。法律在全國范圍內(nèi)有效，其效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。法律解釋同法律具有同等效力。行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定，總理簽署國務(wù)院令后的，行政法規(guī)的命令一般為《XX條例》、《XX辦法》、《XX規(guī)定》，其效力低于法律、高于地方性法規(guī)和規(guī)章，在全國范圍內(nèi)有效。地方性法規(guī)(民族自治地區(qū)稱自治條例和單行條例)是省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況制定的，地方性法規(guī)的命名一般為《XX省(地名)XX實(shí)施辦法》、《XX省(地名)XX條例》等，其效力低于行政法規(guī)、高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章，且僅在本地方區(qū)域范圍內(nèi)有效。部門規(guī)章是國務(wù)院各部委、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和行政法規(guī)在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定的，其命名一般為《XX規(guī)定》、《XX辦法》、《XX實(shí)施細(xì)則》、《XX規(guī)則》。地方政府規(guī)章是省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)法律和行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定的，其命名一般為《XX省(地名)XX規(guī)定》、《XX省(地名)XX辦法》、《XX省(地名)XX實(shí)施細(xì)則》、《XX省(地名)XX規(guī)則》。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。除法律、法規(guī)、規(guī)章以外的非正式的法的淵源，統(tǒng)稱為其他規(guī)范性文件，它是各級(jí)各類國家行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)制定的，其命名常有“令、決定、指示、公告、通告、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要”等形式。其他規(guī)范性文件的效力低于相應(yīng)主體制定的正式淵源的規(guī)范性文件。國家標(biāo)準(zhǔn)是國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門針對(duì)需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一技術(shù)要求而制定的。其中保障人體健康，人身財(cái)產(chǎn)安全和法律法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行，其余的是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是需要在全國某個(gè)行業(yè)范圍統(tǒng)一技術(shù)要求，但又沒有相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定的。一旦有相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)公布，則該項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)跟國家標(biāo)準(zhǔn)一樣分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。地方標(biāo)準(zhǔn)是需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一要求，但有沒有相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由省、自治區(qū)、直轄市標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定的。一旦有相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)公布，則該項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。地方標(biāo)準(zhǔn)只在本行政區(qū)域內(nèi)有效。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)制定的。企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，已有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的也鼓勵(lì)企業(yè)制定更嚴(yán)格的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)內(nèi)部適用。

3檔案規(guī)范性文件效力層級(jí)排序

根據(jù)以上對(duì)各類規(guī)范性文件的分析，整理得到檔案法律法規(guī)體系的效力優(yōu)先層級(jí)排序圖。

4檔案規(guī)范性文件橫縱向沖突的處理

由于現(xiàn)今立法技術(shù)還不夠成熟，或出于利益保護(hù)等原因，我國現(xiàn)行有效的檔案規(guī)范性文件中，乃至其他行業(yè)的規(guī)范性文件中，普遍存在不同法律法規(guī)規(guī)章相抵觸的現(xiàn)象。例如:(1)地方性法規(guī)與行政法規(guī)的沖突。《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第二十五條規(guī)定“省級(jí)以上機(jī)關(guān)應(yīng)將永久保存的檔案在本機(jī)關(guān)保存二十年左右”;《湖南省檔案管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定“列入省綜合檔案館接收范圍的檔案，自檔案形成之日起滿十五年，向省綜合檔案館移交”。如果湖南省某省級(jí)以上機(jī)關(guān)的永久保存檔案被列入了省綜合檔案館的接收范圍，按《湖南省檔案管理?xiàng)l例》該機(jī)關(guān)保存15年后必須向省綜合檔案館移交，但按《機(jī)關(guān)檔案工作條例》則是違法的，應(yīng)在該機(jī)關(guān)保存20年再向省綜合檔案館移交。(2)部門規(guī)章與法律的沖突。《中華人民共和國檔案法》第六條規(guī)定“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)”;《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》第四條規(guī)定“財(cái)政部和國家檔案局主管全國會(huì)計(jì)檔案工作”。前者作為上位法并沒有授權(quán)給財(cái)政部主管全國會(huì)計(jì)檔案工作的權(quán)利，后者為下位法反而擴(kuò)大了權(quán)利授予范圍。檔案法律法規(guī)規(guī)章之間的沖突會(huì)給檔案工作者學(xué)習(xí)法規(guī)帶來障礙。可以從縱向和橫向兩個(gè)方面處理檔案規(guī)范性文件沖突的問題。縱向沖突是指上位法與下位法之間的沖突，按照法律法規(guī)的效力層級(jí)，上位法效力高于下位法，上下位法沖突時(shí)直接按上位法的規(guī)定執(zhí)行。橫向沖突是指沒有確定上下位關(guān)系的規(guī)范性文件之間的沖突，其表現(xiàn)有七種:法律之間沖突、行政法規(guī)之間沖突、地方性法規(guī)之間沖突、部門規(guī)章之間沖突、地方政府規(guī)章之間沖突、地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突、地方政府規(guī)章與部門規(guī)章沖突。歸納起來，檔案規(guī)范性文件之間的橫向沖突一般可以用表2所列的原則解決。不同機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件沖突時(shí)，如果是部門規(guī)章與部門規(guī)章之間沖突、或者部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間沖突，它們的制定機(jī)關(guān)都是國務(wù)院的下級(jí)機(jī)關(guān)(國務(wù)院各部委或地方政府)，則直接由國務(wù)院裁決;如果是地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突，它們的制定機(jī)關(guān)分別是地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院部委，則先由國務(wù)院判斷，國務(wù)院認(rèn)為適用地方性法規(guī)(全國人大的下級(jí)機(jī)關(guān))的直接裁決，國務(wù)院認(rèn)為適用部門規(guī)章(國務(wù)院的下級(jí)機(jī)關(guān))的，則避嫌提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。

5總結(jié)及建議

《中華人民共和國檔案法》規(guī)定，“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對(duì)全國的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo);縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”。這就決定了檔案行政指導(dǎo)的設(shè)定具有層級(jí)性，不同位階的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件，在行政指導(dǎo)的效力、范圍和內(nèi)容上存在差異甚至是沖突。以不同規(guī)范性文件的效力優(yōu)先層級(jí)和橫向、縱向沖突的處理原則為著眼點(diǎn)，理清上述文件的相互關(guān)系，不僅有助于各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)針對(duì)性地開展指導(dǎo)工作依法行政，更能幫助檔案從業(yè)者明確具體工作要求依法治檔。檔案規(guī)范性文件存在橫向、縱向沖突的現(xiàn)象也表明，我國檔案的法制體系建設(shè)還有所欠缺，可從立法和執(zhí)法兩方面進(jìn)行改進(jìn)。一方面，檔案學(xué)和法學(xué)都是專業(yè)性很強(qiáng)的學(xué)科，這就要求各級(jí)立法機(jī)關(guān)配備具有檔案學(xué)和法學(xué)雙重學(xué)科知識(shí)背景的專業(yè)人員，在立法前期充分做好準(zhǔn)備工作，盡量避免規(guī)范性文件沖突的發(fā)生。另一方面，檔案從業(yè)人員也應(yīng)該結(jié)合實(shí)際工作積極開展檔案法律法規(guī)理論研究，使檔案規(guī)范性文件沖突在實(shí)施與監(jiān)督等執(zhí)法過程中及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，然后在法律法規(guī)修訂過程中逐步消除。

作者：鄭川1，向禹2單位：1．中南大學(xué)信息安全與大數(shù)據(jù)研究院，2．中南大學(xué)檔案技術(shù)研究所