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《民族畫報》2016年第12期

摘要：“本民族內部事務”是對民族的形成、發展和延續起重要維系作用的，在民族社會內部產生、使用和傳承，凸顯本民族成員之間歷史文化聯系，應當由民族群體及其成員自主管理的一系列事務的總和。它是組成一個民族的人們相互聯系和交互作用的產物，具有地域性、時代性和場域性的特點。“本民族內部事務”和民族自治地方的地方性事務是一種相輔相成的關系，不能完全拋開自治地方的地方性事務，孤立地看待“本民族內部事務”。隨著市場經濟的發展和民族交往交流的增進，“本民族內部事務”與國家或地方公共事務之間的界限逐步呈現出模糊化的趨勢，甚至還將呈現出一定程度的趨同性。因而要從歷史視角和發展視角，在社會—政治—經濟結構變化發展的過程中對其動態分析。

關鍵詞：少數民族；本民族內部事務；民族區域自治；自治地方公共事務

《中華人民共和國民族區域自治法》(下稱《民族區域自治法》)序言第二段，以記述性的語言載明，“實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神”。這種簡明扼要的表述，闡明了民族區域自治的基本精神和價值蘊涵，對于權利的制度宣示與法律確認而言，無疑是富有力度的。然而，《民族區域自治法》作為基本法，其表述較為原則，并未對“本民族內部事務”進行具體詳盡的界定，這在一定程度上使權利陷入自說自話式的主觀話語當中。事實上，自20世紀80年代《民族區域自治法》頒行之初，學術界就開始了關于“本民族內部事務”的討論，但到目前為止，仍然爭議很大。為此，應當實事求是，對“本民族內部事務”的概念和特點、內涵和外延進行科學界定與詮釋，這對于堅持和完善民族區域自治制度，具有重要的理論價值和現實意義。

一、“本民族內部事務”的概念辨析

“本民族內部事務”是一個指稱范圍彈性較大的術語,學界已有研究對“本民族內部事務”的概念界定主要有廣義和狹義兩種界定。狹義說認為，“本民族內部事務”僅指民族傳統文化方面的事務[1]。這種觀點把“本民族內部事務”的范圍界定地較為狹窄，而把民族自治地方的其他事務，都納入自治機關作為一級地方國家機關所管理的地方公共事務的范疇。廣義說認為，民族內部的經濟活動、文化生活、社會生活等要素，都應屬于“本民族內部事務”[2]。相對狹義說而言，筆者較為認同廣義說對本民族內部事務范疇的界定。《憲法》和《民族區域自治法》賦予民族自治地方自治機關廣泛的自治權，涉及諸多方面的事項，并未把自治事項限定在有關民族的傳統文化事務上。在筆者看來，這在一方面確實反映出法律對自治事項和依同級地方國家機關職權管理事項的規定還不夠明確，另一方面也表明立法者所認定的“本民族內部事務”的范疇應當是較為廣泛的。

事實上，即便將“本民族內部事務”限定在民族傳統文化的事務方面，其范疇仍然是十分廣泛的。因為文化是一種包羅萬象的現象，它的內涵是非常豐富的。E.B.泰勒對文化的涵義作了系統性的論述：“文化就其廣泛的民族學意義來說，是作為社會成員的人所習得的包括知識、信仰、藝術、道德、法律、習俗以及任何其它能力和習慣的復合體。”后來的學者又在泰勒的定義的基礎上，增添了“實物”一詞，補充了物質文化的內容。[3]382關于文化的結構要素問題，學者們也是眾說紛紜。筆者較為認同文化具有四元結構，即“精神文化、行為文化、制度文化、物質文化”[3]391，所涵蓋的范圍也是十分廣泛的，涉及人類生活的方方面面。由此，即使是站在狹義觀點的立場上，“本民族內部事務”肯定也會涉及到民族社會內部發生的政治、經濟、習慣、道德、教育、宗教以及其他諸多方面的事情。

綜上，筆者認為，“本民族內部事務”是對民族的形成、發展和延續起重要維系作用，在民族社會內部產生、使用和傳承，凸顯本民族成員之間歷史文化聯系，應當由民族群體及其成員自主管理的一系列事務的總和。“本民族內部事務”是組成一個民族的人們相互聯系和交互作用的產物，說到底，就是在民族社會內部發生的經濟、政治、文化、社會事務。它與民族心理認同密切相關，在一定程度上可以構成此民族區別于彼民族的特征。

二、“本民族內部事務”的類型

1.本民族的文化事務。我國各民族都有自己悠久的歷史和優秀的文化傳統，具有獨特的民族形式和民族風格。本民族內部的文化事務，首先是指民族語言文字的使用和發展，民族風俗習慣的保持或改革。《憲法》第四條第四款規定：“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。”從國家根本大法上確定了語言文字使用和發展的自由權與風俗習慣保持或改革的自由權，即各民族可以通過自主自發的活動對上述兩類事務實行自治。就民族語言文字而言，少數民族不僅享有在日常生活使用本民族語言文字的自由，而且享有在國家政治生活、司法訴訟、公共教育領域使用本民族語言文字的權利。除語言文字使用和發展的自由權之外，《憲法》和《民族區域自治法》還就自治機關的語言文字自治權作了專門規定，突出了對當地民族的語言文字在本民族自治地方政治生活中使用的尊重和保障。

對于本民族的風俗習慣，如婚喪嫁娶、飲食穿著習慣和傳統節日等等，或傳承發揚，或移風易俗，都是各民族的自由，依各民族自己的意愿進行。筆者在長陽土家族自治縣的調研中了解到，撒葉兒嗬作為喪葬習俗，是當地土家族民眾悼念死者的一種隆重送葬儀式，千百年來只是在喪葬祭祀時候跳，也只允許男性跳。但是現在，撒葉兒嗬正逐步從靈堂歌舞走向全民健身領域，越來越多的人將其作為一種娛樂健身方式，在平時也跳，并且有不少女性參與其中。面對這種民族傳統習俗在傳承過程中自發性的流變，盡管當地的一些老人持有異議，認為此舉沒有尊重原初的民族習俗，但當地文化部門和非遺保護部門卻對此采取了“不支持，不反對”的態度，將保持和改革民族風俗習慣的自由最大限度地留給本民族群眾，尊重來自民族民間的自發性選擇。土家族文藝工作者還在撒葉兒嗬的基礎上發展創新出一種民族舞蹈巴山舞，具有鮮明的民族特色，體現了改革本民族風俗習慣的自由。保持或者改革本民族的風俗習慣，屬于“本民族內部事務”。對于一些全民信教的民族而言，許多宗教習俗業已成為本民族的風俗習慣，也屬于這些民族的內部事務。

此外，具有民族形式和民族特點的文化事業的發展，民族文物、歷史文化書籍、名勝古跡等文化遺產的保護和傳承，民族傳統文化的弘揚和發展，民族教育的管理和發展，民族傳統醫藥和傳統體育的繼承與發展等等，也都屬于本民族內部的文化事務。

2.本民族的經濟事務。這方面的事務主要體現為民族的生產方式，在民族形成和發展的長期過程中，有的民族以農耕為主要生產方式，有的以游牧為主要生產方式，有的則以漁獵為主要生產方式，采用何種生計方式，屬于“本民族內部事務”。新中國成立以來，隨著經濟社會不斷發展，各民族的經濟文化社會生活都有了許多的發展和變化。現代化的加速推進使許多民族的生產方式產生了高度的同質性，使得這部分民族經濟事務的民族性變得不再明顯，不能完全歸諸“本民族內部事務”的范疇。當然，也有部分少數民族較為完整地保留了傳統生計方式，如鄂溫克族仍以飼養馴鹿為主要生計方式，并形成了具有民族特色的馴鹿文化，這種傳統生計方式就具有明顯的民族性特點，是為“本民族內部事務”[4]。

此外，一些民族利用本民族的傳統文化、傳統知識和傳統資源參與經濟活動，并因此而獲得利益，并在本民族成員之間分享利益，也屬于“本民族內部事務”。這一點在傳統知識和傳統資源的使用領域體現地較為明顯，《生物多樣性公約》第八條第j項的規定*《生物多樣性公約》第八條第j項規定：“每一締約國應盡可能并酌情，依照國家立法，尊重、保存和維持土著和地方社區體現傳統生活方式而與生物多樣性的保護和持續利用相關的知識、創新和實踐并促進其廣泛應用，由此等知識、創新和實踐的擁有者認可和參與下并鼓勵公平地分享因利用此等知識、創新和做法而獲得的惠益。”認可了傳統知識的擁有者公平地分享因利用此等知識而獲得惠益的權利，在相關領域的研究和實踐中亦出現了“社區財產權”*社區財產權是一個抽象的概念，它的主要功能是強調傳統財產基于以社區為主體且對內部的組織結構作出了事先明確的規定。社區財產權主要是針對類似于傳統資源這方面的財產而創設的權利，它是預先對社區組織享有的管理權和處分權進行分割，賦予社區成員以占有、適用、收益為內容的權利。這一權利對客體的判斷標準是傳統資源存在的形態、利用的用途等，而不是資源的有形或無形。劉旭霞、胡小偉：《我國農業遺傳資源保護與利用的實踐考察——以貴州黎平黃崗侗寨香禾糯為例》，《法學雜志》2009年第8期。的概念，作為一種新型財產權利運用在原住民或少數群體的文化與經濟生活當中。而利用民族傳統文化參與經濟活動就更為多見，民族文化產業的開發和發展、民族文化資本化等等，都是這一性質的活動。在此過程中，關于如何利用傳統文化參與經濟活動、收益分配等事項，只要是在不違背國家法律法規的前提下，均屬于由民族內部自己管理的范疇。這些由民族傳統文化衍生的經濟活動屬于“本民族內部事務”。

3.本民族的政治事務。民族地區民主改革之前，我國各少數民族大多擁有自己的民族政治生活。由于歷史的原因，許多少數民族存在自己民族內部的行政機構，形成一個完整的政治—社會實體，有關政治方面的事務肯定屬于“本民族內部事務”的范疇。以西藏為例，新中國成立之初，西藏還處于政教合一的封建農奴制階段，形成了以宗教首領為主的地方政府統治廣大藏族群眾的事實割據狀態，存在諸多政治方面的“本民族內部事務”。1951年5月，中央人民政府和西藏地方政府簽署《關于和平解放西藏辦法的協議》(簡稱《十七條協議》)，協議規定：“在中央人民政府統一領導之下，西藏人民有實行民族區域自治的權利。……對于西藏的現行政治制度，中央不予變更。”[5]43依照協議精神，西藏政教合一的政治制度不予變更，達賴喇嘛和班禪額爾德尼作為西藏民族領袖人物的地位和職權予以維持，農奴制也暫時不變。各項改革只能由西藏地方政府自動進行，中央不得加以強迫。除國防、外交等象征國家主權的權力收歸中央政府統一行使之外，西藏地方政府保留了其他具體事務的治理權力，擁有高度的自治權。西藏實行與國內其他地方不同的政治、經濟、社會制度，最大限度地照顧了藏族在生產生活方面的差異性和社會文化方面的特殊性。1954年憲法序言中規定：“國家……在社會主義改造的問題上將充分注意各民族發展的特點。”尤其是對于西藏社會的內部改革問題，黨和國家采取了慎之又慎的態度，不僅按照《十七條協議》中的規定不加強迫，而且一些協議中規定的內容也因為西藏社會內部的意愿而暫時沒有實行。1954年憲法第67條規定：“自治機關的形式可以依照實行區域自治的民族大多數人民的意愿規定。”“這就是說，形式的取決與選擇屬于少數民族自治范圍內的事，無需國家以憲法、法律予以統一地做出具體的規定了。”[6]為什么要做這樣的規定，而不直接規定自治機關是民族自治地方的人民代表大會和人民政府？曾在憲法起草委員會第一次會議上就這個問題做過專門解釋。根據他的解釋，如果憲法直接規定自治機關是民族自治地方的人民代表大會和人民政府，那么在西藏就必須召開人民代表大會，選舉人民政府，恐怕達賴等西藏上層貴族不干，并搬出《十七條協議》的規定質問中央。搞人民代表大會和人民政府不行，可以搞別的具體形式。至于究竟搞什么形式，就由那里的大多數人民的意愿決定[5]104。可見，就建國初期而言，在西藏的少數民族政治實體內部，存在著廣泛的政治層面的“本民族內部事務”。民主改革之后，邊遠民族地區少數民族政治實體逐步瓦解，中央政權將邊遠民族地區納入權威性的有效管轄之中，政治方面純粹的“本民族內部事務”已經越來越少。就少數民族干部的配備使用而言，即便它是少數民族管理“本民族內部事務”的必要措施，但其屬于國家人事管理制度的范疇，并不屬于“本民族內部事務”。

4.本民族的社會事務。在基層民族社會，民間社會權威通過先前存留下來的傳統社會權力體系，如壯族的寨老制、苗族的議榔制、瑤族的石牌制、侗族的會款制等等，在一定范圍內維持民族民間社會秩序的活動，則屬于本民族內部的社會事務。建國后，國家權力逐步實現了對邊遠民族地區基層社會的深度滲透，這些傳統社會組織一度被否定和取締。改革開放后，國家權力從基層社會一定程度的退出，為傳統社會組織復蘇提供了相應空間。與這些組織并存的還有本民族的社會規范，主要是指本民族內部的倫理道德，以及由倫理道德升華而來的習慣規范和行為模式，少數民族習慣法是其重要體現。歷史上，各少數民族都曾經用自己民族的習慣法來管理“本民族內部事務”，習慣法至今在邊遠少數民族地區的基層社會還發揮著重要影響。它是民族傳統文化的集大成者，涉及本民族社會生活的各個領域，無疑屬于“本民族內部事務”的范疇。雖然習慣法已經不屬于國家的正式法律淵源，但民族自治地方的自治立法為其進入國家立法體系提供了可行途徑，是體現“各少數民族管理本民族內部事務”的一個重要方面。

總之，“本民族內部事務”涉及民族內部發生的政治、經濟、文化、社會等各方面的事務。而在民族自治地方的實踐中，筆者在對一些少數民族干部的訪談中了解到，他們大多認為“本民族內部事務”首先就是本民族的自身發展問題，即經濟、政治、文化、社會、人口素質等方面的全面發展。民族的自身發展屬于“本民族內部事務”，這在理論上是毋庸置疑的，但在實踐中，民族發展肯定離不開民族聚居地方的發展，不能脫離地方性事務的發展而孤立存在。民族區域自治框架下，“本民族內部事務”和自治地方的地方性事務是一種相輔相成的關系。不能完全拋開自治地方的地方性事務，孤立地看待“本民族內部事務”。民族自治地方的一些事務，本身就具有民族性和地域性的雙重屬性。諸多地方性事務的發展為管理“本民族內部事務”提供了基礎條件，而且在很多情況下，對“本民族內部事務”的管理也正是通過對地方性事務的管理來得以體現的。這也是《憲法》和《民族區域自治法》在規定自治權時，對政治、經濟、文化、社會等諸多地方性事務也作出廣泛授權的原因。但這并不是說“本民族內部事務”可以等同于民族自治地方的地方性事務。

三、“本民族內部事務”的特點

1.地域性。從民族產生和發展的歷史進程來看，地域是一個非常重要的要素。民族形成的地域淵源與共同地域密切相關。共同地域是指組成一個民族的人們長期共同生活居住、繁衍生息并持續發生內部聯系的空間場所，是民族形成所必需的地理環境和物質條件。“本民族內部事務”與民族相生相伴，民族形成之時，便產生了屬于本民族的內部事務。它不是憑空產生的，而是在民族形成和發展的具體地理環境和空間條件下產生和發展的。共同地域對“本民族內部事務”的產生、發展以及如何管理“本民族內部事務”都具有重要的影響和制約作用。在民族形成發展進程中相伴而生的“本民族內部事務”，必然體現了本民族對其生活地域的地理位置、氣候條件、生態系統、資源構成的認識適應，以及在此基礎上所做出的行為選擇。一個民族的生產方式和生活方式，在民族內部盛行的物質文化和精神文化等等，都是在這個民族生存的共同地域的基礎上產生、發展和演化的。即便在民族情感、民族認同和民族意識等屬于民族心理范疇的層面，共同地域也留下了揮之不去的深刻印記。當然，一個民族在形成之后，并不一定始終聚居在某一個固定的地域內。絕大多數民族在發展延續的過程中，都發生了程度各異的遷徙流動。有的民族共同居住在不同于歷史發祥地的現實聚居區，有的民族則雜居于其他民族的生活區域。對發生過遷徙流動的民族而言，“本民族內部事務”既保留和傳承了民族形成之時所居住地域的環境條件的影響，更受到現實居住地域的自然地理、社會政治、生產生活、人文習俗和歷史發展的綜合影響和滲透，仍然具有一定程度的地域性特點。

2.時代性。“本民族內部事務”是一個歷史的范疇，隨著時展而不斷發展變化，其結構不斷調整，形式不斷更新。不同的歷史時期，“本民族內部事務”的內容、特點和發展演變的趨勢都不盡相同，與此同時，管理“本民族內部事務”可資利用的資源和可供選擇的手段也在發生變化。歷史上，中央王朝采用“因俗而治”的治理方略。在邊遠少數民族隸屬中央政權有效管轄的前提下，中央政權允許邊遠少數民族實質上的自治或者是半自治，允許其依照本民族的習俗和方式處理內部事務，對其經濟形態、社會結構、政治制度、風俗習慣、宗教信仰和社會規范等一般不加干預，“本民族內部事務”所涉及的具體事務之范圍是十分廣泛的。時代的發展和文化的傳播，使得中央政權逐步加強了對邊疆少數民族地區的控制，相較于唐宋的羈縻州府制，元明清三代采用的土司制對邊遠少數民族的控制力不斷得以強化。清代大規模改土歸流，土司數量逐漸減少，中央政權和少數民族的關系進一步明晰和強化。少數民族地方政權可以自主管理的內部事務的范圍，隨著具體管理制度的演進也在逐步縮小。新中國成立以后，黨和國家確立了民族區域自治作為少數民族管理“本民族內部事務”的基本制度。隨著自治機關的建立和少數民族內部改革的進行，傳統意義上的諸多“本民族內部事務”已經轉變為國家或地方的公共事務。在當代，“本民族內部事務”的管理離不開國家的尊重和保障，具體表現為財政、教育、金融、物資、技術和人才等公共資源的投入和支持，這使得其公共屬性逐漸增強。同時，民族自治地方的許多地方性事務的發展，也在一定程度上涉及“本民族內部事務”。因此，正如郝時遠先生所講，“本民族內部事務”和自治地方的地方性事務有一個“外溢”和“內化”的過程[2]。

3.場域性。“本民族內部事務”不能脫離一定的民族社會而獨立存在。民族是社會的民族，社會是民族的社會。“本民族內部事務”是組成民族的人們在一定的社會聯系中交互作用的產物，它在民族社會中形成、體現并持續發展，其內容、形式、結構和樣態，同民族社會的歷史演變、發育程度、發展規模以及經濟文化形態等緊密相關，對民族社會具有某種特殊的適應性和合理性。“本民族內部事務”這一社會歷史現象，只有在一定的民族社會環境中才能體現出應有價值，并得到有效詮釋。脫離民族社會發展進程的“本民族內部事務”，最多只能得以靜態展示，而不可能得到活態的傳承與發展。在廣大民族地區民主改革之前，一些地處邊遠的民族地區，少數民族內部有自己的政權機構，無論是土司還是頭人抑或其他形式的地方政府，這些政權或社會管理機構能夠代表少數民族，存在獨立的民族社會結構，“本民族內部事務”體現地較為明顯。在民主改革以后，中央政權將邊遠民族地區納入有效管轄和治理體制，完成了實質意義上的政治整合。所有民族地區都成為國家地方行政區域的一部分，少數民族內部獨立的行政機構已經瓦解，而現有的地方政權機關，包括民族自治地方的自治機關都是代表整個地方社會的，因此在少數民族內部難以形成一個完整的民族社會實體。在這種情況下，部分學者認為“本民族內部事務已不復存在”[7]。然而，盡管少數民族內部難以形成完全封閉和完整的民族社會，但在邊遠民族地區的基層，在一定范圍內還保留著相對完整的民族社會。民族宗教界人士的社會影響仍然很大，民族民間的糾紛解決機制還較為流行，如藏區的“賠命價”等等，在一定程度上與國家司法并行。犯罪人在接受國家法律制裁的同時，還要接受來自民族習慣法的處罰。徹底否認民族社會的存在，就不能解釋這種“雙重司法”現象存在的社會根源。只是當前的民族社會沒有歷史上曾經存在的民族社會那么完整和封閉，也沒有民族內部政權機構的支撐，而是一種相對完整和半開放的民族民間社會。此種民族民間社會仍然為“本民族內部事務”的存在提供著供給滋養的土壤。

四、結語

“本民族內部事務”是客觀存在的。現階段，國內各民族共同因素不斷增多，但民族特點和民族差異還將長期存在。只要民族間的差異性尚存，就會存在“本民族內部事務”，就會產生管理本民族內部事務的政治和法律訴求。這是一種客觀事實，不能隨意否認。然而，“本民族內部事務”也絕非一成不變，隨著市場經濟的發展和民族交往交流的增進，它與國家或地方公共事務之間的界限逐步呈現出模糊化的趨勢，甚至還將呈現出一定程度的趨同性。筆者對“本民族內部事務”進行正面解讀，并不是要教義化地固守其字面含義，而是從歷史視角和發展視角，在社會—政治—經濟結構變化發展的過程中予以動態分析。在堅持民族平等、尊重差異和包容多樣的基本理念基礎上，結合民族關系的發展趨勢，給予“本民族內部事務”合乎歷史發展和現實需要的解釋。

參考文獻:

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[2]郝時遠.在實踐中不斷完善民族區域自治制度[N].中國民族報，2011-05-13.

[3]林耀華.民族學通論[M].北京：中央民族大學出版社，1997.

[4]潘紅祥.民族自治地方自治立法權與地方立法權的科學配置與規范協調[G].湖北省法學會民族法學研究會2015年年會論文集，2015:97.

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[6]許崇德.中華人民共和國憲法史(上卷)[M].福州：福建人民出版社，2005：230.

[7]張文山.對《民族區域自治法》的再認識——兼論《民族區域自治法》的修改[J].內蒙古社會科學(漢文版)，2014(5）.

作者：陳蒙 單位：中南民族大學