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摘要：

工程建設項目監管對預防腐敗、保障工程質量、保證國有資產安全等有著重要作用。借助信息化技術對工程項目進行有效監管，及早防范工程施工過程中的各類不規范問題，提升對公司內部近幾年在建的若干重大工程建設項目的管控力度，浙江中煙結合行業監管要求和公司監管制度，設計實施了業主方工程建設項目監管信息系統，以合同執行管理為主線，以工程專用資金全程監控為重點，自動完成物流、商流、資金流的相互匹配，實現對多個項目及下屬各工程的集中監控管理，在監察部門工程項目監管工作中發揮了重要作用。

關鍵詞：

業主方監管；工程建設項目；資金監管；信息系統

工程項目既是貪污腐敗“高危地”，也很容易在施工過程中存在非法掛靠轉包、違規分包，材料以次充好、以少充多，資金被挪用，偷稅漏稅、拖欠工資等各種不規范現象，造成工程質量低劣、國有資產損失，對國家和社會造成惡劣的影響[1,2]。因此無論是政府機構、施工單位，還是業主單位，都在積極研究探索工程項目的監管方法和對策。隨著信息化技術的發展，在完善監管制度的同時，運用信息化管理手段確保制度落實，保障工程質量與安全，構建廉潔高效的建設環境，成為當前工程建設項目監管的一個重要趨勢[3,4]，但目前各類工程項目監管信息系統的建設主體主要為行政管理部門[5,6,7]，業主單位利用信息技術助力工程監管的實例較少，業主方信息化應用主要集中在工程項目的過程管理方面。

浙江中煙工業有限責任公司（以下簡稱“浙江中煙”）從2008年至今陸續有杭州卷煙廠“十一五”易地技改一期、二期，寧波卷煙廠“十二五”易地技改、本部經營業務用房改造等多個重大工程項目進行建設，資金投入巨大，對公司長遠發展有重大影響。為努力減少和堵塞重大工程項目建設中的漏洞，確保?？顚Ｓ?、降低資金風險，保障工程質量，浙江中煙自2008年起設計并實施了工程建設項目監管系統（以下簡稱“系統”），應用于多個工程項目監管過程中，將信息技術手段與國家煙草專賣局對煙草行業重大工程項目監管提出的“五個關口”監管要求中的“設立履約保證金”、“開設工程項目專用賬戶”等行政、經濟手段相結合[8]，抓住工程項目建設過程中最重要的“錢”與“物”，固化合同執行、強化痕跡管理，達到事前、事中控制的目的，取得了較好的監管效果。

1設計理念

1.1固化合同執行工程項目中，施工合同是業主方和施工方之間互相權利與義務的法律依據與準則，更是業主進行項目全面管理、有效控制項目質量、進度和資金投入的主要依據[9,10]。浙江中煙在簽訂施工合同時，對是否允許分包、分包范圍與內容，工程項目中使用的重要材料（設備）的品牌規格要求及數量金額，工程分包、勞務分包費用、重要材料（設備）費用占合同總價款的比例、履約保函等均做了明確約定。在系統中，施工合同的各項信息均錄入系統，作為后續監管的前提和依據。在項目過程中，施工單位陸續與勞務分包方、工程分包方、材料供應方簽訂合同，這些合同是項目建設資金使用的依據。浙江中煙要求施工方將這些合同基本信息如分包方或供應商及賬號、采購合同明細等錄入系統，作為后續項目資金流動的唯一合法去向，實現項目資金的封閉集中管理。

1.2監控工程資金流向工程建設資金監管是工程項目監管的重中之重[11]。為確保工程建設款?？顚Ｓ?，預付施工單位資金的惡意轉移，管好用好建設資金，降低資金風險，確保資金使用效率，浙江中煙在項目招標書中就明確提出項目過程將采用開設工程項目專用賬戶的管理手段，要求每個工程項目中500萬元以上的建安施工合同都需由施工方在雙方共同選定的銀行開設工程項目專用賬戶。施工合同簽訂后，浙江中煙隨即與承建商、銀行共同簽訂三方共管協議，明確三方在資金監管中的地位、權力和義務以及資金監管的具體措施，明確從賬戶設立至工程結算完畢之日止，浙江中煙支付的所有工程款項都打入該專用賬戶，施工方在工程建設過程中的所有資金支付都必須從專用賬戶支出，并通過系統監管資金支付，全程跟蹤資金流向。通過統計報表，可以對各個項目及下屬各工程資金使用情況進行整體分析，及時掌握工程資金使用情況，及時發現異常資金流動。監督現場小組中的財務人員定期導入銀行提供的專戶流水，采用自動或手工方式進行支付對賬。

1.3抓住資金重點，分類控制工程建設資金是工程分包費用、重要材料（設備）采購費用占工程總額比重較大，勞務（分包）費涉及農民工工資，一旦發生問題易影響社會和諧穩定，這三塊均是工程資金監管的重點。因此，系統將專用賬戶中的工程款項分為重要材料（設備）費、工程分包費、勞務分包費、其他費用，對不同的費用類型進行不同程度和方法的監管控制，抓大放小，分類控制，確保工程建設款?？顚Ｓ?。系統登記每一筆專戶入賬信息，并要求承建商所有支付均需要在系統中提交支付申請。根據之前在系統中備案的各類合同中的賬號信息，四類不同性質資金支付只可通過選擇合同來選擇相應收款方及收款賬號，而不可臨時錄入其他收款方賬號信息，不同類別專戶資金支付去向見圖1。另外，支付申請時需根據不同費用性質提交相應的附件材料如發票、工資付款明細清單等，保留歷史記錄，為資金支付提供依據。根據資金類別的不同，還可以靈活設置支付監管規則，對重點大額資金，如該項目監管有要求，還需經由業主方對資金使用的合理性和必要性進行審核后，銀行方可支付。

1.4多項目集中靈活監管浙江中煙多個工程建設項目自2008年以來陸續開始建設，不同項目由公司內部不同部門牽頭組建技改指揮部及監督小組進行管理。項目按建設內容劃分為若干個標段，每標段為一工程，隨著項目進度分別進行招標確定承建商并簽訂施工合同。另外，隨著工程監管實踐工作的不斷推進，公司的監管思路和方法不斷改進，對不同項目的監管要求也有所不同。因此，系統采用“合同樹”作為業務基本管理結構，將不同階段啟動的不同項目納入統一平臺管理，對各類審核流程、校驗邏輯、勾對邏輯、定時預警、附件要求等，均按項目分別設置，以滿足對不同工程項目的不同管理需求，見圖2。在擴展性上，也考慮到今后隨著公司發展新增工程建設項目的監管要求。

1.5商流、資金流、物流三流合一通過合同備案形成合同樹、按照合同進行資金支付申請、以及按期匯總登記重要材料（設備）入場情況，系統將工程建設項目的商流、資金流、物流信息均納入監管范圍。資金支付時選擇對應的分包或采購合同及收款方，實現資金流與商流的匹配，在1.3中已闡述。在每月初對上月重要材料（設備）費用的資金支付情況與重要材料（設備）入場登記情況進行自動或手工勾對，對資金使用的真實性、合理性進行核實，實現資金流與物流的匹配。

2系統設計

2.1系統架構系統的使用者主要包括三方：業主方、承建商和專用賬戶開戶銀行，其中施工方分為專業工程師、技改指揮部、監督現場組、監察組、系統管理員等多個角色?？紤]到最終用戶角色比較多，涉及面廣，用戶數量隨著工程項目進度推進而不斷增加，且在地理位置上較為分散，系統采用B/S架構，界面設計遵循簡潔友好易操作的原則，便于各類用戶的快速掌握。系統開發基于J2EE平臺，采用了MVC設計模式，確保系統的靈活性和擴展性。系統架構分為數據層、業務邏輯層、WEB表現層三層架構，見圖3。

2.2流程設計根據設計，系統的業務主要有合同監管、資金監管、材料監管三大塊。合同監管主要包括合同的錄入、審批；資金監管主要包括資金申請、審批、銀行核對、支付回單上傳、其他費用預算申報及審批等；材料監管包括材料入場登記、使用登記、資金流物流勾對等，見圖4。2.3系統功能根據業務需求，將系統分為項目管理、工程管理、收支管理、材料管理、統計報表、系統管理、基礎數據、個人工作臺等八個功能模塊，系統總體功能結構如圖5所示。（1）項目管理：管理項目的立項、批復等信息，以及在系統業務操作各個環節所上傳的各類附件。（2）工程管理：主要管理各類合同的提交、審批、變更等業務。承建商與浙江中煙簽訂施工合同，與工程分包商、勞務分包商、材料（設備）采購商簽訂合同后，將合同信息錄入系統中進行備案，并上傳合同、三方協議、重要材料清單、合同資金分類預算清單等附件。后續如有合同內容或附件的調整，進行合同變更與審批。分包合同視為施工合同。（3）收支管理：以銀行專用賬戶為對象，對工程項目資金從入賬、支付申請、支付審批、銀行核對到支付回單上傳的全過程管理。不同的資金類別在支付申請提交內容、附件和審批規則等方面根據監管要求有所不同，同時也考慮到預付款、墊付款等特殊業務情況。其他費用將除三大主要費用之外的其他零星費用打包管理，涵蓋內容較多、復雜，需按月提報預算，提交支付明細，當月資金支付不得超預算。監管人員定期導入銀行提供的流水，與已支付的單據進行對賬。最后在工程竣工結算完畢后，通過專戶余額結算，解除對專戶的監管。（4）材料管理：承建商每月將重要材料（設備）匯總入場、領用信息按材料（設備）錄入系統，監管人員定期對資金支付與材料入場信息自動或手工勾對。（5）統計報表：提供對項目、工程、合同、材料、資金入賬、資金支付、材料等工程項目各個視角的統計分析報表。（6）個人工作臺：管理各類合同、資金支付等審批流程中的個人任務，進行審批、駁回、查看等業務操作。（7）基礎數據：管理單位、賬戶、材料類別、費用類別等各類基礎數據，考慮到商業信息安全和操作簡便，單位信息按項目進行管理，不同項目之間的單位與銀行賬戶信息不可見。（8）系統管理：系統管理模塊中，除了組織、權限、用戶、日志等常規系統管理功能外，為了實現系統按項目靈活可擴展的配置，還提供了對工程項目及工程項目各項參數配置，實現對項目的各類審核流程、校驗邏輯、勾對邏輯、定時預警、附件要求等的不同配置，以及對各類審批流程的配置、監控、異常處理等流程管理功能。此外由于系統用戶尤其是承建商操作人員涉及面廣、位置分散、人數隨項目進度逐漸增加等特點，該模塊還提供了公告管理、幫助文檔管理功能，提高知識傳遞、工作交流的效率。

3系統應用

3.1應用效果浙江中煙自2008年底啟動杭州卷煙廠“十一五”易地技改一期時就開始應用系統進行工程監管工作，在隨后幾年中，又陸續啟動了杭州卷煙廠“十一五”易地技改二期，寧波卷煙廠“十二五”易地技改、本部經營業務用房改造等多個技改項目，至今有若干項目仍在建設中。根據公司監管制度的要求，這些項目均納入了系統進行監管工作。系統經過6年多的深化應用，在實際使用過程中不斷優化完善，在監察部門多年來的工程建設項目監管工作中發揮了重要作用：（1）系統將現代化施工、計算機網絡功能以及經濟約束手段結合起來，通過Internet網絡，項目管理人員、監察人員、施工放人員可跨越時間、地點協同工作，通過信息化平臺使商流、物流和資金流信息的傳遞更加快捷和方便，解決分散作業與集中管理的矛盾，提高工作效率。（2）系統通過自動校驗、自動對賬、自動報警等功能，保證工程資金履約使用的額度和流向，將監管人員從日常事務性工作中解放出來，從而擴展了監督手段，提高監管工作的效率和效果，也增強了施工過程中各級人員的自律性，達到了監管目的。

3.2應用體會綜合多年系統應用情況，為確保系統能夠真正使用起來，發揮監管作用，在系統推廣應用階段，有兩點值得注意：（1）制度保障是系統應用的前提：作為以監督管理為主要目的的應用系統，能否真正用到實處，制度保障是前提。浙江中煙的系統設計開發工作在公司第一個技改項目前期準備階段就已開始，公司成立技改項目監督小組，出臺《技改項目監管辦法》和《銀行專用賬戶管理辦法》。在系統的業務流程設計和角色設計中，密切結合了技改監督小組的組織架構。在兩個辦法中，均明確將通過系統進行監管以及具體監管要求。在后續各個標段的招標文件中，兩個辦法作為招標文件一部分，使承建商認可系統的監管方式。（2）持續做好后期培訓運維工作：浙江中煙工程建設項目分為多個標段，隨著工程進度逐步招標確定供應商的工作特點，決定了系統的用戶，尤其是承建商用戶的數量是隨著工程進度而逐漸增加，再加上施工單位人員流動性較強，新用戶的培訓工作伴隨整個項目建設過程，時間跨度可達數年。同樣，納入系統監管的項目和過程也是在多年范圍內逐漸新增的，每個新增的項目和工程，都需要在業務上研討確定監管方案，在系統中進行初始化配置工作。另外，在歷時多年的實際使用中，各類用戶對系統也會不斷提出新的調整優化要求。因此，作為業務主管的監察部門和作為技術支持的信息部門，在多年的系統推廣使用過程中，需要共同完成系統上線后長期的培訓及運行維護工作。

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作者：裴奇 陸海龍 孫健 單位：浙江中煙工業有限責任公司