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一、引言

從目前情況來看，我國在實施績效預算管理過程中，雖取得了初步成效，但整體上仍處于起步階段，存在一些亟待解決的問題，主要表現在全過程的績效管理體系尚不完善，績效預算管理的基礎工作有待規范。績效預算基礎工作不扎實，除績效理念、績效文化、工作人員素質、績效法規制度、績效評價指標體系等因素外，關鍵還在于信息數據庫建設不足，共建共享的數據庫和交流平臺尚未形成，在信息系統建設上，大部分地區尚未有成型、完善的模式，為預算績效管理提供的信息技術支撐作用還不強。夯實預算績效管理的工作基礎，下一階段的工作重點仍然在于進一步加強指標體系、信息系統、專家中介庫建設。探索構建信息系統，為預算績效管理提供信息支撐目前在我國已有所突破：財政部在預算編制系統中增加了績效目標管理模塊，實現績效目標申請、審核、批復的系統操作。廣東省在“金財工程”的總體框架下，初步建成了涵蓋專家評審、部門預算、財政專項資金、財政綜合支出績效管理，以及評價指標和標準庫、項目庫、專家庫、資料檔案庫在內的預算績效管理信息系統，實現了信息化技術對預算績效管理全方位、全過程的支撐和保障。從財政管理現代化的角度出發，信息是政府預算管理的基礎性要素。政府預算改革的難點，不在于理論體系的科學設計，而在于如何獲取、整理、分析、反饋與運用預算信息。預算管理信息是稀缺資源，是制約政府績效管理水平提高與制度創新的瓶頸因素。建立完善的預算信息系統，是開展政府績效預算管理的基礎性條件之一。

二、利用管理信息系統實施預算績效運行監控

績效預算信息在全過程預算績效管理體系中的基礎作用主要體現在實施績效運行監控。績效運行監控是全過程預算績效管理的重要環節，它是確保績效目標實現的關鍵步驟。績效監控的實施主要包括收集績效運行數據信息、分析績效運行數據信息以及形成績效監控報告三個環節。收集績效運行數據信息。績效運行監控要對績效目標的預期實現程度進行判斷，需要全面、翔實、質量高、針對性強的數據信息做基礎。績效運行數據信息的收集是績效運行監控實施的首要工作。績效運行數據信息的收集，要以設定的績效目標為核心，以績效指標完成情況為重點。同時，根據實際需要對信息收集內容進行必要的擴展，以解決績效指標不能對績效目標進行全面表達的問題。另外，要將收集的信息和情況盡可能進行量化處理，為下一步的分析和判斷奠定基礎。

分析績效運行數據信息。在收集各類績效運行數據信息后，要進行進一步加工處理：一是對數據信息進行核實，確保其真實性；二是對數據信息進行分析。包括績效計劃是否得到較好的執行，預算支出行為是否合理，內外部環境變化對計劃產生的影響，相關分析圍繞預測績效目標的實現程度展開。績效監控過程中績效分析和預算支出完成后的績效評價，采用的方法基本相同，包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法等，還有數學模型、博弈和模擬、操作分析和經濟計量等數學方法。區別是績效監控中績效信息分析的目的是確保績效目標的實現，針對執行中的關鍵問題，重點關注對下一階段工作的預測；績效評價的目的是分析預算績效計劃的效率，是各方面情況的全面、詳細分析，重點關注對前一階段工作的評判。在分析績效運行數據信息的基礎上，形成績效運行監控報告。績效預算管理信息系統對提高預算績效管理效率，優化預算績效管理流程發揮著重要作用。作為績效監控實施的第三個環節，在收集和分析績效運行數據信息的基礎上，績效運行監控報告所提供的管理信息，不僅能及時糾正偏差，促進績效目標的實現，還能幫助部門改進預算績效管理工作，以更有效的方式實現績效目標，同時，也為加強財政預算執行管理工作提供了可靠的依據。

（一）促進績效目標的實現1、及時發現并糾正偏差。績效預算管理信息系統建成并實施以后，方便績效預算管理部門和實施單位自下而上逐級匯總分析，迅速準確定位出現偏差的環節和機構，找出導致績效運行偏離目標的癥結，采取有針對性的有效措施予以糾正或及時停止顯著出現管理風險項目的執行。2、完善預算績效管理關鍵環節。利用層層遞進的績效運行監控報告模式，進一步揭示各機構、各環節在預算績效管理體系中的功能和作用，從而識別和判斷工作中的關鍵環節，突出工作重點，提高預算績效管理工作效率。優化預算績效管理的業務流程，在對原來管理過程的各個方面、各個環節進行全面調查研究和細致分析的基礎上，對其中不合理、不必要的環節進行徹底的變革，重新設計和安排預算管理部門的管理業務過程，使之更趨向于合理化，最大限度地實現技術上的功能集成和管理上的職能集成，大幅度提高預算績效管理的效率。3、促進部門內部協調配合。通過持續反復的績效運行分析，加深項目參與者對既定績效目標的理解，提高對當前工作性質的認識，增進彼此的溝通和交流，統一思想，形成合力，有利于逐步形成一種績效理念和績效文化。

（二）改進實現績效目標的路徑在項目執行過程中需要利用實時的績效運行監控信息進行必要的修正和調整，尋找實現績效目標的更優路徑。1、優化預算績效計劃。一般而言，計劃越明確，對工作的順利開展和指導下屬工作越有利，但是具體性計劃在周圍環境變化時，所要求的明確指標和條件不一定全部滿足，會出現彈性不足的缺點。按照績效目標的要求，對預算績效計劃的工作量、工作質量、耗費時間和成本等內容逐一進行分析，查找執行中的不足，進一步完善計劃，提高工作效率。2、設計新的預算績效計劃。分析內外部環境的變化，設計新的預算績效計劃，預測和權衡新舊計劃之間的優劣，不斷尋找實現績效目標的更優路徑。

（三）加強預算的執行管理通過績效運行分析，督促加快預算執行進度，減少不合理支出，規范項目結余資金管理。1、開展預算執行進度分析。通過績效運行監控報告對前期工作的總結，反映預算績效計劃的執行進度，為財政部門判斷預算執行進度的合理性提供依據，提高預算執行的均衡性。2、作為用款計劃下達的依據。通過績效運行監控報告對后期工作的預測，幫助財政部門合理估計部門支出需求，發揮用款計劃的管理作用，減少部門的不合理支出，停止對預期無績效項目的撥款等。

三、績效預算管理信息系統的信息流程設計

（一）政府項目信息系統的一般模型在政府預算管理實踐中，信息接收、加工、創生與實現主要包括五個方面的內容和六個環節的信息。五個方面的內容為：一是信息記錄與存儲。貫穿于信息流動的各個環節。即把相關交易信息以合適的方式記錄下來，并按照一定的規則（如時間、主題等）保存好，以便信息檢索、提取與使用。二是信息收集與傳輸。通過報紙、信函和其他出版物等可獲取外部信息，利用復式簿記方式可以獲得內部數據。收集與傳輸信息的目的是為了信息交流，可以把記錄或處理后的信息傳給上級、同級或下級。收集者與接收者需要進行信息選擇，對類似“噪音”的無用信息加以去除，以降低信息干擾，突出關鍵信息。三是信息檢索與顯示。在大量信息中找出或顯示出有用的信息并以合適的方式顯示出來，包括非數字化信息（如報告或部門間的通信材料等），也包括數字化信息（如成本會計數據或者銷售分析數據）。四是信息分析。信息分析是流程控制和監督管理的基礎，對收集和整理的海量信息進行分析處理，包括數據分類、計數和進一步的計算。五是信息運用。信息運用是信息實現的關鍵環節，將收集、整理的外部信息或內部信息傳輸給決策者、管理者，經過系統的信息分析之后，做出相關決策或反饋控制，以實現預期的特定目標。從操作層面講，政府預算管理（以項目資金的管理為例）主要處理以下六個環節的相關信息：一是項目管理；二是預算編制；三是指標管理；四是國庫收付；五是賬務處理；六是項目評價與反饋。政府預算信息經由多個環節的同化或異化，通過信息生成、傳輸、加工、創生，以預算審批后的指標、執行中的收付記錄、政府會計核算與財務報告、項目評價報告等形式發揮作用，最終實現預算所設定的目標。其中，預算指標、收付記錄是信息傳輸與接收的直接結果，政府會計核算報表與財務報告是信息接收與加工的全面記錄，項目評價報告則是信息加工與創生的具體體現，在圖1政府預算信息系統的一般模型相關信息比較與反饋控制的基礎上，最終達到信息實現階段。

（二）預算資金的全過程管理全過程預算績效管理的理念確立于2011年，當年召開的第一次全國預算績效管理工作會議正式提出并印發了關于推進預算績效管理的指導意見。預算績效管理是一種以結果為導向的預算管理模式，就是要把績效理念融入預算編制、執行、監督全過程，實現績效管理和預算管理的有機融合，逐步建立健全“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。推進預算績效管理改革，必須構建完善的全過程預算績效管理框架體系，做好頂層設計。這個過程將績效目標作為預算編制的重要依據，強調預算支出結果對預算資金分配的導向作用，改變完全按部門支出需求安排支出的投入預算編制模式，建立以結果為導向的產出預算編制模式。首先，明確部門預算支出的宗旨和績效目標，說明公共產品和服務的預期產出、效果；其次，編制預算績效計劃，說明達到績效目標擬采取的行動方案；最后，依據行動方案，按照支出標準編制部門預算。依靠預算績效計劃，將績效目標與預算編制銜接起來。

（三）績效預算的信息流程預算資金全過程管理的業務流程包括六個環節，分別依次是：一、項目管理；二、預算編制；三、指標管理；四、國庫收付；五、賬務處理；六、項目評價與反饋。在項目管理階段，一般要經歷部門預算單位的項目申報，預算績效管理部門的項目審批，結合跨年項目情況形成項目可選范圍，根據上年預算績效評價報告的結果應用篩選出備選項目。在預算編制階段，區分項目類別，專項經費引用自可選項目，并經過財政部門“一上”階段的批復預審，切塊經費由財政部門直接批復預算，通過審核后進入項目執行。同時，當年預算結合上級追加后，將篩選出的備選項目預算指標分解至具體項目，保證項目執行與指標執行同步進行，項目單位實施用款申請。在指標管理階段，要重點體現預算績效評價結果的應用情況，指標在執行過程中依據績效運行監控的反饋信息確定指標變動方向，分為三種變動形態：指標變動、指標調劑、指標回收。指標總體變動結果形成當期項目的指標結轉，與上年結轉指標合并形成結轉凈結果，連同指標分解一同作為項目下一步執行的依據，對于不符合績效標準的項目予以中止，正常項目執行項目分析直至項目結束，重新進入下一輪項目申報環節。在國庫收付階段，形成一個關鍵性的績效預算文件，即用款或收繳計劃，它是由兩方面的信息匯集綜合而成：一是指標分解；二是指標結轉的凈結果。在用款計劃的基礎上，由財政和國庫部門負責形成國庫支付，同時進行財政預算績效項目收支的賬務處理。在項目評價及反饋階段，賬務處理結果在正常達標項目結束后形成當期的績效評價報告，進入下一輪項目申報。績效預算管理信息系統的輸入環節上，預算部門績效目標申請構成的預算文件是預算信息的主要來源。在設計績效預算管理信息系統信息流程的過程中，信息的加工處理環節關鍵要將績效評價指標體系轉化為系統的預算指標功能模塊，并考慮與國庫收付、賬務處理模塊實現集成應用。而在系統的輸出環節則需要設置統計匯總和應用匯總的功能，以實現有效的預算績效數據分析和項目績效評價。

借鑒企業管理信息系統MRPII的現代化管理思想和方法，為保證管理計劃符合實際，必須把計劃和資源統一起來，以保證計劃的可行性。績效預算管理信息從績效目標和資源能力的角度可以劃分為兩類：一類是項目目標信息；一類是資源能力信息。項目目標信息由績效預算戰略計劃、績效預算年度計劃、績效預算項目計劃、績效預算項目目標構成；資源能力信息反映預算管理體系人力資源、財力資源和財務運營能力的情況，根據績效評價指標的“4E”原則，即滿足“經濟性”、“效率性”、“效益性”、“公平性”的要求，可以由成本信息、產出信息和結果信息三部分構成。成本信息，反映預算績效目標的立項投入情況；產出信息，反映績效項目的產出規模和項目質量情況；產出率，反映投入與產出的比率；結果信息，反映績效項目所能達到的經濟效益和社會效益、生態效益及公眾滿意度情況。績效預算的流程設計主要依據資金（管理）流程來界定績效評價的四個環節，即“立項（投入）—實施（過程）—產出—效果”，各環節所包含的經濟變量及其之間關系的總和反映了財政資金所實現的績效的大小。流程要點包括：闡明要求和任務→確定評價目的和可量化的目標→建立指標體系與測量標準→根據測量標準跟蹤與評價績效→比較績效結果與目標→分析與報告績效結果→反饋與改進。

四、績效預算管理信息系統的系統結構設計

（一）績效預算管理系統各模塊和數據庫分層體系結構管理信息系統的軟件體系結構模式目前應用比較廣泛的有：管道過濾模式、面向對象模式、事件驅動模式、分層模式、知識庫模式、解釋器模式、過程空置模式、異構模式的集成。分層模式是指一個分層系統采用層次化的組織方式構建，系統中的每一層都要承擔兩個角色，既為結構中的上層提供服務，同時調用下層提供的功能函數。分層系統的難點在于如何劃分各項功能屬于系統的哪一個層次。可以借鑒大型報表系統的開發，主要分為業務數據層、統計匯總層、報表應用層、系統安全層和用戶界面層。其中業務數據層主要根據系統的業務流程，采集系統基礎數據構成；統計匯總層由系統綜合數據表組成，它是由業務數據表中的數據按統計匯總指標分類聚合計算得到，業務數據層與統計匯總層之間用SQL編寫存儲過程程序來實現；報表應用層主要存儲輸出報表對應的數據表，這些數據表是按報表的形式由統計匯總表經過復雜的匯總計算得到。應用層構造了系統的應用邏輯，是報表最終輸出的數據源，由應用層中的數據與報表模板合并生成報表輸出格式。系統的安全層為應用邏輯層和表示層之間的數據通信提供一條安全、可靠的通道。它透明地完成用戶身份識別、用戶權限控制工作，特別是對于報表系統由不同層次人員使用或不同層次人員對數據的訪問有限制的情況時，安全層更有其特殊的意義。用戶界面層是報表的屏幕表示層，這一層負責給用戶提供良好的用戶接口和表達邏輯，它面向最終用戶。用戶界面層提供給用戶報表最終輸出結果，其功能包括報表屏幕顯示、打印預覽、打印設置等多種功能。分塊指按信息系統軟件實現的功能將軟件分為若干塊，每一塊既是一獨立的子系統，又是大系統的一個組成部分。塊與塊之間通過數據表進行耦合，對于大型企業分布式數據庫管理信息系統，分塊設計有很大的優勢。功能分塊設計使系統的維護性、可靠性和穩定性大大提高。可以將績效預算管理信息系統設計成一個分布式數據庫管理系統，縱向上分為各子系統層、各功能模塊層和各數據庫層，橫向上分為根據績效預算信息流程設計的各子系統、各功能模塊和各數據庫。根據預算資金的全過程管理和績效預算的信息流程設計，可以初步確定績效預算管理信息系統最基礎的部分，即業務處理系統應由五大功能模塊所構成：項目申報、預算編制、指標管理、國庫收付、賬務處理。項目評價與反饋因涉及到績效數據的分析與應用，置于數據挖掘與應用系統的功能模塊中。

（二）績效信息數據挖掘應用系統傳統統計分析工作主要以報表為手段，相當于數據的初次利用，是一種“平面化”的分析。數據挖掘的主要方式既包括報表統計，也包括數據建模分析和潛在知識挖掘，相當于數據的二次利用或多次利用，是一種“立體式”的分析。進入21世紀以來，管理信息系統的發展呈現出從龐大系統轉變為模塊化系統、從簡單的數據處理到基于數據倉庫智能信息分析等特征。未來績效目標編制的范圍原則上將在現有的基礎上不斷擴大直到覆蓋所有財政性資金。績效支出項目的異質性使得績效評估指標的設計是一個噪音很多的系統工程，影響因素復雜，不確定性高。解決預算績效指標設計問題的治本之策應該在于充分發掘預算績效管理信息中所隱含的績效現實，利用數據挖掘技術能有效解決從大量噪音指標中篩選有效指標的難題。在選擇數據挖掘工具的時候，要全面考慮多方面的技術因素，主要包括模型算法、解決復雜問題的能力、易操作性、數據存取能力與其他產品的接口。目前支持的數據挖掘模式及其模型算法主要包括：分類、關聯、聚類、異類等分析模式。其中，分類分析主要包括決策樹、貝葉斯分類、人工神經網絡、支持向量機等。關聯分析主要包括頻繁項集、FP增長算法、序列、子圖、非頻繁等；聚類分析主要包括K值、凝聚層次聚類、DBSCAN、簇評估等；異類主要包括統計方法、基于距離離群點檢測、基于密度離群點檢測等。在預算執行過程中，雖然各個部門在資金規模和管理方式等方面存在很大差異，但很多部門在預算執行進度方面都存在執行進度偏慢的問題，每年年底都會形成一定的結余資金。在年底之前，預算單位在資金支付方面又出現資金支付金額和數量相對激增的現象，形成了資金支付的密集期，這也是預算執行進度不合理造成的一個后果。為提高預算執行進度的科學性和均衡性，通過數據挖掘技術，對預算執行進度相關數據開展預警和預測，為財政部門開展預算執行進度事前督促和預測進行探索。

在《2013年湖北省財政預算績效評價共性指標體系框架》中，一級指標包括三類：投入、過程和效果。過程對應二級指標預算執行，具體包括的三級指標有：收入完成率、支出完成率、資金結轉率、資金結轉變動率、“三公經費”控制率、總預算暫存暫付率。其中支出完成率的指標解釋是本年度公共財政預算支出完成數與公共財政支出預算數的比率，用以反映和考核某一地區支出預算的實際執行情況。預算支出完成數：某一地區本年度實際完成的公共財政預算支出數。預算支出數：當地政府預算批復的本年度公共預算支出數。支出完成率=（預算支出完成數/預算支出數）×100%。針對這一指標，可以采用數據挖掘技術來進行績效預算執行進度分析。預算執行進度預警和預測屬于分類問題，常用算法包括決策樹、基于規則的分類器、最近鄰分類器、貝葉斯網絡、神經網絡、支持向量機等，各種方法具有不同的優勢和劣勢。考慮到決策樹方法對樣本規模的適應性強，而且不要求輸入變量之間條件獨立，因此選擇用決策樹算法進行分類和預警適合解決進度預警類問題。C5.0算法選擇分支變量的依據是以信息熵的下降速度作為確定最佳分支變量和分割閾值的依據。

五、結束語

我國在實施績效預算管理過程中，績效預算管理的信息基礎工作薄弱成為制約管理效率取得實質性提高，并進一步理順預算績效管理工作機制和規范預算績效管理制度的瓶頸因素。本文根據預算績效資金的全過程管理設計了績效預算管理信息系統的流程，并在此基礎上采取分層模式設計了管理系統各模塊和數據庫分層體系結構。

作者：李麗虹 單位：江漢大學商學院