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一、問題的提出

目前,許多高校都在開展基建修繕工程審計。但基建修繕工程事前、事中、事后審計的選擇問題并沒有得到很好的解決。一方面,各高校的基建修繕項目繁多且工程量大,審計部門受工程審計人員不足的限制,無法對基建修繕工程進行事前及事中審計,而只能進行事后審計,即基建修繕工程的決算或結算審計;另一方面,在事后審計中由于缺乏對工程項目進行跟蹤監督尤其是對隱蔽工程的鑒證,勢必會影響到審計的客觀性和公正性,其審計的結果自然值得懷疑。對此,華中師范大學等一些高校推行全過程跟蹤審計,較好地解決了這個問題。所謂全過程跟蹤審計是指在審計部門對建設工程項目投資立項、勘察設計、施工準備、施工過程、竣工驗收、工程結算等各階段業務管理活動進行全過程的審計監督和評價。目前全過程跟蹤審計在有些高校已開展多年,在實踐中形成了一套跟蹤審計實踐的操作流程和規范,并取得了較好的經濟效益、社會效益和管理效益。但同時我們應該看到,全過程跟蹤審計僅在少數有條件的高校實行,并未在全國高校普遍推行。究其原因主要有以下兩個方面:

一是當前高校內部審計人員少、任務重的矛盾依然突出。一方面,由于領導不夠重視、機構設置無法獨立、人員編制受到限制、工程審計起步較晚等諸多因素的影響,目前許多高校內部審計人員很少,工程審計人員更是少之又少。另一方面,由于高校辦學規模擴大和辦學條件改善的需要,許多高校開工建設的基建修繕工程項目日益增多,工程審計工作量大幅度增加。再加上目前很多高校內部審計機構與紀檢監察部門合署辦公,審計人員除了做好審計工作外,還要承擔一些紀檢監察方面的工作。人員少、任務重的矛盾使得工程審計人員經常要一個人負責幾十個甚至上百個基建修繕工程項目的審計,工作難以深入,更不用說全過程的跟蹤審計了。

二是當前高校工程審計人員綜合素質尚無法適應全過程跟蹤審計的需要。審計建議質量的高低直接影響到工程進度、工程質量和工程造價。全過程跟蹤審計涉及工程項目的投資立項、勘察設計、施工準備、施工過程、竣工驗收、工程結算等各階段業務管理活動。而且每個工程項目的施工時間、施工地點和施工單位等等內容也各不相同。這對高校工程審計人員工作的專業性、及時性、責任性提出了很高的要求。要求審計人員不僅要具備工程、審計、管理、法律等多方面的專業知識,還應具備較強的綜合分析、調查研究和溝通協調能力。要求審計人員做到到位而不越位、監督而不代替,注意規避審計風險。要求審計人員嚴守審計紀律,堅決預防和抵制工程領域腐敗的侵襲。但從目前高校工程審計隊伍的現狀來看,大部分工程審計人員雖然是專業出身,精通建筑、裝飾、安裝、市政、園林等工程專業知識,但是綜合素質尚無法適應全過程跟蹤審計的需要。

出于減少審計責任、規避審計風險等方面的考慮,限制了全過程跟蹤審計的實行。既然目前全過程跟蹤審計尚無法真正地在高校實行,那么,高校基建修繕工程事前、事中、事后審計的選擇問題依然存在,該如何解決呢?筆者認為,采取由建設單位審查監督與審計部門審計監督相結合的辦法(即二審制度),實施基建修繕工程的審計,能較好地解決上述存在的問題。二審制度是高校全過程跟蹤審計在現實情況下的替代選擇。

二、二審制度的含義及其實行的可行性

實行二審制度,就是在基建修繕工程項目的決算或結算審計中,由建設單位負責對項目實施過程進行監督并對決算或結算進行初步審核,再由審計部門進行復查審計定案。其中,建設單位側重于對工程數量(包括隱蔽工程)進行審核和對工程質量進行把關驗收,審計部門側重于對工程造價和取費進行重點審計。筆者認為,二審制度既可以實現全面審計,又可以嚴格審計監督;既減輕了內審人員的工作負荷,又提高了審計工作質量。

(一)高校審計部門與各建設單位的目的一致性為建立二審制度提供了可能高校審計部門是學校內部設立的職能部門,履行經濟監督的職責,它在貫徹執行國家審計法規,遵循公平公正原則的同時,要在最大程度上維護學校的經濟利益。在這一點上,各建設單位的目的是一樣的。為了讓有限的資金發揮最大的作用,各建設單位都會追求最小的投入和最大的效益,直接或間接地維護學校的利益。因此,由他們對基建修繕工程項目進行審核,既相互分離又相互聯系,既相互配合又相互監督,可以有效地保證工程質量,控制工程造價,提高審計質量。

(二)二審制度是全面審計的需要二審制度中的一審主要由建設單位的審核人員負責,審核人員一般要對整個基建修繕工程項目進行全程監管,一審的初步審核就是對基建修繕工程項目的事前及事中審計;而由審計部門實施的二審則主要是基建修繕工程項目竣工決算或結算后的事后審計。二審制度實現了對基建修繕工程項目的事前、事中、事后審計,即全面審計。

(三)二審制度是嚴格審計監督、提高審計質量的要求基建修繕審計工作是一項非常復雜的工作,涉及工程量計算、隱蔽工程鑒證、材料價格、工程質量以及子目套價和取費等諸多因素,尤其是工程量和工程造價等的計算量非常大,在審計過程中出現一些差錯在所難免,為了減少工作中的失誤,必須嚴格把關。二審制度通過一審與二審的結合,實現了雙重把關,有利于嚴格審計監督,維護學校的經濟利益。

三、實施二審制度的具體步驟

(一)一審,即由建設單位實施的初步審核由各建設單位指定的審核人員深入施工現場進行考察,監督施工環節,及時發現和解決施工中存在的問題,保證工程質量,防止偷工減料,以次充好,尤其要對隱蔽工程和變更設計部分進行檢查,促使這部分工程量真實地反映在決算中;在工程竣工后,建設單位應組織人員對工程驗收,由審核人員對施工單位提交的工程竣工決算或結算書的工程量和部分材料單價仔細核對,經審核無誤后,審核人員應在工程竣工決算或結算書上簽字確認工程量,并經建設單位及主要負責人簽章確認后,報送審計部門審計。

(二)二審,即由審計部門實施的復查審核審計部門收到建設單位報送的基建修繕工程項目竣工決算或結算書后,首先要認真聽取建設單位審核人員對工程審核監督情況的報告,然后根據當地工程造價管理部門制定的統一定額、材料價格信息和市場上的一些材料價格信息,結合施工圖紙對工程量、綜合單價和取費情況進行審核,重點在綜合單價和取費情況兩個方面。如果該基建修繕工程項目是需要招投標的,審計部門還應當參與對招投標過程的監督,并在工程竣工決算或結算審計時,對基建修繕工程項目合同進行審核。

四、實施二審制度應該注意的問題

首先,各建設單位從事一審的審核人員,一般要求要具有初步的基建修繕知識和審計的基本知識。同時,在實際工作中,審計部門應加強對一審人員的指導和監督,可以不定期地舉辦有關基建修繕審計的培訓班,邀請從事基建修繕審計的專家對一審人員進行業務培訓,提高其業務知識和技術水平。

其次,一審的審核人員和審計部門的工作人員,要有高度的責任意識,明確自身的工作職責,認真履行職責,忠于職守,堅持原則。這樣不僅有利于提高審計的質量,也有利于區分責任,落實責任制。

最后,審計部門應對一些工程量大、復雜程度高或涉及金額大的基建修繕工程項目進行抽查,會同建設單位和施工單位深入工程現場進行實地查看,重點抽查和測量工程量,核實施工圖紙反映的工程量。尤其是要重視對隱蔽工程的核實(必要時應在事中介入,參與對隱蔽工程的檢查),只有這樣,二審制度才能真正落到實處,起到事半功倍的作用。