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摘要：

文章以全面開展保障性住房跟蹤審計(jì)必要性為基礎(chǔ)，闡述國家審計(jì)融入保障性住房建設(shè)全過程所存在的制約因素，從加強(qiáng)保障房跟蹤審計(jì)基礎(chǔ)理論研究、統(tǒng)一保障房跟蹤審計(jì)認(rèn)識(shí)、構(gòu)建保障房跟蹤審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系、形成保障房跟蹤審計(jì)常態(tài)化等方面，深入探討全面開展保障房跟蹤審計(jì)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：

保障性住房；跟蹤審計(jì)；對(duì)策

保障性住房是公共產(chǎn)品，是公共資源在公共領(lǐng)域中的分配，也是國民收入的再分配；首要功能與核心價(jià)值是實(shí)現(xiàn)分配領(lǐng)域的社會(huì)公平。審計(jì)署從2007年開始，連續(xù)五年以資金、政策為主線，對(duì)保障性住房的建設(shè)、分配、管理及資金籌集等方面進(jìn)行跟蹤審計(jì)，取得的成效主要體現(xiàn)在資金運(yùn)用的績效性和政策落實(shí)的保障性等方面。同時(shí)發(fā)現(xiàn)的問題也不容忽視：部分保障房政策落實(shí)不到位，資金被套取、挪用及違規(guī)發(fā)放，保障房空心、閑置、退出機(jī)制不完善等問題。開展保障性住房跟蹤審計(jì)，能有效加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)住房保障制度的完善和政策的落實(shí)，維護(hù)廣大住房困難家庭的切身利益，充分發(fā)揮國家審計(jì)在保障房建設(shè)、分配全過程的“免疫系統(tǒng)”功能。由于各省（市）情況不同，保障性住房跟蹤審計(jì)實(shí)踐也不同，本文以寧波市為例，闡述全面開展保障房跟蹤審計(jì)存在的問題及解決的對(duì)策。

1開展保障性住房跟蹤審計(jì)的必要性

1.1促進(jìn)保障房公共財(cái)政資金運(yùn)用的真實(shí)性、合法性為解決中低收入家庭的住房困難，自2008年起，中央政府加大對(duì)保障性安居工程建設(shè)力度，建設(shè)規(guī)模連年攀升。“十二•五”期間，我國新建保障性住房3600萬套，大約是過去10年的兩倍。政府投入的公共財(cái)政資金比例不斷提高：以審計(jì)署開展的五年保障房跟蹤審計(jì)為例，2007年至2009年，19個(gè)省市籌集廉租住房保障資金1038.8億元（中央補(bǔ)助67.25億，占14.99％）；2011年，66個(gè)市縣的保障性安居工程資金2811.62億元（中央財(cái)政投入983.61億，占34.98%）；2012年，31個(gè)省市、5個(gè)計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政性資金4128.74億元（中央財(cái)政下達(dá)補(bǔ)助資金1861.65億元，占45%）；2013年，全國各級(jí)財(cái)政籌集安居工程資金共4722.92億元（中央財(cái)政1749億元，占37.03%）；2014年，全國各級(jí)財(cái)政籌集安居工程資金共5601.55億元（中央財(cái)政資金1984億，占35.42%）。在這樣的資金和政策扶持下，必須開展保障性住房跟蹤審計(jì)，不僅審查保障房公共財(cái)政資金運(yùn)用的真實(shí)性、合法性，還要對(duì)工程建設(shè)及后續(xù)管理進(jìn)行審計(jì)。全過程的跟蹤審計(jì)，可以對(duì)保障房建設(shè)社會(huì)效益進(jìn)行全面審查，準(zhǔn)確掌握保障房的建設(shè)情況。

1.2保障房跟蹤審計(jì)可以合理避免審計(jì)盲區(qū)保障房建設(shè)過程涉及住房形式的多樣化、保障對(duì)象的層次化，而政策執(zhí)行、資金籌集又涉及到住房保障主管部門以及發(fā)展改革、財(cái)政、民政、物價(jià)、國土資源等職能部門。只有將所有相關(guān)部門均列為審計(jì)對(duì)象，才能合理避免審計(jì)盲點(diǎn)，確保被審計(jì)單位采取審計(jì)建議和具體措施，掌握政策的執(zhí)行效果，對(duì)保障性住房政策漏洞和體制及制度方面的缺陷有更加全面、深刻的認(rèn)識(shí)，從而提出有針對(duì)性的建議，促使住房保障制度體系的完善。

1.3推動(dòng)保障房準(zhǔn)入退出機(jī)制不斷完善自從有了保障房，不符合條件的人享受保障房的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有些城市，一邊是保障房大量閑置，另一邊是急需住房的新就業(yè)大學(xué)生以及外來務(wù)工者等住房困難群體成堆。這種極端現(xiàn)象表明，保障房建設(shè)需要全過程的跟蹤監(jiān)察，以保證這一民心工程的初衷。開展保障性住房跟蹤審計(jì)，從傳統(tǒng)的公共財(cái)政資金審計(jì)入手，整合保障房績效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、公平正義審計(jì)、權(quán)益審計(jì)等不同的審計(jì)內(nèi)容，對(duì)保障房建設(shè)全過程相關(guān)職能部門與職能主體的履責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，并采用科學(xué)、量化的指標(biāo)對(duì)保障性住房建設(shè)全過程的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，不僅推動(dòng)保障房準(zhǔn)入退出機(jī)制的不斷完善，也為保障房建設(shè)、分配、管理全過程的公平性保駕護(hù)航。

2寧波市開展保障性住房跟蹤審計(jì)的具體實(shí)踐

寧波市從2002年實(shí)施廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、公共租賃住房等住房保障制度以來，積極開展多種形式的保障房跟蹤審計(jì)工作。截止到2014年底，納入各級(jí)住房保障部門統(tǒng)計(jì)口徑內(nèi)的保障性安居工程建設(shè)總資金1488955萬元。開展的保障性住房跟蹤審計(jì)涉及范圍之廣、審計(jì)資金之巨是前所未有的。寧波市開展的保障性住房跟蹤審計(jì)實(shí)踐，對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的政策執(zhí)行不到位和體制、制度不完善等問題，提出很多審計(jì)建議。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、發(fā)改委、財(cái)政局等部門高度重視審計(jì)反映的問題和提出的建議，先后出臺(tái)了《寧波市市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房銷售管理辦法》、《寧波市限價(jià)房管理辦法》、《寧波市公共租賃住房管理暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)住房保障陽光工程建設(shè)的實(shí)施意見》和《寧波市市級(jí)住房保障補(bǔ)助資金管理辦法》等一系列政策，并根據(jù)群眾需求，不斷調(diào)整住房供需結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多層次供應(yīng)體系，切實(shí)緩解了中低收入家庭以及外來務(wù)工人員的住房困難壓力，推進(jìn)了城市內(nèi)涵式發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利進(jìn)行。寧波市保障性住房跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)為：

（1）保障性安居工程資金籌集和管理不夠規(guī)范，項(xiàng)目管理不到位，分配及后續(xù)管理不夠嚴(yán)格。如未按規(guī)定從土地出讓凈收益和住房公積金增值收益中足額提取廉租住房保障資金，未落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，未及時(shí)撥付使用或管理專項(xiàng)資金，項(xiàng)目進(jìn)度緩慢、配套設(shè)施不完善、建設(shè)程序不規(guī)范、建設(shè)面積超標(biāo)、租金物業(yè)費(fèi)收取難和退出難、住房分配不夠嚴(yán)格等。

（2）國家住房體制存在缺陷，如相關(guān)保障性住房法制建設(shè)層次低，沒有一部有關(guān)住房保障成文的法律或法規(guī)。雖然中央政府以通知、意見和辦法等文件形式來推動(dòng)住房保障體系，但法律權(quán)威性不強(qiáng)，政策措施的強(qiáng)制性力度不足。

（3）國家保障房類型過于繁雜，包括了經(jīng)濟(jì)適用房、“兩限房”、廉租房、公共租賃房四種主要類型，還包括林區(qū)、墾區(qū)、煤礦、工礦的棚戶區(qū)改造以及游牧民定居工程等。眾多類型的保障房不僅造成公共財(cái)政管理難，也導(dǎo)致保障房跟蹤審計(jì)存在盲區(qū)。

3全面開展保障性住房跟蹤審計(jì)存在的制約因素

3.1審計(jì)理論研究落后，審計(jì)依據(jù)缺失從現(xiàn)有開展的保障性住房跟蹤審計(jì)實(shí)踐看，大部分都是研究一種形式的保障房跟蹤審計(jì)，而沒有將各種保障房形式和過程作為整體進(jìn)行研究，也沒有展開對(duì)相關(guān)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、方法、手段等具體問題的深入研究，而且缺少實(shí)證成果，使保障房跟蹤審計(jì)的理論只停留在表面層次。跟蹤審計(jì)還存在審計(jì)依據(jù)缺失等現(xiàn)實(shí)困境。目前國家尚未出臺(tái)有關(guān)住房保障的法律，已有的經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、廉租房、公共租賃住房等方面的行政規(guī)章都屬于各成體系的地方性法規(guī)。這與全面開展保障性住房建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)不相匹配，不僅造成城市住房保障制度缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，也導(dǎo)致各地住房保障的標(biāo)準(zhǔn)、原則、形式的混亂，出現(xiàn)了地方“合法化的突破”，給開展保障性住房審計(jì)帶來了很大的困擾。

3.2保障性住房跟蹤審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系尚未出臺(tái)審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系是由相互聯(lián)系的指標(biāo)組成的有機(jī)整體，是審計(jì)人員衡量、評(píng)價(jià)被審計(jì)單位或項(xiàng)目的績效標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是提出審計(jì)意見和作出審計(jì)結(jié)論的依據(jù)。保障性住房審計(jì)作為事關(guān)廣大中低收入人群切身利益的民生審計(jì)，應(yīng)該對(duì)各地保障性住房的績效情況進(jìn)行嚴(yán)格、有效的評(píng)價(jià)，但目前保障房跟蹤審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定相對(duì)滯后，至今還沒有一套操作性強(qiáng)的績效審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，也缺乏比較成熟的、廣為認(rèn)可的專業(yè)指南。同時(shí)，國家也尚未出臺(tái)社會(huì)保障性住房制度評(píng)價(jià)指標(biāo)。雖然住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年出臺(tái)了《中國人居環(huán)境獎(jiǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（試行）》，但其中也僅對(duì)保障性住房建設(shè)計(jì)劃完成率這一項(xiàng)指標(biāo)有硬性規(guī)定，中央對(duì)各省市的保障性住房建設(shè)的考核也只局限在開工率和完工率，而對(duì)于住房供應(yīng)中的適度性、分配管理的公平公正性、項(xiàng)目效益和政府執(zhí)行效率等方面都沒有相應(yīng)的考核指標(biāo)。

3.3保障性住房跟蹤審計(jì)績效有待提升隨著保障房建設(shè)這一民心工程的全面展開，保障房跟蹤審計(jì)受到的關(guān)注程度也越來越高，特別是審計(jì)署連續(xù)五年公布了不同省市的保障房跟蹤審計(jì)結(jié)果，但這些公告都是從整體出發(fā)對(duì)建設(shè)全過程涉及的資金、政策進(jìn)行審查評(píng)價(jià)，查處的問題具有普遍性，卻沒有一起因?yàn)楸Ｕ戏拷ㄔO(shè)過程中的違法違規(guī)問題而對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行刑事處罰，這種“雷聲大、雨點(diǎn)小”的現(xiàn)象導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果威懾力不足。不僅如此，雖然近幾年的保障性住房審計(jì)已將保障性住房的質(zhì)量狀況納入審計(jì)范圍，但審計(jì)組并不具備完全的實(shí)施工程質(zhì)量審計(jì)的能力，導(dǎo)致保障性住房分配的公平性、住房質(zhì)量在審計(jì)報(bào)告中得不到全面的答案，而構(gòu)成審計(jì)報(bào)告主要組成部分的傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果利用率不高，屢審屢犯的惡性循環(huán)現(xiàn)象層出不窮，所以保障性住房跟蹤審計(jì)的績效有待提高。另外，由于保障性住房信息及信用體系尚不健全，從相關(guān)主管部門取得的家庭和個(gè)人等保障對(duì)象在住房、收入以及金融資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息不足，造成審計(jì)難以進(jìn)行全面客觀的評(píng)價(jià)。保障性住房形式多樣，審計(jì)過程涉及部門繁多，包括發(fā)展改革委、建設(shè)、財(cái)政、國土、民政、物價(jià)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，各部門運(yùn)作相對(duì)獨(dú)立，實(shí)行分塊管理，每個(gè)部門都掌握一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)的信息，這造成審計(jì)對(duì)象過多，覆蓋面過廣，導(dǎo)致跟蹤審計(jì)績效不高。

3.4國家審計(jì)人員結(jié)構(gòu)和素質(zhì)尚待提高保障性住房審計(jì)要在國家宏觀政策的高度，不僅查處保障性住房建設(shè)和政策執(zhí)行中存在的違紀(jì)違規(guī)問題，還要關(guān)注保障性住房的規(guī)劃、質(zhì)量、效益，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金和建設(shè)的管理，為實(shí)現(xiàn)住房保障體系可持續(xù)發(fā)展提供保證。審計(jì)勢(shì)必涉及財(cái)政、投資、社保等多個(gè)領(lǐng)域，這就對(duì)審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)提出了特別高的要求：必須具備高層次、高素質(zhì)、多門類的專業(yè)人才，以及縝密的邏輯思維和良好的溝通能力等相關(guān)素質(zhì)。只有這樣，才能高質(zhì)量地完成保障性住房審計(jì)工作。然而，現(xiàn)有的國家審計(jì)團(tuán)隊(duì)均不具備這些綜合素質(zhì)。

4開展保障性住房跟蹤審計(jì)的對(duì)策

4.1保障房跟蹤審計(jì)要常態(tài)化要充分認(rèn)識(shí)到開展保障性住房跟蹤審計(jì)的必要性，增強(qiáng)開展保障性住房審計(jì)的緊迫感和責(zé)任感，逐年加大審計(jì)覆蓋面，切實(shí)把全面持續(xù)開展保障性住房跟蹤審計(jì)提上日程，形成跟蹤審計(jì)常態(tài)化。堅(jiān)持“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”的審計(jì)方針，在全面掌握保障性安居工程各項(xiàng)資金收支總體規(guī)模和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)揭示資金的籌集管理、項(xiàng)目的建設(shè)管理、政策執(zhí)行中存在的突出問題，分析原因，分清責(zé)任，提出建議，促進(jìn)資金使用績效的提高和住房保障制度的完善。選取延伸項(xiàng)目時(shí)也要突出重點(diǎn)，抓住規(guī)模大、影響大、政府和群眾都矚目以及指標(biāo)明顯、便于實(shí)施的住房保障項(xiàng)目。

4.2構(gòu)建保障房跟蹤審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系針對(duì)我國保障性住房審計(jì)理論研究系統(tǒng)性、深度、廣度、力度都不夠的現(xiàn)狀，要加快審計(jì)理論研究步伐。堅(jiān)持理論與實(shí)際相聯(lián)系、規(guī)范與實(shí)證相結(jié)合、感性與理性相統(tǒng)一的原則，改進(jìn)保障性住房審計(jì)的理論研究方法，提高研究成果的質(zhì)量。在保障房跟蹤審計(jì)實(shí)踐中，除了常規(guī)的審計(jì)方法外，審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、手段、方式、原則都需不斷探索、創(chuàng)新。同時(shí)將研究重點(diǎn)放在制定保障性住房審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和具體方法上，以便為開展保障性住房審計(jì)提供理論指導(dǎo)與技術(shù)支持。本文結(jié)合寧波市保障性住房跟蹤審計(jì)實(shí)踐，構(gòu)建了保障性住房跟蹤審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，如表1。

4.3強(qiáng)化保障房跟蹤審計(jì)的威懾力，增強(qiáng)跟蹤審計(jì)公告力度為強(qiáng)化保障性住房跟蹤審計(jì)的威懾力，要將審計(jì)過程中查處的問題與促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)管理、提高效益、完善政策法規(guī)和推進(jìn)改革有機(jī)結(jié)合起來；在審計(jì)內(nèi)容上，逐步將保障性住房的質(zhì)量、規(guī)劃布局、效益納入審計(jì)范圍，并揭露因決策失誤、管理不善等原因造成的嚴(yán)重?fù)p失、浪費(fèi)問題和影響效益發(fā)揮的違紀(jì)違規(guī)、腐敗行為等問題；在審計(jì)方法上，應(yīng)當(dāng)將常規(guī)審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，積極探索科學(xué)、有效的審計(jì)方法，創(chuàng)造性地開展審計(jì)工作。要優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)人員素質(zhì)，加大人力資源整合力度。在審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量、規(guī)劃布局時(shí)，可針對(duì)性地吸收工程項(xiàng)目審計(jì)人員或聘請(qǐng)工程領(lǐng)域的專家作為短期工作人員或顧問參與審計(jì)。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員可通過脫產(chǎn)培訓(xùn)和以審代訓(xùn)等方式，不斷提高其政策理論和計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力等業(yè)務(wù)水平。開展保障性住房跟蹤審計(jì)，要根據(jù)具體實(shí)踐，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題進(jìn)行查處的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國家審計(jì)的獨(dú)立、客觀、公正的優(yōu)勢(shì)，利用所掌握的從宏觀到微觀、從微觀到宏觀的信息資源，針對(duì)產(chǎn)生問題的深層次原因，從體制、機(jī)制、制度層面提出具有針對(duì)性和操作性的審計(jì)意見和建議，促進(jìn)國家住房保障政策和體制制度的不斷完善。

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作者:趙彩虹 單位:浙江萬里學(xué)院