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一、提高失業(yè)保險制度的立法層次，健全失業(yè)保險法律體系

目前我國失業(yè)保險的法律依據(jù)主要為1999年國務院頒布的《失業(yè)保險條例》。《條例》只是一個行政法規(guī)，而立法層次直接決定制度的束力。由于我國的失業(yè)保險制度缺乏最高層次的立法，一方面，導致失業(yè)保險基金的收繳困難。據(jù)1998年下半年的統(tǒng)計，全國企業(yè)拖欠保險費總額達365億元；另一方面，導致各種挪用、擠占、截流社會保險基金的行為層出不窮。從影響失業(yè)保險基金的收支，妨礙失業(yè)保險基金用于就業(yè)促進方面的支出。因此，應該借鑒國外的經驗，制度的實施需要立法層次的保證，這也是我國失業(yè)保險制度改革和完善的基礎。

二、謹慎的擴大失業(yè)保險制度的覆蓋面

（一）適用對象擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及城市的合同制農民工。目前我國失業(yè)保險主要限于城鎮(zhèn)勞動者，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動者和城市農民勞務者。考慮到失業(yè)保險的本質特征--普遍性，從理論上講，所有的有勞動能力且愿意就業(yè)的勞動者均應包含在失業(yè)保險的保障范圍之內。失業(yè)保險的對象應包括各種勞動者。

鑒于我國正處于經濟轉型之時，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展以及城鄉(xiāng)勞動力的流動，在制訂失業(yè)保險條例實施細則或修改條例時，應適當擴大失業(yè)保險的適用對象，將失業(yè)保險的適用范圍擴充到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及城市的農民勞務，應該允許在城市從事較固定工作的外來務工人員，按屬地原則加入失業(yè)保險。

（二）考慮大學生的失業(yè)保險問題。大學生失業(yè)成了一種普遍存在、相對存在且將長期存在的社會問題，它具有相當大的危害性。因為這不利于資源的合理配置，也不利于社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。根據(jù)規(guī)定，則剛剛畢業(yè)尚未找到工作的大學生又是不可能領到失業(yè)保險金、享受失業(yè)保險待遇的。雖然《關于切實做好2006年普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》將未就業(yè)的應屆大學畢業(yè)生納入“低保”范圍，但是領取“低保”程序繁雜，條件苛刻。所以有必要建立大學生失業(yè)保險制度。建立大學生失業(yè)保險制度有助于促進再就業(yè)，創(chuàng)造財富，有助于促進社會的穩(wěn)定和協(xié)調發(fā)展，有助于進一步完善社會保障體系。

三、強化促進就業(yè)和再就業(yè)功能

如前所述，失業(yè)保險制度應該包括生活保障和促進就業(yè)兩個方面。相比之下，促進就業(yè)更為重要。所謂促進就業(yè)是指通過就業(yè)培訓和就業(yè)服務，幫助失業(yè)者提高就業(yè)能力，創(chuàng)造就業(yè)機會，目的是從根本上解決失業(yè)者的就業(yè)問題。

（一）加強職業(yè)培訓。中國勞動力具有絕對數(shù)量多而相對綜合素質低的特點，普通勞動力供給嚴重過剩，但符合產業(yè)結構調整和新技術發(fā)展的高素質人才嚴重匱乏。對失業(yè)人員進行培訓，是促進就業(yè)的最有效的途徑。因此必須加強再就業(yè)培訓針對性，提高再就業(yè)培訓效果，提高再就業(yè)率。有關部門在開展培訓前，必須及時掌握勞動力市場的相關信息，同時加強對培訓對象具體情況的分析，采取個性化的培訓和就業(yè)服務，在培訓方式、培訓課程、培訓時間等方面，為失業(yè)者提供多樣化的選擇，提高培訓效果。另外，應該把失業(yè)登記部門與勞動部門、職業(yè)介紹部門合在一起，在失業(yè)人員進行失業(yè)人員登記，辦理失業(yè)金申領程序的同時，進行職業(yè)介紹登記，參加勞動技能的培訓，以提高再就業(yè)率。

（二）加大基金對再就業(yè)的傾斜。加強失業(yè)保險的促進再就業(yè)功能，基礎便是有資金作保證。對于失業(yè)保險基金支出結構、比例均應顯現(xiàn)出傾斜性，以協(xié)助失業(yè)保險的這一功能的更好發(fā)揮，體現(xiàn)失業(yè)保險在治理失業(yè)方面的主動性。

1、加大失業(yè)保險基金對再就業(yè)的支出比例

在失業(yè)保險基金支出結構上，中國偏重單純的生活保障，在就業(yè)指導、技能培訓等促進就業(yè)方面的投入明顯不足，不能有效為促進就業(yè)提供資金上的保證。由于中國失業(yè)保險制度沒有明確規(guī)定用于職業(yè)培訓項目的基金支出比例，所以失業(yè)保險基金用于再就業(yè)上的資金就具有較大的彈性，從而對再就業(yè)支出方面難以有足夠的資金保障，使再就業(yè)的實質性進展受到影響。在發(fā)達的市場經濟國家，失業(yè)保險基金對再就業(yè)的支持力度很大。如德國政府使再就業(yè)培訓經費放在各項失業(yè)投入的首位。中國的失業(yè)保險法規(guī)應擴大保險基金幫助失業(yè)人員再就業(yè)費用的提取比例。在立法上把當前的不確定比例固定下來，明確規(guī)定失業(yè)保險基金中用于促進再就業(yè)和基本生活方面的法定比例，使再就業(yè)方面的支出比例具有剛性。在確保失業(yè)人員失業(yè)期間基本生活的前提下，擴大現(xiàn)行失業(yè)保險基金支出范圍，積極加大促進再就業(yè)的支持力度。

2、失業(yè)保險金的發(fā)放與再就業(yè)相聯(lián)系

中國失業(yè)保險金的領取與再就業(yè)的關聯(lián)性不大，這種簡單發(fā)放失業(yè)保險金而與促進再就業(yè)脫鉤的現(xiàn)象不利于促進失業(yè)人員積極就業(yè)，應改進目前的方法，使其與再就業(yè)相聯(lián)系。多數(shù)失業(yè)保險相對完善的國家對失業(yè)者領取失業(yè)補貼都有相當嚴格的制約條件。制定這些限制條件的目的均是為了促進失業(yè)人員盡早結束失業(yè)狀態(tài)。如在德國失業(yè)保險法中規(guī)定，失業(yè)者只有努力地尋找工作，接受各方面提供的“合適的”工作機會，才能享受失業(yè)補貼；日本的失業(yè)保險制度也規(guī)定，如果失業(yè)人員在半年內還找不到工作，則取消其領取失業(yè)保險金的資格。可見，西方國家對于失業(yè)保險金的發(fā)放均是與再就業(yè)行為息息相關的。這種相關聯(lián)的方式，可以促使失業(yè)人員積極尋求就業(yè)可能，失業(yè)保險金的發(fā)放不會給任何惰性創(chuàng)造機會。中國亦應對失業(yè)保險金的發(fā)放附加一定條件，而不是只是簡單地用時間來約束，具體途徑可以包括：對于提前就業(yè)者進行補助，補助額為提前時間段內所應領的失業(yè)保險金的一定比例，激勵失業(yè)者尋找就業(yè)機會；靈活發(fā)放失業(yè)保險金，對于有可行創(chuàng)業(yè)計劃的失業(yè)人員，可考慮一次性發(fā)放多月的失業(yè)保險金，作為其創(chuàng)業(yè)資金；對于不積極參加就業(yè)培訓的失業(yè)人員，可以采用適當減少失業(yè)保險金或對于參加失業(yè)培訓的失業(yè)者給予增加失業(yè)保險金的方法，鼓勵失業(yè)人員努力提高技能，盡早就業(yè)。