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軍隊基建項目投資管理作為一項系統工程，不少問題存在時間久，背景原因復雜，解決難度大，有的大中型基建項目的管理還不規范，缺乏系統性，各種內部控制手段還處于摸索和積累經驗階段，理論建設僅散見于各有關部門下達的文件法規。如何結合軍隊當前基建項目投資管理的實際情況，使軍隊基建項目投資管理系統化、規范化，已是當務之急。

一、軍隊基建項目投資管理的概念及特點

軍隊基建項目投資管理就是軍隊單位以實現投資效益最大化為目標，應用項目管理的理論和方法，對基建項目決策、實施、進行的全過程和全方位的管理，是軍隊項目業主運用系統工程的理論和方法，對基建項目進行全過程、全方位的管理，以達到成本低、質量高、進度快的目的。軍隊基建項目投資管理的特點主要有以下六點：一是目標的明確性。任何基建項目都要有明確的建設目的；明確的工期和投資限額要求；明確的質量和功能標準。二是責任的明確性。任何基建項目的實施，都要簽訂各種嚴密、合理的工程建設合同，明確各參與方的責任和義務。三是建設目標的約束性。基建項目實現其建設目標，要受到多方面條件的制約，包括時間約束、資源約束、質量約束和空間約束。四是管理的復雜性。建設項目投資管理是對項目生命周期的管理，參與和涉及的主體是多方面的，現代基建項目技術和管理內容的復雜性，工程項目的一次性和固定性以及客觀環境和上級錯誤指令等主觀因素都構成了軍隊基建項目投資管理的綜合性和復雜性。五是影響的長期性。工程項目一般建設周期長，投資回收期長，工程壽命周期長，過程質量好壞影響面大，作用時間長。六是管理的科學性。軍隊基建項目投資管理是管理思想、管理組織、管理手段和管理方法的科學化相結合。

二、軍隊基建項目投資管理存在的問題

近年來，總部加大了對軍隊工程建設的投入，然而，在工程建設中，形象工程、超財力建設、軍隊基建項目效益水平低下等問題還不同程度地存在，制約部隊長遠建設和發展。

（一）決策失誤導致投資損失

基建項目投資決策是投資行為的前提，正確的項目投資行為來源于正確的投資決策。項目決策正確，意味著對項目建設作出了科學的判斷，選出了最佳的投資方案，達到了資源的合理配置。反之，會直接帶來不必要的人力、物力、財力的浪費，甚至影響軍隊基建項目效益的發揮。

1.決策不科學

個別單位和部門領導缺乏財務法規意識，官僚作風嚴重，資金控制管理不嚴。在急功近利、短期行為的驅使下，花錢辦事比較隨便，擅自擴大基建投資規模，盲目搞建設，不顧本單位財力的承受能力，在執行上級下達的工程計劃時，打“擦邊球”，超違規面積建設和超標準裝修。

2.投資計劃不合理

投資計劃不合理有三種情況，一是有的單位上報計劃考慮不周全，造成投資計劃不合理。二是有的單位為了工程項目能夠立項，計劃能夠下達，故意少報概算。上級審批時又對“計劃投入資金能否滿足項目需要”的可行研究不夠，等計劃下達后，實際開支遠遠超過計劃。三是有的單位不按科學程序行事，前期論證不夠充分，不僅造成前期工程費用高，還導致工程建設投資總量增加，甚至造成工程項目變更。

3.管理缺乏，監督失控

項目投資效益水平的高低，主要取決于組織領導（組織、指揮者）及具體組織實施者的綜合素質和管理水平。軍隊基建項目投資管理主要涉及機關財務、審計、營房等部門，組織領導者的素質、管理部門的人員素質對投資管理好壞有著直接的影響。而目前部隊基建項目投資管理人員的能力參差不齊，管理水平普遍不高。懂基建的領導干部、財務干部和審計干部不多，精通的更少。

（二）設計、合同把關不嚴格

1.工程設計階段前期準備不充分

有些軍隊基建項目在工程設計階段前期準備不充分。比如地質勘探不準確，地質狀況不明，導致在施工過程中出現許多設計內容以外的項目，增加了工程計價的難度。有些單位缺乏全局規劃的眼光和觀念，很少在設計階段成本控制。

2.施工組織設計方案不合理

施工組織設計是由施工單位編制，軍方業主審定的。不合理的施工組織設計方案影響工程計價的合理性，會給軍隊工程建設造成巨大損失。

3.施工合同不規范

訂立合同時，條款不嚴肅，不認真規范，給施工單位留下許多漏洞，特別是在軍隊包干工程項目中，對包干范圍及調整條件和調整方式等沒有明確規定，結果包干項目包不死，合同等于沒定，成為按實結算工程。

（三）施工、結算階段成本控制混亂

1.施工合同條款不完善

施工雙方隨意簽訂包干價合同，合同其他條款簽訂也不嚴肅，而且內容含混不清、價格過高。尤其是在簽訂工程承包合同確定合同價款時，有的軍方業主在施工企業不規范的報價基礎上，同施工企業討價還價后，確定合同價款；有的在幾家施工企業不規范的報價基礎上，簡單加以比較，確定合同價款。

2.施工現場管理不嚴格

從目前來看，現代化工程管理模式在軍隊推行較晚，現場管理經驗和對現場簽證審核把關的能力還較弱。主要表現在：一是部分師團單位基建管理人員匱乏，臨時抽調一部分缺乏基建知識的“門外漢”來施工現場管理。二是有些現場管理人員缺乏責任心，不能經常深入現場了解實際情況，監理單位與施工單位關系過于“密切”，失去了監督職能。三是有些現場管理人員不重視學習，對工程建設中的新材料、新工藝不了解，對施工現場不敢管、不會管，讓施工單位瞧不起。

3.定額套用不準確

工程建設項目通過招投標選擇的施工單位，雖然利用承包合同的辦法對工程質量、工期和費用加以限定，但是在實際施工時，一些施工單位人為地調整工程類型，導致高套、多套定額的現象時有發生。

4.建筑材料計價不規范

三材及貴重材料的市場價差調整不規范。目前建筑工程大多為包料，而三材及貴重材料市場價又隨著市場行情而波動產生價差。有的軍方業主在材料認價時忽略了時間這一關鍵因素，根據施工單位提供的稅務發票就給予調差，但是有的施工單位提供的卻是不在施工期間發生的高價票據，據此要求軍方業主給予調差。有的施工單位采購材料時，沒有與軍方業主協商或者一同采購，致使有的材料質量不過關，或者是以次充優，或者是開虛假發票；有的采購單位提供不出主材及特種材品牌，結果結算時與市場價、信息指導價相差較大，使有些采購單位和人員鉆了材料采購的空子。

（四）后續評價階段管理薄弱

基建項目后續評價是工程項目竣工投產、運營使用一段時間后，再對項目的立項決策、設計施工、竣工投產、運營使用等全工程進行系統評價的一種技術經濟活動，是固定資產投資管理的一項重要內容，也是固定資產投資管理的最后一個環節。建設項目后續評價的目的是：肯定成績，總結經驗，研究問題，吸取教訓，提出建議，改進工作，不斷提高項目決策水平和投資效果。在建設項目竣工后，對項目進行造價分析及投資效果評價，是軍方業主管理者的主要職責。而目前我軍基建項目建設中基本沒有實施后續評價，可以說這一階段的工作是整個項目控制最薄弱的環節。因為后續評價缺乏而造成資金管理的漏洞大，這在一些維修改造項目中體現得尤為突出。

三、加強軍隊基建項目投資管理的措施

（一）搞好項目研究論證，建立專項評估機制

軍隊基建項目在立項、可行性研究、初步設計等階段應力求做到更準確、更科學，為以后項目建設打下良好的基礎。軍隊基建項目更關系到軍事效益的發揮，所以必須嚴格，對投資的科學論證和決策程序，要堅持“先評估，后決策”的原則，加強項目可行性研究和論證工作。尤其是大中型的工程項目，應廣泛聽取軍內外專家和工程技術人員的意見，對納入建設規劃、專項建設任務的單位，依據建設規劃、專項建設任務和經費指標，組織有關事業部門的技術人員，對建設項目進行論證和測算，努力減少和避免決策失誤的發生。本著“總體規劃，分步實施”的原則，處理好需求與可能的關系，以提高部隊的戰斗力為出發點和目標，區分輕重緩急，合理確定建設項目。

（二）搞好預算，嚴格成本控制

一是向專家請教，掌握標底性預算。對工程的總量和價格進行測算，掌握預算總額，然后對施工中涉及到的土建工程、建筑材料等具體項目的開支基數進行研究、測算，掌握工程建設的最低“標底”。二是與施工單位協商，拿出評估性預算。向準備參加競標的單位、施工單位和施工隊明確他們制定的經費指標、造型設計、質量標準、完成期限和施工隊資質等條件，在各單位做好充分準備的基礎上分別進行項目協商，制定出評估性預算。三是搞好比較性預算。在各競標單位指定出預算后，組織人員進行市場調查，了解掌握施工建材的市場價格，以及工時費和管理費等。四是要嚴控材料采購。材料是工程項目成本的關鍵內容，必須加強材料在預算—計劃—采購—簽收—領用—使用—監督—回收等各個環節的責任制，落實到人，采購前應掌握材料、設備的投標報價和用量，要及時認真地分析材料市場價的走勢，對混凝土、鋼材、砂石料等大宗材料的采購應多家比選。材料設備進入施工現場要有嚴格的驗收制度，對其數量和質量進行簽收，不符合要求的，堅決拒簽。材料在使用過程中，要嚴格按照施工材料、消耗定額和工程進度安排用料。

（三）運用市場機制，強化合同管理

市場是軍隊基建項目投資管理機構實施外部管理的載體與環境，經濟利益是建設單位與施工單位互相聯系、互相制約的紐帶。市場經濟條件下，雙方的利益關系是對立統一的。軍隊基建項目投資管理機構作為甲方利益的維護者，應在不違反有關法律法規的前提下最大限度地維護本單位利益。通過運用市場機制，軍方業主可以選擇能滿足自己最大利益的施工單位和物資供應單位。市場經濟從意義上來說也是法制經濟。軍方業主獲取最具有法律效力的合同來保障。合同應將造價、工期、質量、標準目標統一起來，明確各方的責、權、利，成為雙方履行的最高行為準則。建設過程中的一切活動，都是為了履行合同，都必須按合同辦事，雙方的行為主要靠合同來約束。因此，軍方業主應高度重視合同管理，把合同作為管理和監督施工單位行為的最主要手段。

（四）嚴格監管管理人員，避免“尋租”行為

在對施工單位合同管理期間，管理人員要時刻保持清醒的頭腦，在思想上牢牢筑起一道防腐防線，不吃一頓飯，不收一件禮，避免“吃人家的嘴軟、拿人家的手短”，受制于人。一旦發現管理人員有索賄、受賄的行為，要嚴厲查處，決不姑息。堡壘最容易從內部攻破。目前建筑領域里的種種腐敗行為，都是由于管理人員為了自己利益而不惜犧牲工程質量、不惜出賣國家資產造成的。因此，軍方業主要引起高度警惕，在制度上保證他們不能貪，在懲處上使他們不敢貪。

（五）實施項目后續評價，建立量化指標體系

做好軍隊基建項目投資管理的后續評價工作，軍隊基建項目的立項決策、設計施工、竣工結算等全過程以及項目的經濟效益，軍事效益的全面評價。我軍當前迫切需要建立一套客觀、準確、公正衡量軍隊基建項目投資、投資行為和軍事效益的量化指標體系。通過建立軍隊基建項目績效評價制度，可以在建設項目竣工后，對項目進行造價分析及投資效果評價，對軍隊基建項目投資的科學性、投資管理水平、投入風險、軍事效益等方面進行綜合評判，找出項目運行中存在的問題及形成原因，明確相關責任方應該承擔的責任，發揮更好的軍事作用。