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一、水利建設資金缺口大，信貸資金比例低

改革開放以后我國先后出臺一系列的水利投資和融資政策，積極拓展水利建設資金來源，國內銀行信貸資金、外資、企業資金和私人資金紛紛進入水利建設領域。目前我國水利建設已經初步形成多元化投資主體的格局，但是由于水利建設投資的外部性、投資周期較長、投資需要保持連續性以及投資收益確定性較低等特點，水利投資目前仍然以公共財政為主＊＊。長期的水利建設投資不足和單一的投資主體使得水利投資資金供需缺口巨大。根據2011年中央一號文件的規劃，未來10年內平均每年將投入水利建設資金4000億元。而據《中國水利年鑒》數據顯示，雖然政府投向水利的資金創出歷史新高(2659億元)，但仍有914億元的投資缺口＊＊＊。銀行信貸資金在水利建設中發揮了重要作用(見圖1)。從2000年到2011年，水利建設信貸資金的規模從47.8億元增長到270億元，年均增長速度達到了17.05%。2010年水利利用國內貸款的規模達337億元，是歷年來使用貸款最多的一年，同比增速達120.75%，也是歷年的最高值。值得注意的是，信貸資金占水利建設投資總額的比重仍然較低(見圖2)。過去12年信貸資金占水利總投資的比重有7年低于10%，2003—2006年信貸資金占水利建設完成投資額的比重有所提高，上升到13%左右。2010年上升到14.55%，但到了2011年又降到10%以下。主要原因是盡管水利建設信貸資金規模呈現出較快增長的態勢，但增幅遠不及水利總投入規模。

二、信貸資金支持水利建設的制約因素

(一)相關財政金融政策支持力度不夠水利建設項目規模大、建設周期長、收益水平低，具有典型的公益性特征，屬于高風險投資領域，需要政府在此過程中發揮主導作用。與此同時，水利建設資金投入的集中性、施工的季節性以及抗災減災項目的突發性，對建設資金的及時到位提出了較高要求(黃忠威、董勁東，2012)。如果只依靠公共財政投入，不僅資金缺口難以彌補，而且水利建設資金的需求與財政資金先收后支、分批撥付到位制度會造成時點錯配問題。針對這種情況，有必要建立以財政資金為主、信貸資金為補充的水利建設政策性投融資機制。從公共服務的視角來看，水利屬于典型的公共服務范疇，需要相關財政金融政策的特殊扶持。但目前水利信貸并沒有得到特殊的財政金融政策支持，這體現在以下幾方面:第一，國務院出臺了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，并沒有明確水利投融資平臺的特殊性，銀行對開展水利投融資平臺的貸款業務存在顧慮。第二，水利建設需要大量財政墊付性貸款，但目前尚未明確銀行可以發放此類貸款，銀行對開展此類信貸業務存在疑慮。第三，受限于有關規定，水利項目現有貸款期限多以10年期及以下的貸款居多，難以滿足水利建設的需要。

(二)財政資金對水利項目信貸資金沒有充分發揮引導作用我國目前基礎設施建設的任務很重，對水利設施建設的投入力度有限，因此需要充分發揮財政資金的杠桿作用。目前水利貸款財政貼息的規模較小、貸款期限較短，沒有充分發揮財政資金的杠桿作用。俞雅乖(2013)的研究表明我國總體的農田水利財政支出效率不高，財政資金的杠桿作用沒有得到充分發揮，這顯然會制約水利設施投資規模的擴大。

(三)水利設施產權不明晰，水利建設承貸主體選擇困難水利設施在管理上涉及的部門廣、頭緒多，從而導致水利設施經管主體、運行機制、經營模式、產權歸屬等界定模糊。特別是實行農村土地承包制改革后，散布在廣大農村地區的中小型水利設施沒有跟進改革，修建于和時期的水渠、水壩、水井和小型水庫等水利工程，因產權不明晰和運營體制落后，金融機構對其信貸服務缺乏主體資格。即便是由國家投資興建的大中型農田水利設施，產權也并不明晰，因此這些設施不能作為經營性資產產生穩定的現金流，使農田水利建設工程貸款缺乏合格的承貸主體，并導致農田水利建設貸款缺乏技術上的可行性。由于缺乏合格的承貸主體，抵押擔保也就無從談起，農田水利設施無法作為擔保物進入信貸領域。而抵押擔保難，又給信貸資金帶來很大的風險。

(四)缺乏對水利建設項目的風險補償根據植鳳寅(2011)，農田水利基礎設施建設的風險包括:第一，項目建設期風險。水利項目建設除資金到位、工藝技術等因素外還受自然災害的影響，建設期間發生地震、洪水等自然災害會影響工程進度、增加總投資，進而影響整個項目能否按計劃竣工運行。第二，是貸款被挪用風險。水利項目貸款額度大，建設內容復雜，支出項目繁多，貸款使用監管難度大，容易出現貸款被挪用的情況。第三，還款資金來源風險。水利項目的還款資金一方面來自于項目本身水電費等收入，另一方面來自于政府補貼資金，既受市場變化影響又受政策變動影響。對于金融機構發放的水利建設貸款，政府部門沒有相應的稅費減免以及專項獎勵等優惠政策，也缺乏特定的貸款保全政策和風險補償政策，一旦貸款出現風險，銀行將遭受巨額經濟損失，這影響了金融機構參與的積極性。

(五)水利基礎設施建設信貸產品創新不足目前各金融機構沒有專門支持水利建設的信貸產品，也未出臺相關的管理辦法，貸款流程與其他農業農村基礎設施建設貸款品種通用，而未考慮水利建設項目的諸多特殊性和政策性要求。申請貸款項目的資本金要求、現金流量要求、抵押擔保規定，使農村水利建設項目很難達到信貸條件，事實上提高了農村水利建設貸款的準入門檻。另外，目前對水利項目開工許可的審批手續過多。按照《固定資產貸款管理辦法》，在發放水利貸款前必須落實“四證”。強求“四證”的結果，導致銀行信貸項目準入門檻反而高于行政立項審批準入門檻。

三、金融機構支持水利改革發展的路徑選擇

(一)給予水利信貸資金優惠財政金融政策進一步落實中央一號文件精神，加強對水利建設的金融支持，水利作為一個特殊的行業，需要國家在貸款上給予優惠政策。國家應該支持建立水利投融資平臺并鼓勵地方政府以水利投融資平臺作為承貸主體進行直接或間接融資(李勤等，2011)。金融監管機構允許金融機構對水利打捆項目整體評估并整體放貸。對農村飲水、小型水庫加固這些規模較小分布比較分散的項目，允許各級法人以打捆承貸方式取得貸款主體資格。鑒于水利建設資金的需求與財政資金先收后支、分批撥付到位制度而形成的時點錯配問題，明確金融機構可以發放水利建設財政墊付性貸款。金融機構在貸款額度、利率以及期限等方面給予進一步的優惠和傾斜。首先，要根據水利基礎設施建設需要提供中長期貸款，對主管部門審批的重點水利項目(省級以上)可以根據實際情況將貸款期限延長到30年及以上(魏紅亮、張旺，2013)。其次，實行水利建設貸款優惠利率政策，在優惠和貼息基礎上，金融機構應當根據不同情況適當下浮貸款利率，下浮率幅度根據項目的實際情況商定。對公益性較強的水利項目給予優惠貸款利率。第三，對水利建設項目實施貼息政策，財政對打捆貸款統一貼息，如果項目是公益性的財政將給予全額貼息;如果項目自身有一定收益的可以適當提高財政貼息規模和貼息比率并延長貼息期限。

(二)培育合格承貸主體，積極引導信貸資金投入水利建設進一步明晰產權關系，國家投資水利工程明確所有權歸水利部門，集體或個人投資興建的水利工程實行“自建、自有、自管、自用”的體制，逐步解決農村水利建設項目信貸資金缺乏承貸主體的問題。目前對現有的農田水利設施產權制度實施改革，可以采取租賃、競標拍賣、股份合作、聯營等多種方式，使一些農田水利設施實現商品化并可以成為銀行貸款的抵押品，解決承貸主體不明和抵押擔保不足的問題(王建平，2011)。另外可考慮成立專門的農村水利建設投資公司，打造農村水利建設項目統貸統還的平臺，為銀行信貸的介入提供合格承貸主體。

(三)建立水利建設的信貸資金風險補償機制第一，中央政府在政策上需要創建風險補償機制，提高金融機構規避風險能力。中央政府需制定農田水利基礎建設貸款呆賬和壞賬處理辦法，一旦因不可抗力或政策性因素造成貸款損失，應及時通過風險補償基金彌補損失。同時可通過構筑農業保險體系，建立“信貸+保險”合作模式，降低銀行業機構貸款風險(胡士華等，2006)。第二，增加項目主體的現金流并提高項目承貸主體的償債能力。地方政府應建立償債基金，將財政補貼資金納入平臺公司或項目單位的收入，增加水利建設項目的實際現金流。進一步完善水資源有償使用制度，合理調整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格征收、使用和管理，增加水利建設項目自身的現金收入量。第三，金融機構應不斷創新擔保機制，有效改變農田水利基礎建設貸款風險敞口過大的現狀。

(四)積極推進金融創新，加大對農村水利建設的信貸支持力度金融機構應當創新金融產品和服務方式，加大對農田水利支持力度。要探索以項目未來的經營收益或收費權等為擔保，對具有未來收益的經營性農田水利建設項目發放抵押貸款;在保證資金安全的前提下，可通過擔保、抵押、信用貸款等形式為水利建設項目開通“綠色通道”并擴大項目審批權限(董曉林等，2008);政府部門應當協調和引導區域融資性金融機構提供銀團貸款，滿足農田水利工程項目資金需求從而進一步加大對農田水利建設的金融支持力度。鼓勵和支持符合條件的金融機構為中小型農村水利設施設計特色貸款，大力推廣農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款。

作者：陳習定黃慶華單位：溫州大學城市學院西南大學經濟管理學院