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【摘要】本文總結了一般意義上的政黨立法四種類型說，同時提出政黨立法在價值取向上具有普世價值與階級屬性的沖突性、意識形態與本國實際的交融性、自然進化與人為設計的并存性三大特征，對政黨立法進行了深入的分析。隨著政黨立法實踐的推進，世界政黨立法的總體步伐放緩，但就其趨勢而言，必然朝著自覺、務實、多元的方向發展。

【關鍵詞】政黨立法；政黨法；價值取向

政黨立法研究始于20世紀80年代，隨著當時世界范圍內政黨法制進程的高潮及1982年我國憲法的頒布，幾十年來世界政黨立法研究不斷深入。本文主要對政黨立法的形式與特點、價值取向、發展趨勢進行研究，一窺政黨立法研究最新現狀及趨勢。

一、政黨立法的形式與特點

政黨立法的形式，主要是指一國通過憲法和法律規范政黨及其活動的方式。綜合學界的觀點，主要有以下四種形式。第一，憲法規范。憲法規范是指在憲法或憲法性文本中對政黨進行規范。其從篇幅上看，可分為簡短型、比較完備型、詳盡型，字數從一兩百字左右，到五百字乃至一千字不等。憲法有關政黨的規定一般都不是系統的、專章的規定，主要包括明確政黨依法自由組建原則，確認政黨的地位與作用，規定政黨建立條件和要求，對黨員資格、身份與活動的限制，規定禁止某些政黨或對政黨活動的限制等內容。憲法規范具有四大特點：一是重原則而輕具體規范；二是憲法中不出現具體政黨名稱，對本國政黨制度一般也不作明確規定；三是把政黨納入民主體制，本質上以不危害資產階級統治為原則；四是這些規定并非對政黨制度的根本原則的確認。然而，強調共產黨領導地位是部分社會主義國家憲法的一大特點，并且會在憲法中明確不主張建黨自由，如前蘇聯、波蘭等國都在憲法中明確地指出了執政黨；其他發展中國家或民族主義國家也有此類情況，如70年代緬甸和阿爾及利亞等國的憲法。第二，政黨法規范。嚴格來說，政黨法是指由國家立法機關制定的專門針對政黨的基本法律，稱為“政黨法”“政黨組織法”“政黨法令”或“政黨條例”等，不同國家的名稱略有區別。各國政黨法內容也不盡相同，從十幾條至幾十條，繁簡跨度很大，如德國、俄羅斯、韓國等國政黨法就比較詳細。政黨法的主要內容包括政黨的地位與作用、組織活動原則、權利和義務、經費使用與管理、政黨中止或終止、違憲后果等。從特點來看，政黨法規定政黨成立和取消因而具有“程序法”特性，但又規定政黨的權利與義務因而又具有“實體法”特性；既規定政黨的建立與活動的條件因而內含“預防制”，但又規定了政黨違法的懲處措施因而內含“追懲制”。可見，政黨法是一個內含多種規范方式的政黨立法形式。頒布政黨法，旨在明確政黨概念與組建原則和標準，確立內部運作規范與外部運行原則與方式，從而減少黨爭的隨意性，維持政治穩定。第三，專項立法。也稱為“單行法規”，是指由立法機關通過的、針對個別政黨、某些政黨或政黨某一方面活動而通過的法律。這是一種具有明顯針對性的政黨立法形式。從世界政黨專項立法的情況來看，政黨專項立法并非普遍現象，可供參考的例子并不多。一般分為兩種情況：一是專門制定針對個別政黨的懲治性法規，如1954年美國的《共產黨管制法》等，這類情況主要是受意識形態因素的影響較多；二是對與政黨有關的某些重大問題進行法律規范，如法國實行的《政黨經費法》，這類情況主要是為了加強政黨的組織、運行或管理等。第四，選舉法等相關法律。此類形式的立法主要是指在其他法律中涉及到政黨，其可能是專章規定，也可能只是具體條款規定，因而字數與內容各異，難以歸納總結。有學者將其分為三類：一是在制定與政黨密切相關的其他法律時，對政黨進行的立法。其中最重要的就是選舉法，還有社團法、政治獻金法等；二是在涉及國家政治的監督性立法時，制定相關政黨規范，如與公務員相關的立法、反腐敗立法等，以及涉及政黨財務審計的稅法等；三是在一些經濟社會生活的專業性法律制定的過程中涉及的政黨立法，如美國1934年的《電訊法》，規定了聯邦通訊委員會的五位成員中不得有超過3人來自統一政黨的規定。[1]在政黨立法的早期研究中，政黨立法被簡單地歸為兩種類型，即一般法和特指法（專門法），[2]隨著研究的深入，則出現了三種形式說（憲法和其他法律法規規范、政黨法、專門法律規范）、[3]四種形式說（憲法規范、政黨法、專項政黨立法、選舉法等相關法律），[4]甚至是五種形式說（在四種形式說的基礎上增加“憲法慣例”）。[5]對于將憲法慣例作為政黨立法形式的觀點，有學者認為從政黨立法的內涵而言，憲法慣例并非國家明文制定由國家機器強制執行的法律，因此并不能將其作為其中一種。當前，大部分學者贊同四種形式說，可見隨著研究的增多，政黨立法的形式從大致劃分走向細致分類，并且逐漸形成主流的觀點。

二、世界政黨立法的價值取向

從應然角度來說，政黨立法應具有立法的一般價值追求，即追求民主、自由、平等和秩序，因而政黨立法的價值取向可以概括為使政黨政治實現對政治秩序的追求、對相對自由的追求、對防御性民主的主張以及對法律面前平等的主張。[6]然而，在代議制民主和政黨政治下，一方面，政黨立法必須體現立法的一般追求，但同時政黨作為一國政治舞臺上的主要力量，其對立法不僅能產生重要影響，有的政黨甚至能將自身所代表的階級的意志上升到國家法律層面，因而從實然的角度來看，政黨立法的價值偏好就發生了變化。這一方面受到較多學者的關注，在其研究基礎上，作者將政黨立法的價值偏好歸納為以下三點：

1、普世價值與階級屬性的沖突性追求自由、平等與法制是政黨立法的普世價值，然而在立法上明顯傾向執政黨或大黨則是世界政黨立法的一個顯著的特點，而這一點在資本主義國家更為顯著。政黨法律規范主張法律統治下的秩序，強調依法而治、法律至上，致力于政治穩定、長治久安，但是政黨自帶階級屬性，其條款制定往往有利于大黨而非小黨，有的國家甚至制定專項立法來限制無產階級政黨等弱小黨派，因而，政黨法律規范又不可避免地體現執政黨或統治者的政治意圖。[7]可見，政黨政治與法律的“上下位”關系，政黨法制明顯的政治性，以及政黨政治的利益性，注定了政黨立法必然有的局限性。政黨法律規范內涵的秩序、自由、民主、平等，只能是相對而有限的。[8]

2、意識形態與本國實際的交融性從世界政黨立法的發展軌跡來看，復雜的國際政治背景和意識形態斗爭因素貫穿其中，同時強調個性和實用性也是一大特點。主要原因有：第一，政黨立法帶有較強的政治性。芬蘭的勞瑞•卡爾維尼通過對全球31個國家按照民主程度對其政黨法進行分析，發現民主國家與非民主國家在制定政黨法時的內容存在明顯差異，前者更加傾向于對政黨內部進行規范，后者則傾向于用政黨法來防范政治對手。[9]可見，政黨政治常常成為執政當局推進執政進程、抑制反體制行為、維護自身地位的施政工具。第二，國外的政黨立法刻意強調各國的特殊性和執政當局的具體需要。如許多發展中國家因在國際政治經濟體系中處于弱勢，在政黨立法時特別會強調“不受外來干預”的原則；部分多民族、多種族和宗教背景復雜的發展中國家則特別強調，禁止以地區、部族、種族、宗教為背景建黨，甚至限制政黨組織的名稱、符號、標志與活動區域。第三，政黨立法國家數量的突變性增長，與冷戰結束以來，西方國家在全球推廣以西方多黨制為主要內容的“政治民主”，并產生巨大的“示范效應”有關。這導致非洲和拉美等國家政黨政治并非成熟有序，政黨立法卻十分活躍，政黨法規看似也十分健全，但卻并不能起到調節政黨活動的目標，政黨立法活動本身反而會成為激化黨爭、制造混亂的“導火索”。[10]

3、自然進化與人為設計的并存性國外政黨立法普遍反映了政黨立法的一般進路，即先是選舉法承認政黨，然后是“政黨入憲”，憲法承認政黨，然后專門《政黨法》出臺，但先發展國家與后發展國家有一定的區別。在自然進化國家，政黨地位、功能、行為等決定政黨規范，政黨實踐、政黨活動的內容決定政黨規范的形態或形式。后發展國家的政黨規范體制則具有一定的習得性、模仿性甚至超前性，具有人為設計的特點，如非洲、拉美等國家在民族解放之后制定了系統的政黨法。這些立法所起的作用并不能像德國、法國等國家一樣使政黨活動與國內政局趨于規范與穩定，部分國家國內局勢仍然動蕩不安。但是，這種人為的設計也是以一定國家政黨政治實踐為基礎、以經濟與政治發展狀況為背景、以對先發展國家政黨規范體制的理性借鑒與思考為前提，只不過需要在實踐中得到不斷檢驗、修正與發展。

三、世界政黨立法的研究展望

隨著各國政黨立法實踐的深入，當前世界政黨立法研究必然朝著自覺、務實、多元的方向發展，這是由政黨立法的本質所決定并推動的。

1、政黨立法活動走向自覺受到“多黨制浪潮”的影響，冷戰結束后，眾多原來堅持一黨制的發展中國家改行西方多黨制。國家政體的急劇變化，使得許多國家在重建政治體制和制定新憲法的過程中，政黨立法活動十分活躍。以非洲、轉軌的前蘇聯東歐社會主義國家為代表，世界政黨立法活動這一時期進入“高發期”。在蘇東地區，幾乎所有的轉軌國家都制定了政黨法。非洲許多原一黨制國家不但在憲法中規定實行多黨制，且大部分頒布了政黨法。進入21世紀以后，一些國家執政當局從維護穩定、促進發展特別是治理多黨無序競爭的角度出發，務實地開展政黨立法活動，對原有的政黨法律法規進行修訂。用法律來規制政黨行為與活動，促進政黨活動有序化，成為世界大多數國家越來越傾向選擇的方式，世界政黨立法進入了一個自覺的階段。

2、政黨立法目標走向務實冷戰結束后，大量發展中國家尤其是非洲國家通過模仿西方來進行政黨立法。這就造成許多國家雖制定了較為完整的政黨法律法規，但因其與本國實際并不相符，適用性大打折扣，根本無法對國內混亂的局勢進行有效的調整與規范，這一現象也被國際社會所認識。因此，進入21世紀以后，總體上世界政黨立法的腳步放緩，越來越多國家開始思考政黨立法該如何有效調處國內政治與社會局勢。同時，發達國家也進行了立法思路的調整，如隨著國內形勢與政黨政治的變化發展，英國開始調整憲法慣例及黨內自治的傳統，于1998年頒布《政黨注冊法》、2000年頒布《政黨、選舉及全民公投法》，開始全面而嚴格地規范政黨注冊、政治捐款、競選開支與選舉活動。政黨立法目標的務實，不僅緣于政黨立法必須實現其適用于不同時期本國政黨政治的特征與發展狀況，而且要最大程度促進國家政治良性發展。

3、政黨立法內容走向多元二戰以前，政黨立法形式主要是選舉法、社團法等承認政黨，二戰以后出現了“政黨入憲”，與此同時，政黨法、專項立法相繼出現。冷戰結束以來，世界政黨立法進入了一個活躍發展的新時期。到了本世紀初期，世界上通過憲法或憲法性文件來規范政黨的就有123個國家，頒布并實現政黨法的有90多個國家，許多國家還頒布了與政黨有關的單行性法規，或在其他立法活動中用法律性規定對政黨運作進行規范。從形式上來看，世界政黨立法的歷史進路越來越清晰：隨著政黨政治的發展，政黨立法衍生出越來越多的形式，而且內容呈現出越來越精準細化的特點。隨著政黨立法活動走向自覺、政黨立法內容走向務實，發展中國家“模仿”甚至“照搬”西方國家政黨法的現象也不斷減少，越來越多國家進行政黨立法時選擇審慎態度，這樣的結果就是，雖然世界政黨立法的腳步在放緩，但其最終呈現的內容將越來越多元化，而非同質化。

作者：羅霜 單位：北京師范大學