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一、政務公開治理腐敗的機理

為什么“陽光是最好的防腐劑”?政務公開制度究竟是怎樣發揮治理腐敗作用的?政務公開治理腐敗的機理體現在以下四個方面。

(一)政務公開通過摒棄暗箱操作減少腐敗動機誘發公務人員腐敗動機的因素是復雜的，它包括是否擁有處理公共事務的權力;公私之間利益沖突的機會;對公平正義的認知和信念;人性中利己與利他的內在矛盾;法律道德規范的嚴密程度;公共事務處理過程是否透明;等等。其中，公開透明是遏制私欲和迫使權力遵循法律道德規范的強大力量，因為用權者必須接受社會公眾全方位審視，一旦偏離公共利益和辦事規范，就會受到批評或問責。在成克杰腐敗案中，腐敗金額高達4109萬元，一筆筆交易幾乎都是權力暗箱操作得逞的。為了同廣西銀興房屋開發公司進行權錢交易，成克杰在政府、黨組從未開會討論的情況下擅自將該公司從母公司廣西國際經濟技術合作公司剝離，歸他一個人領導。1994年，成克杰又在政府、黨組從未開會正式討論的情況下，把南寧市停車購物城重大建設項目交給銀興公司承建。為了幫助該公司搞到低廉的項目用地，成克杰專門到南寧市召開了只有幾個人參加的小型會議，迫使南寧市政府大幅度壓低地價。成克杰又多次要求建設銀行給銀興公司貸款7000多萬元。從立項、壓低地價到跑貸款，成克杰收受賄賂2000萬元。如法炮制，成克杰還做成了民族宮、拉平隧道洞工程等項目，都是在暗箱操作下完成的，并收取巨額好處費。不管誘發腐敗的條件多么復雜，傳統權力封閉運行的狀況，是誘發成克杰犯罪動機的重要因素。心理學研究成果表明，人的動機來源于主觀需求，但潛在動機能否促發現實動機并付諸行動，則受客觀情境影響;而人的需求有低層次生理需求和高層次交往與尊重需求的不同，人在秘密情境下自利性生理需求會受到公共場合社會交往與尊重需求的制約，從而遏制現實自利動機的萌生，乃至打消實施腐敗行為的僥幸心理。這也正是政務公開能夠大大減少腐敗動機的根本原因。

(二)政務公開通過提高腐敗成本降低腐敗發生率政務公開必然改善公眾參政議政條件和環境，遏制濫權決策，提高腐敗成本，從源頭上防治腐敗。政務公開具有吸引公眾參政議政的強大功效。道理很簡單，公開辦事規則，公開辦事過程，公開辦事結果，人們就會很容易確認個人權益和公共利益之所在，并將辦事結果與辦事規則相對照，對權力行使是否公平公正進行評判和檢驗，甚至對規則本身的正義性提出意見和建議，從而激發公眾捍衛個人利益和公共利益的強烈欲望;一旦公眾參政成為現實，不公正的行政行為就會面臨質疑、批評、控告和問責，任何腐敗行為都將付出慘痛的代價，使濫權謀私者不敢腐敗。因為人有自利的一面，同時也有理性的一面，即所謂“理性經濟人”，如果其行為后果得不償失，腐敗行為自然會停止，腐敗的發生率就會降低，人民對政府的滿意率也會隨之提高。正因為如此，現代政府都把公開透明作為政府建設的基本原則。就腐敗者而言，如何比較具體情境中腐敗的損益并采取行動，是個“黑箱過程”，外人只能推測，難以把握。然而，腐敗的客觀影響是實實在在的，即腐敗高發和人民對政府的不滿;通過腐敗行為過程與腐敗結果的因果關系，人們可以倒推各種影響腐敗行為因素的作用，如公民參政提高腐敗成本對腐敗的抑制作用。腐敗不當得利與公共利益存在此消彼長的博弈關系，如果把腐敗看成公共利益的損失，或公共事務處理成本的增加，那么，通過比較公開前后處理公共事務的成本收益，就可以透視政務公開提高腐敗成本的效應。各地政務公開的實踐顯示，政務公開提高腐敗成本的效應體現于三個主要指標。一是腐敗發生率的減少。1995年河北省遷安縣鄉鎮政務公開全面展開，紀檢監察信訪總量逐年下降，1999年比1995年下降了56.9%;1999年安徽省五河縣推行鄉鎮政務公開后，信訪投訴量比1998年減少近60%，意見建議增加110%［4］145，150。二是行政成本的降低。如山東大學通過公開招標實施政府采購后，2002—2004年節約資金近億元［5］;1999年4月甘肅武威地區行署公開公車私用繳費制度和業務接待標準后，地直機關接待費支出比1998年同期下降30%［4］121。三是民眾滿意率提高。1995年，蘇州市群眾對稅務系統的滿意率僅為36%。1996年，蘇州市開始推行政務公開，在服務改革基礎上加大服務對象監督評議力度，2002年，群眾對政府各部門綜合滿意度達95.5%，中外商平均滿意度高達98.5%［6］。這三項指標說明，政務公開提高腐敗成本、遏制腐敗行為的效果是顯著的。

(三)政務公開通過增加腐敗風險提高腐敗發現率和查處率如果說增加腐敗成本是借助“經濟人”自利和效用最大化的理性遏制腐敗行為，從而降低腐敗發生率，那么，增加腐敗風險就是憑借社會對以政府為核心的公共事務處理權力的監督，提高腐敗發現率和查處率。盡管發現不等于查處，但它是查處腐敗案件的重要源泉;前者著眼于遏制腐敗行為的過程，后者著眼于查處腐敗行為的結果。通過為公眾舉報提供信息服務，政務公開促進了腐敗案件的發現率和查處率。2013年，中央紀委采取了公布內部機構設置、介紹信訪舉報流程和邀請中央紀委監察部領導接受在線訪談等政務公開舉措。9月2日，中央紀委監察部網站正式開通并公開接受網絡舉報后，網絡舉報數量呈現明顯上升之勢，由1月至4月初每日150—200件，上升到9月2—21日日均超過760件;全國紀檢監察機關受理信訪舉報件數經過2010—2012年連續幾年負增長后，2013年比上年劇增49.2%［7］。相應的，2013年全國紀檢監察機關立案件數、結案件數、給予黨紀政紀處分人數，分別比2012年同期增長11.2%、12.7%、13.3%。這種發現和查處力度對腐敗行為的震懾和抑制作用是巨大的。腐敗是一個攫取他人或公共利益的過程，不可能由腐敗者單獨完成，在此期間必有受害者和知情人。只要建立政務公開渠道，并公開相關政務信息，腐敗的蛛絲馬跡便很容易被發現。在互聯網時代，網絡成為知情者提供和聚集腐敗線索的絕好途徑。2009年10月，中國青年報社會調查中心調查發現，75.5%的公眾最愿意用“網絡曝光”參與反腐;2010年3月，調查顯示，78.3%的人認同網絡舉報監督在預防或治理腐敗方面能發揮很大作用。事實也是如此，2009年6月25日，青海省人民檢察院新聞會披露，在2007年至2009年5月檢察機關立案偵查案件中，70%來自群眾的舉報;另據中國社科院“中國懲治和預防腐敗重大對策研究”課題組調查，在已查處的腐敗案件中60%—70%大要案由群眾舉報發現。譬如，2012年以來，“表哥”、“房叔”之類信息被網絡曝光，在公眾監督的強大壓力下當事官員被迅速查處，這在信息封閉的情形下是不可想象的。

(四)政務公開通過社會壓力促發辦事規則自我完善的內生機制降低腐敗發生率和提高腐敗發現率查處率的作用機制，針對的是公然挑戰制度規則的腐敗行為;對于那些游走于規則空隙或規則本身不合理產生的腐敗行為，政務公開治理腐敗的機理更帶有根本性。這是因為政務公開能夠通過社會壓力促發辦事規則自我完善的內生機制。如果一項制度規則本身不合理，或者是違法的，又不公開，就會產生大面積的腐敗。2007年4月18日，《人民日報》報道的一組腐敗規則即是如此。其中一則講述，2005年，河北省東光縣文教局下發文件，要求該縣辦學條件最好的實驗小學，將當年招生對象確定為“縣城內黨政機關、事業單位在編干部職工子女”，“不符條件者一律拒收”。這種明顯違背國家教育法教育公平原則的規則，產生了極大的負面影響。事件曝光后，有關責任人受到查處，規則被糾正。2008年《政府信息公開條例》實施后，類似情況明顯減少。對于那些不違反上位法，但自由裁量空間過大而易于產生腐敗的辦事制度，將其與辦事結果公之于眾，不合理規則會在社會公眾比較、批評和建議的壓力下獲得持續完善的動力。近幾年，政府財政預算公開由粗到細、三公經費獨立公開和基層政府參與式預算規則不斷改進等，都與政務公開環境下形成完善規則的內生機制有關。制度正義的作用遠遠高于個人行為正義，在政務公開的多元參與條件下制度不但日趨完善，而且擁有了正當性;不但約束具體腐敗行為，而且矯治抽象行政行為，最終達到官員不能腐的理想制度境界。

二、深化中國特色政務公開的幾點思考

中國特色的政務公開是廣義的公開，不局限于政府信息公開。政務公開要充分發揮治理腐敗的作用，既要落實好《政府信息公開條例》，滿足公民對公共信息的需求，又要擴大公開的范圍，將涉及公共利益的權力運行關鍵環節公開化，最大限度地減少腐敗發生率和提高腐敗發現率。

(一)增加公共決策透明度鑒于問責罷免機制薄弱和高度集權決策體制的現實，中國特色政務公開尤其應當突出決策公開，在權力運行關鍵環節抑制腐敗動機與腐敗行為。決策腐敗是最大的腐敗，一些重大決策失誤，往往有權錢交易的背景，少數人暗箱操作，偏離公共利益目標，是腐敗治理的重點。2005年6月，李金華審計長向全國人大常委會提交的審計報告顯示，10家中央企業原領導人決策失誤、管理不善所造成的經濟損失高達145億元，遠遠高于16億元轉移挪用、貪污受賄金額。據世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經濟損失大約在4000億—5000億元。盡可能公開決策信息，擴大公眾參與，增加決策透明度，應當成為政府行為規范的重要準則。在民眾參與意識高漲和方便快捷的網絡時代，公共決策部門在決定或辦理與群眾利益密切相關的重要事項時，如公用基礎設施建設和改造、重要人事任免、大額財政資金使用等決策，均應在相應范圍和時間內公開決策預案，廣泛聽取群眾意見，完善專家論證，再予以正式決策和實施，確保依法決策和依照科學程序決策，有效避免少數人為了部門或裙帶利益的錯誤決策。

(二)司法公開制度化現代國家的司法機關是社會公平正義的守護者，是公民權利的衛士。因此，司法腐敗較之其他公共權力的腐敗更具危害性，理應是重點治理的領域。但治理效果有限，盛宏文和魏娜在《司法腐敗的基本特征及其預防對策》一文的實證研究顯示，近20年司法腐敗與其他領域腐敗并駕齊驅，呈現高端化、瀆職化、權力尋租組織化等特征。尤其是高官腐敗現象突出，1990—2010年廳局級干部發案人數由70人上升至188人，2007年竟高達930人。司法缺乏透明度，“人情案、關系案、金錢案”屢禁不止，社會大眾對司法腐敗深惡痛絕，嚴重損害了社會大眾對法治的信心。在各種治理司法腐敗的體制機制選項中，司法公開不失為一項政治風險小和治理效果好的措施。2013年，北京海淀法院依照有關法律決定不公開審理李某某等強奸案，但公布了一些社會關注又不損害當事人隱私的信息，結果86.4%的網民評價正面，認為審判公開公正，判罰得當。司法公開是指為了保障公民對案件處理的知情權，司法機關應當依法履行公開相關司法活動信息的義務。法院應當在審判流程、裁判文書和執行信息公開的基礎上，實行立案信息公開和庭審公開，辦案工作全程錄音錄像;特別是社會關注度高的庭審環節要重點公開，讓更多的公民旁聽審判，將憲法“審判公開”的原則固定為具體制度。這既可以減少枉法裁判，遏制腐敗，也能使公民在直接參與法庭審判中找到主人的切身感受，堅定對法治的信念。

(三)建立官員財產公開制度官員財產公開制度是遏制公共財產非正常地流向官員個人財產的有效制度。在決策公開難以發揮作用的期權腐敗領域，官員財產公開成為治理腐敗結果的重要戰略選擇。腐敗的結果很大程度表現為財產形式，當其不能說明擁有財產來源的正當性時，便面臨腐敗指控，易于操作，打擊效果明顯。到2010年年底，世界銀行數據庫的176個國家有146個建立了公務員財產公示制度，占83%。建立了官員財產公開制度的國家和地區廉潔狀況一般普遍較好;反之，廉潔狀況一般普遍較差。黨和政府應當盡早明確官員財產公開制度建設的宏觀路線圖，堅定和維持全社會反腐敗信心;立法規范官員財產公開制度，保障官員財產公開內容和標準的一致性;以新晉升官員財產公開為突破口，減少實施制度的阻力;建立金融和房產實名制、反腐敗國際合作等配套措施，防止貪腐者隱匿轉移財產。

(四)規范和保護公民公開批評舉報權利批評與舉報權是憲法賦予公民的基本權利，是公民參與民主監督、管理國家事務的重要方式。近年來，批評與舉報已經成為人民群眾監督權力和參與反腐敗斗爭最經常、最直接的手段。但是，公民在行使這些權利過程中，有時合法權益得不到法律的有效保護。據最高人民檢察院披露的數據，約有70%的舉報人遭受不同程度打擊報復［8］。這種情況嚴重挫傷了群眾參與反腐敗斗爭的積極性。國家在治理腐敗過程中，規范和保護公民公開批評舉報權利顯得日益重要和迫切。首先，黨政領導者要確立公民權利導向的現代施政理念，體認“維權是維穩的基礎”，保護而不是壓制公民公開批評舉報權利。其次，嚴格遵循立法法，批評舉報涉及公民基本權利，規范舉報和網絡監督行為的相關法律應當由國家最高權力機關制定，而不是由執法部門自我立法。再次，完善舉報人保護機制。特別是當舉報人的人身安全、財產權利受到威脅時，運用法律的手段制裁針對舉報人的打擊報復案件，對舉報人提供安全和法律救濟保護。

(五)充分利用網絡信息技術處理公共事務隨著信息技術的日新月異，通過科技治理腐敗越來越受到各國重視，已成為世界趨勢。政務公開與政府信息化技術相結合，充分利用網絡信息技術處理公共事務，不但能夠提高公共事務管理效率，而且能夠提高政府工作的透明度。更重要的是，通過網上審批和提供公共服務，能有效避免公共服務中供求雙方直接接觸帶來的吃拿卡要現象，同時讓公眾網上跟蹤公務處理過程，發揮及時有效的監督作用，有效減少腐敗發生率。政府在制定決策過程中，可以通過網絡讓公眾參與，讓公眾發表意見，從不同角度提出不同建議，保證公共決策不偏離公共利益的原則;公眾也可以按照政府公布的各項承諾和權力清單，通過信息網絡監督政府政策執行，對政府工作做出客觀評價，建設“廉潔、勤政、務實、規范、高效”政府。總之，政務公開要在治理腐敗中發揮更大的效力，必須充分利用現代網絡信息技術，切實保障公民批評舉報和參政議政權利，將政府信息公開引向決策公開、司法公開和官員財產公開等重點領域。

作者：鞠連和顧怡單位：江南大學馬克思主義學院