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一、我國檢察權獨立行使的內容及其特點

由于國家的政治理念、政治結構和司法體制等各方面的原因，我國的檢察權的獨立行使只是一種特殊樣式的獨立，其特殊性主要體現在：其一，我國檢察權與審判權的獨立性在法制上基本沒有區別。在西方三權分立國家，檢察權不具有審判權所具有的一級權力的地位，多歸屬于行政體系。我國的情形則有所不同，我國檢察機關與審判機關均由人民代表大會產生，二者平行并列、相互獨立。而且我國檢察機關是憲法規定的專門的法律監督機關，具有維護國家法制統一的憲政職責，從這一意義上來講，檢察權的獨立地位更為明確。其二，我國檢察權的獨立行使系機關獨立而非官員獨立。不僅憲法規定的是“人民檢察院”獨立行使檢察權，而且不論是從檢察院的內部結構，還是從檢察活動方式來看，我國的檢察制度都是建立在整體統一的觀念之上的，檢察官獨立在制度上并沒有得到承認。其三，我國檢察機關的獨立是一種有限的獨立。基于我國的政治理念和權力結構，檢察機關要接受黨委領導和權力機關的監督，體現了我國的社會主義特色。可以說，我國檢察權獨立行使的突出特點就是檢察權的獨立行使與社會主義的結合。這種結合就像市場經濟與社會主義的結合一樣，在結合中出現的一些矛盾和問題，需要我們認真研究并努力加以解決。

二、在獨立行使檢察權問題上遇到的矛盾及其消解途徑

（一）加強對檢察工作的領導和監督與維護檢察權的獨立和權威之間存在著矛盾檢察權獨立行使的改革要求是順應20世紀90年代后中國社會結構和社會運行方式的變化、回應新的社會要求而提出的。然而，我國人民代表大會政治制度在權力結構與運作上的一元化與檢察權獨立行使所要求的規則至上和多元制約的體制前提不一致，因而始終存在著各種干擾檢察權獨立行使的沖動。特別是當前，如何協調獨立依法辦案與堅持黨的領導之間的關系是迫切需要解決的問題。檢察權的獨立行使是社會發展的客觀要求，是黨中央明確確立的改革目標，因而，黨應當按照政治和司法規律保障檢察權的獨立行使。這在根本上仍是黨改善自身領導，實現黨的科學執政和依法執政的問題。

（二）檢察機關領導干部選任存在問題從社會分工的角度來看，檢察權的獨立行使就是檢察活動的專門化，也是檢察官的專業化。檢察官專業化的問題自上世紀80年代以來已經引起了國家和社會的重視，特別是《檢察官法》的頒布，進一步明確了檢察官的專業資質要求。《檢察官法》規定，要獲得檢察官資格必須具備相應的學歷，通過國家統一司法考試并取得資格。檢察長則應當從檢察官或者其他具備檢察官條件的人員中擇優提出人選。然而總的看來，檢察官與一般公務員無明顯區別，進入標準不高，資質要求不嚴，大量檢察官無論就其業務能力還是就其精神品格都難以做到獨立而公正地行使職權。在領導體制之下，檢察機關領導成員的素質無疑是隊伍建設的重中之重，然而實踐中各地從黨政機關調任沒有法律專業基礎和法律工作經驗的官員擔任檢察機關領導干部的現象較為普遍。這一做法由來已久。事實上在我國，許多從事法律職業的人所做的大量事務工作并不是法律職業的，而是聯絡和建立人際關系，因而司法工作受非法律因素的影響過大。隨著市場經濟和現代法治建設的推進，檢察官特別是領導干部法治意識缺乏、專業能力不足的問題越來越突出，不僅影響了檢察工作的質量，也阻礙了檢察官職業共同體的形成。檢察官專業化是檢察權獨立行使的應有之義。因而，應當嚴格落實《檢察官法》的規定，從通過司法考試的人員中選任檢察官。由于檢察權的行使存在一定的上命下從，對檢察長應當規定更為嚴格的任職條件，確保選其具有高尚的道德情操，具有高于普通檢察官的專業素質和豐富的法律工作經驗，能夠切實勝任檢察機關的領導工作。

（三）檢察機關財政保障方面存在問題依據目前分級管理的財政體制，各地檢察機關的經費基本上由本級政府財政部門負責。“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權”。雖然憲法明確規定檢察機關不受行政機關的干涉，然而我國長期以來推行的“行政本位”的社會結構政策尤其是這種財政經費供受關系的存在，使得檢察權受到行政權的干預成為普遍的現象，特別是當檢察機關在監督行政行為合法性、查處官員職務犯罪時更難做到獨立和公正。而且，各地政府工作重點和區域經濟發展的不平衡等因素，使得各地檢察機關苦樂不均。尤其在經濟不發達地區，檢察機關建設發展與經費不足的矛盾十分突出。經濟保障不足且財政供應體制不順，對檢察權的獨立和公正行使十分不利。2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，提供了解決這一問題的途徑。聯合國大會《關于司法獨立的基本原則》第7條規定：“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行其職責，是每一會員國的義務。”雖然這一條針對的是審判機關，但我國的檢察機關是憲法規定的獨立的法律監督機關，與審判機關同屬于司法機關，檢察機關有足夠的經費是其獨立公正行使職權的基礎，因而我國檢察機關的財政保障也應當遵循這一原則。綜上所述，由于各方面條件的限制，檢察機關獨立行使職權遇到了較大的困難，因而，檢察機關需要認清客觀事實，其必須明確權力依法獨立行使的意義，并真正將其作為努力奮斗的目標。歷史經驗證明，走法治化道路是一個國家、一個民族保持穩定和發展的基本保證，而國家的法治化必然要求要獨立公正不依附于任何特殊利益的司法制度。當前社會進入全面發展時期，政治和司法改革已經是不可逆轉的歷史潮流，檢察機關應當遵循社會發展的規律，在現有條件的基礎上，盡可能地尋求制度與實務的真正而又確有成效的改善，并為進一步的改革提供基礎、創造條件。

三、檢察工作方針的反思

檢察權獨立行使的改革是一個逐步推進的過程。具體改革措施的出臺取決于社會發展條件和制度承受能力，要求改革一步到位、實現成熟法治社會的檢察權獨立行使的樣態顯然是不現實的。然而，即使是漸進式改革，也要求每一步改革措施都應當與社會發展的方向、與政治和司法規律相一致。當前時期檢察工作要保持與時俱進，需要反思工作方針，尤其需要反思工具主義的司法價值觀。工具主義的司法價值觀是一種在全局上影響我國司法制度和司法過程的觀念，它是造成我國檢察權難以獨立、法律權威難以生成、檢察機關和檢察官的“治民”心態與行為取向的重要原因。在新中國成立之后相當長的一段時間里，受傳統政治法律文化和主流意識形態——階級斗爭理論的影響，形成了一種工具主義的司法價值觀。這種觀念形態頑固地排斥現代司法所追求的秩序、公平、人權以及效益等價值，強調司法只是實現一定社會政治目標的工具和手段，而沒有將其作為保障和促進公民權利實現的機制來對待，從而對新中國司法制度的構建及實踐運作產生了許多重大誤導，需要我們認真清理與反思。特別是在當前社會快速發展時期，建筑在工具主義司法理念上的政治和司法結構以及這一主流意識形態明顯不適應經濟社會的要求，這已經為社會發展的實踐所證明。

（一）“檢察工作一體化”方針的貫徹問題檢察工作一體化是最高人民檢察院推出的一項工作方針，它是以目前的檢察體制為基礎，在現行檢察體制框架內，“研究檢察工作各要素、檢察系統各組成部分之間的相互聯系，以實現體系內部的和諧與完善，通過檢察內部各要素之間的統一、協調、平衡，實現功能優化”。［4］檢察工作一體化的推行有其現實背景和基礎。在改革不涉及外部制度關系的前提下，檢察系統需要集中現有的有限資源總體統籌彌補不利的制度環境以實現檢察職能目標，因而，改革的出發點是符合檢察工作實際需要的。但是改革的行政色彩較濃，缺乏對檢察工作規律的關注和長遠的設計規劃。從最高人民檢察院近年來的改革措施看，有不斷加強上級院領導力度的趨勢。從實踐來看，檢察工作一體化的推行主要是加強上級院對下級院的領導，較少顧及甚至忽略下級院的獨立性，對領導的規范化問題重視不夠。需要明確的是，推行檢察工作一體化機制，目的是為了保證檢察權公正高效的運行，在這一過程中應當注意正確處理檢察院上下級關系以及檢察院內部的關系。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“健全司法權力運行機制。優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督”。因而，推行檢察工作一體化不能片面重視權力之間的聯合和配合而忽略了分工制約，否則很有可能因分工不明、權責不清導致結果適得其反。①我們反思檢察工作一體化，并不是要否定一體化，而是要在堅持一體化方針，加大上級檢察院領導力度的同時，重視維護下級院和下級檢察官的相對獨立性，并注意領導權行使的規范化，以使我們當前的改革舉措符合檢察工作規律性的要求。另外，檢察權是一項復合型權力，不同的檢察職能，比如公訴權和自偵權，對于一體化的要求或是對檢察官和檢察院獨立性的要求是不同的，這也是我們在推行一體化的過程中必須要考慮到的。

（二）檢察權的公開行使問題檢察權的公開行使是公眾的司法知情權和監督、參與權得以實現的前提和基礎。檢察權的獨立行使更需要檢察機關保持開放的心態，密切關注社會，保持與社會的互動，形成檢察機關與社會同步良性發展的狀態。黨的十八大報告指出：“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督。讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”然而長期以來，受封建社會“法不為民所知”等司法工具主義思想的影響，檢察權的運行較為封閉。我們反思檢察權的公開行使問題，并不是認為檢察工作應當不加區分的一律公開，而是要打破司法神秘主義的傳統思維定勢，加強對權力公開行使的意義和價值的關注，進一步建立健全檢察權公開行使的制度。一是建立法律文書公開制度。應當設置相關網站，對于不涉及保密要求的各類法律文書一律上網公開，允許公民查閱。對于涉密的案件，隨著案件進程的推進、保密理由不存在后，也應當允許利害關系人查閱。同時應當強化法律文書的說理性，要求檢察官充分說明選擇法律、補充或解釋法律的理由，認定證據的過程以及對不同意見所獲得的比較結論的理由等等。二是進一步推廣公開審查聽證制度。公開審查聽證是指人民檢察院審理案件采用聽證方式，公開聽取雙方當事人的陳述，公開審查結論。筆者認為，順應司法民主的發展趨勢，檢察機關在作出涉及公民重大權利、義務的決定時，在不違反保密規范的前提下，均可試行聽證程序。條件成熟時，應當將其法制化，使其成為一種基本的民主監督方式。三是建立信息通報制度。目前不少地方的檢察機關建立了新聞檢察官（新聞發言人）制度。新聞檢察官作為檢察機關就案件向公眾發言的法定代表，負責向媒體提供信息，安排媒體的報道，維持人民檢察院與媒體及公眾的聯系。應當說，新聞檢察官的設置一定程度體現了檢務公開，但是一來新聞檢察官對外的信息未必全面、準確，二來一些新聞檢察官敷衍的官話和套話反而使這一制度流于形式，甚至破壞了公眾對司法的信心。因而，應當建立更為合理的信息通報制度。對于需要公開的案件，由辦理案件的檢察官直接面對公眾媒體，確保提供準確無誤的第一手信息。如此，才能真正做到權力公開、取信于民。

（三）檢察官職業素質的培養問題我國對檢察官的管理具有很強的行政色彩。檢察院雖然是司法機關，但實行的是行政化的運作模式，“官本位”的意識根深蒂固。從檢察官與檢察機關的關系來看，檢察官在檢察機關中的地位與一般公務員并無什么分別。獨立、民主、平等等現代法治意識理念在檢察官隊伍中還沒有占據主導，許多檢察官有著很強的工作依賴性。在長期行政化的管理體制下，不少檢察官缺乏對法律負責的精神，甚至還有相當一部分檢察官存在著利用職權不當謀利的思想，這與西方法治發達國家幾十年沒有一個司法官違法犯罪的情形存在很大差距。然而無論是檢察機關獨立還是檢察官的獨立，都需要一個重要前提：即檢察官是真正意義上的司法官。它意味著，檢察官具有現代法治意識，具有可以被社會信賴的人格和學識能力，而且處于合理的組織結構中，其行為受到規范的引導與約束。在這種情況下，檢察官的自主精神就可保證檢察官“客觀公正”，從而實現司法的公正。因而，制度改革應當關注檢察官。然而回顧這么多年的檢察改革乃至法治建設，雖然我們不斷地嚴密制度，但是改革的主要目光是集中在制度本身，卻相對了忽視了“人”這一基本權力行使主體的素質和能力建設。以至產生法制越來越健全，執法卻越來越不公正的現象。檢察官素質是檢察權獨立行使的基礎性條件。因此，檢察體制改革重要的價值取向和目標追求應當是有利于發揮檢察官的作用、提高檢察官的能力和素質。事實上，也只有有了真正意義上的司法官以及相應的公正的司法，人民才會放心地擁護和支持檢察權的獨立，才能形成檢察權獨立行使的社會環境和政治條件。

四、檢察權行使的檢討

（一）檢察權的獨立行使與司法民主化按照主流的觀點，我國司法改革所追求的司法獨立主要是指司法獨立于政治，司法獨立改革一般著眼于改進政治與司法的關系。實際上，司法權的獨立既涉及司法權與其他國家權力的關系，也涉及司法權與社會力量的關系，而且這兩方面是相互聯系的。特別是在檢察機關嚴重依附于行政的情況下，爭取人民群眾對檢察工作和檢察改革的支持，是檢察機關爭取自身在政治體系中的獨立地位的必要條件。因此，檢察權的獨立行使不僅要求檢察機關妥善處理好與黨委、政府和人大的關系，接受其合理的監督意見；而且要求檢察機關加強司法的民主化建設，不斷探索社會參與檢察活動的方式和途徑。過去，民眾監督和參與司法的熱情不高，積極性沒有充分發揮。但是隨著改革開放進程的推進，人民的權利意識、民主和獨立意識增強，政治參與的愿望增強，對司法公正也有了更高的期望。因此，檢察機關應當順應時勢，進一步探索和完善人民監督員等社會監督機制，加強司法民主化建設，努力提高檢察機關的社會公信力。

（二）檢察權的積極行使與適度謙抑的關系經濟社會快速發展時期存在著普遍的不規范現象，矛盾沖突復雜。檢察機關本身負有客觀公正履行職責的義務，應當充分考慮建設和諧社會的需要，在執法過程中保持適度謙抑，體現克制、寬容。在堅持合法的前提下，綜合考慮各方面的因素，積極運用調解、和解等協商性司法手段化解矛盾，解決糾紛，真正做到“案結事了”，實現執法的法律效果、社會效果和政治效果的統一。這就要求檢察官們在工作中應當保持謙抑的心態，將自身放在為人民服務的“公仆”的位置，切實避免耍特權和舊社會“官老爺”作風，同時也要謹守自身的獨立分寸。只有保持自身的獨立和公正，才能有效維護社會穩定和市場經濟的健康發展。

作者：章群單位：河南科技大學法學院