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一、高校教育行政訴訟的現實演進

在人類法律史的進程中，個案總是最能觸動人們的神經，而個案也正是在世人的矚目中成為推動法律制度變遷乃至社會變革的第一推手。①個案的這一巨大的歷史力量并非來自于其自身，而是因為它的發生源自必然中的偶然。質言之，任何個案的發生都不是孤立的、特殊的，都有其深刻的歷史動因和特定社會背景，那些成為推動人類法律制度變遷的個案只是“幸運”地成為了第一個。也正是在這一意義上，因得益于中國高等教育的發展，以及其所伴隨的中國市場經濟社會的巨大變革，才使得1998年的“田永案”成為可能。“田永案”的意義在于，它在一定程度上擴張了中國行政訴訟的受案范圍，并由此開創了中國高校教育行政訴訟的勃興局面，因此它也被譽為“具有高校教育行政訴訟里程碑意義”的案件。

(一)1999－2011年高校教育行政訴訟的實踐情況自1998年“田永案”至今，已有十數年時間。這期間，“學生訴高校”的教育行政糾紛案件數量已蔚為可觀。據“北大法寶”司法案例數據庫顯示，在1999－2011年間，年均有3.7個生效判決案例，但其在各年之間并不呈正態分布的態勢，各年間的案件判決數量有起有伏。我們從圖1可以看到，1999年雖開創了中國高校教育行政訴訟的先河，但緊接著的2000年、2001年、2002年，其受案數量卻呈明顯下降趨勢②。這一變動趨勢與當時全國法院一審行政案件受案數的變化趨勢是一致的。“自1987－1998年全國法院一審行政案件受案數總體上一直呈上升之勢，1999年比1998年略為下降，2000年比1999年出現大幅度下降，降幅達21%。”［4］這一變化與2000年最高人民法院“關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”的出臺有著密切的關系。“解釋”第一條對行政訴訟受案范圍的規定用一個概括性條款取代了《行政訴訟法》第11條的逐項列舉。這一司法解釋的本意，是為拓寬行政訴訟的受案范圍，但現實卻與此相反。其背后的深層次原因在于，作為一個概括性的條款，它既可以視為受案范圍的擴張，也可以被現實中的法官作為“法律擋箭牌”。而法律實踐的展開所最終取決于的是現實權力的對比和博弈。一個案件從是否予以立案，到最終的判決結果，在這一過程中，當事人的能力、積極主張的態度，法官的學識、膽識，以及社會的環境、公眾的認同都發揮著至關重要的影響。④“田永案”雖已開創先例，并最終刊登在《最高人民法院公報》，但各地法院在面對高校教育行政訴訟案件時仍然顯得謹小慎微。①一方面，在是否予以立案受理各地的做法并不統一，仍然將其排除在受案范圍之外的例子并不鮮見;②另一方面，從已立案案件的最終判決結果看，學生敗訴占較大的比例，體現出法院在面對類似案件時仍然顯得過于小心翼翼。

(二)高校教育行政訴訟實踐的意義濫觴于20世紀90年代末的中國高校教育行政訴訟，促進了高校學生合法權益的保護和高等院校教育管理的法治化。與此同時，這些訴訟實踐的展開對發展和完善中國的行政訴訟理論，從而推進中國現行行政訴訟制度的改革均具有重要意義。一是擴大了公民權利的保護范圍。現行《行政訴訟法》第2條將訴訟的客體規定為“合法權益”，其內涵和外延均未作規定。但在第11條又對受案范圍作具體列舉，僅列舉了人身權、財產權。這一制度設置極大地限制了行政訴訟的受案范圍。在當今民主、法治社會，人們受行政法保護的權益早已突破人身權、財產權的范疇，涵蓋到受教育權、勞動權、環境權、獲得信息權、獎勵權、選舉權、出版權等社會性權利和政治權利。在高校教育行政訴訟首例司法審判案例中(田永案)，法官們以其勇氣、智慧和學識大膽突破特別權力關系理論的禁錮，通過創造性地運用法律理論和行政法原則，作出了公正且具開創性意義的判決。這一判決標志著法院正式將受教育權納入到行政訴訟的調整范圍，從而擴大了公民權利的保護范疇。相信隨著中國民主、法治建設進程的加快，在高校教育行政訴訟領域的這一成果也將惠及到其他公民權利保護領域。這一點已在2000年最高人民法院的《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟＞若干問題的解釋》中得到了初步體現。該司法解釋采用概括的方式規定了行政訴訟的受案范圍，被認為是對《行政訴訟法》中以肯定方式列舉行政案件受案范圍規定的一種突破和擴張。二是促進了高等院校教育管理的法治化。自1977年恢復高考以來，中國高等教育獲得了迅速發展，其高等教育法律體系建設也取得了豐碩成果，構建起了一個相對獨立的高等教育法律體系。但“徒法不足以自行”，近年來高等教育領域侵犯學生人身權、財產權、受教育權的現象時有發生，既損害了高校學生的合法權益，也妨礙了高校日常管理的正常運行。高校教育行政訴訟的啟動，為法院監督高校的教育行政行為提供了一個良好的契機。在審判實踐中，法院針對高校不同性質的行為，分別采取了合法性、程序性審查和合理性、實質性審查的方式予以審查。前者主要針對高校學術性較強的教育行政行為，后者則針對高校的一般教育管理行政行為。從已有的經驗看，這些審判實踐的開展一方面促成了高校與學生糾紛的規范解決，另一方面也有力促進了高校的依法治校進程。應當說，來自法院監督的壓力，不但對高校的行政權力運行給予了行政法上的規制，也促使高等教育體制的設計者開始思考如何在高校內部建立起符合法治化所需的大學治理結構和方式方法，從而加快了高校行政權力運行的法治化進程。三是推動了行政訴訟理論的發展，為中國行政訴訟制度的完善奠定了基礎。在中國行政訴訟法學領域，特別權力關系理論一直占據著重要的位置。這也影響到中國相關法律制度的設置，可以說在中國行政法領域的各種相關的法律、法規、規章及其他規范性文件中均可見特別權力關系理論的身影。除受傳統大陸法系國家德國、日本的影響之外，與中國計劃體制的長期控制與影響是有著密切關系的。“田永案”突破了高校與學生間事實上存在的“特別權力關系”，并且隨著高校教育行政訴訟的進一步推進，兩者的這一特別權力關系有進一步弱化的趨勢。此外，“田永案”、“劉燕文案”等典型案例的判決，也促使行政法學界、教育法學家開始認真研究“公共行政”、“公務法人”等現代行政法理論的重要問題，這也為今后重構中國的行政訴訟法律制度提供重要的理論支撐。

二、理論的回音:高校教育行政訴訟

實踐中存在的問題及其理論反思自高校教育行政訴訟實踐展開以來，中國的行政法者、教育學者對這一新領域給予了極大的關注，他們對已有的典型個案進行了集中的討論，并運用比較法學的方法，積極引進西方法學發達國家的先進理論工具，試圖對司法審判實踐中提出的問題予以理論的闡述和開拓。

(一)公共行政理論:對高校教育行政訴訟受案范圍問題的回應公共行政理論認為，行政不僅指國家行政，還包括其他非國家的公共組織的行政，如社會團體、行業組織的行政。對此，現代行政法學理論也認為應突破傳統行政法只研究國家行政(國家行政機關的行政)的桎梏，將國家以外的公共行政也納入研究范圍。然而在中國，由于行政法學起步較晚，受傳統行政法學理論影響較深，研究范圍多局限于國家行政領域，加之中國參與制民主發展仍較為緩慢，國家公權力向社會轉移的趨勢阻礙較多，這些都導致了中國行政法學的研究對公共行政理論的借鑒、吸收不足。而在相關行政法律制度的制定時公共行政理論的影響更是式微。雖然在“田永案”、“劉燕文案”等高校教育行政訴訟案件中，法院通過將被訴的高校作為法律、法規授權的組織而歸入行政訴訟被告的范疇對案件予以受理，但作為一個缺乏判例法傳統的大陸法系國家，這些案件的影響仍有很大的局限性。在司法實踐中，一些同以高校為行政訴訟被告的相似案件在是否受理時僅因受理法院的不同而面臨著不同的處理方式。高校教育行政訴訟領域的這一現象引起了行政法學界的反思，并對公共行政理論給予了更多的關注。應當說，公共行政理論是對社會環境變遷的一種必然回應。進入現代社會以來，隨著科技的進步和生產關系的調整，人類進入了經濟、社會的迅猛發展時期，隨之而來的則是大量社會矛盾和社會問題的產生。面對激增的社會公共事務，國家不能也無力獨占行政權力。除國家行政以外，社會行政的興起已成了一種必然的趨勢。而隨著社會公權力組織的興起，其實施的公共行政行為也越來越多地影響著公民的權利和自由，其權力范圍亦不僅及于組織內部相對人，也可能涉及外部相對人，而在其濫用社會公權力的情況下，更會侵犯公民的人身、財產等基本權利。對此，現代行政法將國家行政機關以外的社會公權力組織實施的公行政也納入其調整范圍。雖然中國社會權力發展較為緩慢，但隨著市場經濟建設的深入和法治進程加快，其發展亦是必然的趨勢。現今，中國行政法學界對公共行政理論的研究已有諸多豐碩成果，對將高校、行業組織、社會團體等公共組織的行為納入到行政法的調整范圍已成為共識，只是立法層面的回應仍顯不足。

(二)公務法人:對高校法律地位問題的回應目前，關于中國高校的法律地位，理論界和實務界比較統一的認識是將其定位于事業單位，在處理高校教育行政訴訟案件的司法實踐中一些法院則將其作為法律法規授權組織予以解決。①但簡單地將高校的性質和法律地位界定為事業單位法人，未對其能否作為行政主體予以明確，已造成司法實踐的混亂及理論認識的差異。一些相類似的高校教育行政訴訟案件僅因受理法院不同而面臨不同的命運，這一現象對保護學生的合法權益和監督高校權力均造成了消極影響。從長遠看，其也必將不利于高等教育體制改革乃至高等教育事業的持續發展。行政法學界注意到現行行政法規定的局限性及其帶來的不利影響。現實的發展亦已表明，隨著中國社會的迅速發展，以及政府機構和職能轉變，已生長出大量的非政府、非營利組織，它們事實上享有和行使著行政管理職權，并承擔著一定領域、一定事項的公共管理職能，而任其游離于法律控制之外必將不利于相關當事人權益的維護。越來越多的行政法學者開始建議在中國的行政法律制度中引入“公務法人”制度②，以擴大行政法的調整范圍，從而適應公權力向社會轉移的時代趨勢。如著名行政法學家馬懷德教授在其《公務法人及行政訴訟———兼論特別權力關系的救濟途徑》［5］一文中，即建議在中國建立“公務法人”制度，將學校等事業單位納入“公務法人”范疇。在隨后的研究中，馬懷德教授進一步明確提出，“公務法人與其使用者之間的關系不止單純的民事關系一種，還包括行政法律關系。公務法人制定內部規則應當遵守法律保留和法律優先原則，不得與法律法規相抵觸。公務法人與利用者、使用者發生行政糾紛后，應通過行政訴訟途徑解決”。應當說，“公務法人”概念的引入為我們擴大行政訴訟的受案范圍開辟了一個新的思維空間，而其建立應將有助于解決高等院校的法律地位及其在行政訴訟中的被告資格等問題。

(三)重要關系理論:對高校與學生的法律關系問題的回應1972年德國聯邦憲法法院通過司法判例11提出了“重要性理論”。“重要性理論”是對烏勒提出的“基礎關系與管理關系理論”的進一步修正。1956年，烏勒在其著名的“基礎關系與管理關系理論”中，將特別權力關系進一步區分為基礎關系與管理關系，基礎關系包括身份上的關系，如:相對人身份之設定、變更或終止(公務員任命、免職、命令退休，學生入學許可、退學、開除)，以及財產上的關系如薪俸、退休、撫恤等。在基礎關系下相對人和人民與國家關系無差別，有關基礎關系的法規皆屬于法律保留的范圍，基礎關系下的處分都可以向行政法院提請司法審查。而管理關系則是指行政機關為達到行政上的目的，指示其公務員作為組織的一部分而完成機關內部的勤務。烏勒認為，管理關系下的處置行為可以通過內部申訴途徑解決，不受法院的審查。但現實的經驗表明，基礎關系與管理關系的界限在實務中并不易厘清。對此，憲法法院在1972年的判決中認為“重要性”是由所規范事物的內容、范圍、比例等等是否對整體(人民或各該權力關系)具有重要性的意義來決定的。而基本人權的保障是決定是否具有“重要性”的最關鍵因素。只要特別權力關系中的行為涉及到基本權利的重要事項，即應受法治國原則的支配。因此，不僅是“基礎關系”事項應以法律規定，即便是“管理關系”中涉及人權的“重要事項”，也應以法律規定，而且應接受法院的司法審核。據此，憲法法院認為該案中監獄依據其內部規定，以監管目的檢查服刑人員信件的行為侵害了服刑人員秘密通信的自由，主張監獄只有在法律明確規定時才能限制服刑人員的通信自由。這一判決被視為“對特別權力關系理論最具里程碑的突破”，徹底否定了特別權力關系規則。這一判決的影響很快擴大到其它領域，如在教育管理領域，德國法院認為對攻讀博士學位的許可、開除與退學、拒絕頒發畢業證書與留級等行為，因涉及特別關系的發生、變更或終止，屬重要事項，其應視為行政行為，行政法院都有審理的權限。中國行政法學雖然在理論上沒有明確確立“特別權力關系”這一概念，但其對中國的立法與司法實踐都有著持續而深刻的影響。在其他國家逐漸開始反省并改進特別權力關系理論的時候，我們的法律制度卻仍固守特別權力關系理論，在各領域的法律、法規、規章及其他規范性文件中均可見特別權力關系理論的身影。“田永案”突破了高校與學生間事實上存在的“特別權力關系”，并且隨著高校教育行政訴訟的進一步推進，兩者的這一特別權力關系有進一步弱化的趨勢。同時，這一司法實踐也為中國行政法學界反思和批判“特別權力關系理論”提供了重要的實證研究標本，而其對“重要關系理論”的關注和研究亦將為中國司法實踐的深入提供重要的理論支撐。相信隨著學術界和實務界對“重要關系理論”的共識日益加深，將有力地影響到中國行政法律制度的重構，從而為完善中國的行政訴訟法律制度作出貢獻。

作者：榮利穎單位：首都師范大學教育學院副教授