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摘要：

從權力屬性來看，公共圖書館理事會的運作模式主要有咨詢型與決策型兩種，兩者的顯著差別在于是否擁有對圖書館事務的決策權。其中，國家層面的理事會多屬于咨詢型，而省（州）、縣（市）層面則以決策型為主。圖書館理事會有效運行的制度保障體系主要涵蓋以法律政策為中心的制度體系和以行業協會為骨干的組織支撐體系，且其在圖書館發展實踐中逐步完善與優化。

關鍵詞：

圖書館治理；圖書館理事會；法人治理結構；公共圖書館；體制改革

圖書館理事會制度是一種民主、開放的管理機制，其核心是圖書館理事會，又稱圖書館委員會或圖書館董事會。作為圖書館事務的集體管理主體，理事會有三種職能：（1）作為權力機構，協商和勘定圖書館總政策；（2）作為審議機構，對重大問題進行審查和評判；（3）作為咨詢顧問機構，對運營管理起到參謀作用。［1］理事會實現了圖書館管理者和所有者的分離，圖書館治理方式趨于專業化和“去行政化”。在圖書館理事會制下，利益相關者的權責義務關系都在章程中有著詳細闡釋和說明，在崗位上各司其職，在業務上相互支持，是其運作模式最鮮明的特點。從主體層級看，存在國家、地方等不同層級的理事會；從主體性質看，分為公共圖書館、高校圖書館、學區圖書館理事會等；從權力屬性看，分為咨詢型與決策型理事會，［2］以及由此衍生的其他形態。本文從圖書館理事會行使的權利性質出發，分析理事會兩種運作模式的特征。

1理事會的運作模式：咨詢與決策

1.1咨詢型運作模式咨詢型理事會亦稱為顧問型理事會，是指根據圖書館事務運營和管理的需要，由學界、業界專業人士組成的旨在提高圖書館決策水平和服務效能而設立的機構（團體）。有的是依據某項條例而設立的法定機構，有的則是由圖書館治理當局自行組建。［2］理事會成員一般是由圖書館治理當局采取公開招募、集中選聘等形式從社會各個階層中遴選出來的，具有多元化的學歷背景和豐富的知識結構，是圖書館治理的“智囊團”。咨詢型理事會主要職責是向圖書館治理當局提出改進建議，一般不涉及具體性事務的協調工作。目前，美國的自治城市圖書館和學區圖書館以及南非、韓國等國家公共圖書館理事會運行方式屬于這種類型，其決策權力由市政當局、學區政府等直接行使（見表1）。咨詢型圖書館理事會的主要特征有以下三點：（1）依據國家層面的法律法規而設立的獨立于政府部門之外的常設機構，具有與相關部委同等對話協商的權力地位；（2）對全國或地區圖書館事業發展政策制定有著重要影響；（3）具有廣泛的民意基礎和較高的社會認可度。圖書館理事會的存在價值是引導更多的社會力量參與圖書館等公益性文化服務事業，以彌合“政府失靈”所造成的信息鴻溝，從而提高公眾的文化素養，提升民族的文化自覺、文化自信和國家軟實力。

1.2決策型運作模式決策型圖書館理事會指依據國家和州（縣、市）有關法律法規而建立的具有對圖書館事務行使獨立決策權力的法人機構（團體）。成員一般由政府直接任命、派遣或公開選聘。不同的圖書館理事會成員數量不等，任期也不同，如紐約公共圖書館理事會的表決理事就多達48名，任期為3年；波士頓市公共圖書館理事會成員為9人，任期為5年；倫敦圖書館理事會的10～14名理事成員均由年度會員大會選舉產生，普通理事任期4年，理事長和財務委員任期為3年。［6］一般而言，決策型理事會擁有法律所賦予的對圖書館事務處理的廣泛權力、責任和使命，他們一般遠離政治漩渦，專注于圖書館事務，能夠自由地發揮其在圖書館治理中的積極作用。如新加坡成立的“國家圖書館理事會”（NLB），其主要職責是制定戰略規劃、審定愿景使命和核心價值、確定和實施中短期計劃等。［7］決策型理事會的主要特征有以下四點：（1）通常是依法設立的獨立團體，具有法人資格；（2）理事成員由專業人士擔任，專業管理決策能力強；（3）公開透明運作，贏得公眾普遍認可并獲得社會力量的贊助支持；（4）尊重公眾意愿，引導公眾參與，及時傾聽、吸納來自社會各界的意見和建議。

1.3我國運作模式：議事、決策、監督并行法人治理結構這股“西學東漸”之風吹進我國圖書館界僅有十余年光景，但隨著國家相繼出臺推進文化事業單位管理體制機制創新的系列文件，公共圖書館界興起了具有劃時代意義的圖書館法人治理結構試點工作，全國部分省市圖書館相繼成立了理事會。無錫市自2005年開始，在社會事業領域實施“政事分開、政資分開、管辦分離”的改革試點，探索在相關單位建立法人治理結構，并于2009年成立了無錫市圖書館理事會，但其職能定位是政策咨詢，并沒有相應的決策權。由于當時各種因素的限制，權力下放不徹底以至于體制改革僅停留在“淺灘”，因此，咨詢型理事會就成了“退而求其次”的過渡模式。深圳市自2007年啟動了法人治理結構試點工作，2008年擬定了深圳圖書館的理事會章程及四項配套制度，并于2010年正式掛牌成立。深圳圖書館理事會的職能定位是議事和決策，負責制定該館的發展戰略和規劃，行使重大事項的決策權；廣州圖書館于2012年7月底獲得上級主管部門正式批準成立理事會，其職能定位是決策和監督，對舉辦單位負責并報告工作。除上述城市外，我國已成立理事會的公共圖書館還有：深圳寶安區圖書館、成都成華區圖書館、溫州市圖書館、湖州市圖書館、深圳福田區圖書館、湖南圖書館等。由表2可知，我國公共圖書館理事會大多以決策監督型、議事決策型為職能定位。作為改革開放的前沿，深圳圖書館理事會制度運行取得了階段性的成效：一是開展政事分開的有益嘗試，二是建立分權制衡的初步架構，三是確立開放民主的治理取向，四是形成多元規范的監管體系。但是也存在一些突出問題，如法人地位未能完全落到實處、配套制度銜接不力、決策缺乏專業委員會的支撐以及章程未能及時跟進地方立法的修訂等。［8］后續改革的立足點和出發點應仍然是以理事會制度的優化設計為核心，繼續完善法人治理結構建設的相關機制。一是完善理事會構成機制。確定合理的理事構成比例，對于提升決策的科學水平，充分發揮理事的潛能具有重要的現實意義。二是完善理事遴選機制。理事的遴選和任命應當遵循法定化、公開化的程序進行，既體現政府適度放權，又能符合民意。三是完善決策支持機制。要設置專業化支撐體系以輔助這樣一種“外行領導內行”管理體制的有效運行。［9］四是完善激勵約束機制，提升理事成員對圖書館事業的認同感。

2理事會的保障機制：制度體系

圖書館理事會制度倡導的是一種開放、民主的經營管理方式，在運行環境上主要以正式施行的法律、條例、規章和管理辦法等政策調控機制作為制度保障，在運行體制上主要以信息交流、公眾參與和社會監督等內外制衡機制作為保障，［10］國內外成熟的圖書館理事會運作模式均離不開與其息息相關的制度體系（見表3）。

2.1政策、法規等運行保障圖書館法是國家或地區對圖書館事業、服務以及運營相關事宜作出的政策、法規和制度的總和，代表著國家層面的權威性和約束力，同時也是圖書館發展的最根本依據和保障。作為圖書館事業最發達、法律制度體系最完備的國家之一，美國對待圖書館事業的態度在1956年出現了“分水嶺”。在1956年之前，國家僅提供專款發展聯邦政府的圖書館，并沒有正視普遍存在的公共圖書館服務嚴重不足的社會現實。直到1956年，在美國圖書館協會以及其他組織不遺余力的推動下，國會通過了《圖書館服務法》，1964年又通過《圖書館服務與建設法》。1966年，國家圖書館咨詢委員會的批準建立標志著國家層面的圖書館理事會已經得到法律的正式確認，成為圖書館長期發展規劃的政策制定者。［15］英國依據《公共圖書館和博物館法》，成立了兩個國家咨詢委員會，分別負責英格蘭、威爾士和蒙默思郡的圖書館設備供應或利用事宜，兩個委員會均由國務大臣任命并向國務大臣提供圖書館事務發展建議。大英圖書館是依據英國1972年制定的《大英圖書館法》而設立的國家圖書館，在其成立伊始就組建了“大英圖書館董事會”，致力于將大英圖書館建設成為國家級科技和人文的參考咨詢、科學研究、索引編目和信息服務中心。另外，根據《蘇格蘭法》的要求，董事會成員中至少有一名熟悉蘇格蘭事務，這從法律層面上確立了大英圖書館的管理體制和治理模式，為其有效開展各項工作提供了制度保障。［13］董事會成員的遴選和任命均需要遵照《部長任命公共機構人員程序準則》確立的任人唯賢、公平公正和公開透明等三項基本原則進行。大英圖書館董事會成員系是公職人員身份，董事的責任與薪酬需要恪守《公共機構理事會成員行為守則》，該守則對董事在圖書館治理中的權責義務關系做出了明確規定。［13］在美、英、韓、新等發達國家，支持圖書館理事會制度建設的法案無一例外地具有最高法律位階，從國家層面保證了圖書館的法人地位、行動準則以及權利義務關系。在我國，支持圖書館事業發展的政策保障僅分散見諸于各地方出臺的“XX管理辦法”、“XX條例”之中，相比法律而言，其政策影響力僅限于特定區域內，理事會制度的構建和運行缺失了最根本的法理依據。我國直到2013年第12屆全國人大常委會立法規劃，將《中華人民共和國公共圖書館法》界定為條件比較成熟、任期內擬提請審議的第一類立法項目，我國公共圖書館立法才進入實質性的征求意見稿修改階段。［16］2013年11月，中央審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構…推動公共圖書館、…等組建理事會”，鼓勵社會各界人士參與到圖書館服務體系當中來。［17］根據“決定”的文件精神，在公共圖書館系統實行理事會制度應當作為我國《公共圖書館法（草案）》修改的重要創新內容，從而為我國公共圖書館探索、試點法人治理結構提供最有力的制度保障。

2.2激勵、監督等約束機制在美國，“圖書館之友”發揮著不可低估的支持與監督作用。“圖書館之友”主要由熱心讀者、退休館員、圖書館委員會的卸任人員等熱衷于圖書館事業的人士組成，他們積極參與圖書館理事會的管理，或為圖書館爭取議會、民眾的支持，或為圖書館爭取企業、基金會的贊助，或直接充當圖書館服務的志愿者為理事會應對突發事件提供應急幫助。“圖書館之友”是美國圖書館理事會制下不可或缺的社會支持力量，也是保障圖書館服務水平的外部監督團體。［16］眾所周知，圖書館事業發達的國家大都存在著健全的圖書館行業管理組織，［18］圖書館行業協會是聯系圖書館與政府的紐帶，也是阻止政治權力滲透到圖書館的防線，由法律制度賦予行業協會一定的規劃、協調、組織和監督等職權，自主選擇治理模式。因此，培育和建立全國性圖書館行業協會，可以保障圖書館理事會持續運行。我國只有圖書館學術團體，這就需要我們正確認識和對待兩者的職能差異。對此，有人提出兩種改革方案：①將現有的中國圖書館學會改制為協會，把下設的學術研究委員會升級為學會；②保持現有格局不變，另外組建新的“中國圖書館協會”。［19］當然，無論采取哪種方案或是有其他選擇，全國性圖書館行業協會都是圖書館理事會的外部組織保障。對于健康運行的圖書館理事會而言，建立內外結合的監督約束機制是必要的保障措施。一個配置合理、功能齊全的監督約束體系至少應該包括以下四項制度。（1）信息公開制度。將圖書館理事會階段性工作進展、收支狀況、資源配置以及政策規劃等內容以多樣化的方式公之于眾，自覺接受社會公眾的監督是對圖書館理事會持續運行最好的激勵。同時，針對運行過程中涉及公眾利益等重大事項應舉行聽證會以廣納群言，便于及時調整項目計劃和實施方案。（2）年度報告制度。應將一個計劃年度內的運行情況編寫成年度報告，包括：戰略決策、目標進度、財務收支以及其他預算外的重要活動等。為了便于社會公眾獲取信息，可以在網站年度報告的目錄索引，并提供紙質版本以供利益相關者查閱。（3）責任追究制度。在決策或咨詢過程中存在明顯過失行為的理事應當主動退出理事會，造成重大損失或嚴重后果的，應當依據相關法律、條例和管理辦法追究集體責任，但經證實在決策或咨詢表決中曾提出異議的個人，可免于處罰。［9］（4）績效評估制度。由于圖書館理事會是由社會各界人士組成的治理團隊，不應采取“一刀切”的評估辦法，而應針對不同的崗位職責和目標任務制定適宜的考核指標體系，如對館內職工實施績效考核機制、對館外人士設立榮譽資格機制等。

3結語

推行法人治理結構是公共圖書館系統實現管理模式創新的有效途徑，也是吸納社會力量參與圖書館治理的有力舉措。法人治理結構的核心是理事會制度，國外均已形成了以法律為中心的制度保障體系，以及以圖書館行業協會為骨干的組織支撐體系。圖書館理事會制度的本質是將決策、執行、監督“三權分離”以達到一種相互制衡的動態關系，并以此為核心原則，更好地發揮圖書館在公共文化服務體系中的重要作用。在我國，理事會制度仍是新鮮事物，如果沒有近兩年來國家層面系列改革文件的要求，這種過度依賴于傳統事業單位管理體制的狀態仍難以打開新的局面。可見，國家層面的制度設計是圖書館等文化事業單位體制改革、機制創新的基礎性原動力和決定性推動力，這一點在國外圖書館事業發展軌跡中也是慣例性安排。同時，省（州）層面的保障機制對于縣（市）層面的貫徹執行至關重要，單純依靠由下而上的被動訴求是難以優化既有模式的。

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作者：劉瑩 單位：青島大學圖書館