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一、憲法上的法治原則之門

法治即“法的統治”，是與人治相對立的一個概念，它是指按照民主原則把國家事務制度化、法律化，嚴格依法治國的思想理念、制度體系和運作實施狀態的總稱。法治的前提和基礎是民主，它的基本含義可以從三個方面理解：第一，從思想理念的角度看，法治是一種觀念或意識，是國家、民族和公民個人信仰法律、視法律為社會最高權威的理念。第二，從制度體系的角度看，法治應該具有健全的法律制度和完善的法律運作機制。第三，從法律的運作實施角度看，法治一方面是指國家機關及官員的權力來源于法律，受法律約束，只能依法行使，不得濫用權力，更不能享有法外特權；另一方面，法治是指公民在法律面前一律平等，不論任何人都必須適用同一法律規則，法律對于所有的人無論是施行保護或者處罰都是一樣的。

1999年我國現行憲法作出第三次修改，從而明確規定了法治原則。修憲后，現行憲法第5條規定：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。按照法治原則的基本內涵，法治包括觀念、制度以及實施三個層面。就我國而言，有中國特色的社會主義法律體系的建構是實現法治原則的關鍵環節，而法律體系的建構，制定必要的法律是基本要求。這里面包括兩個具體的要求：首先，法律本身具有原則性，所以需要配套的程序性的操作規定。特別是那些原則性強的或者本身需要附著條件才能生效的條款，沒有程序性的操作規定，無疑架空了那些條款的規范性及功能。其次，在我國的法律體系中，存在著憲法、基本法律、非基本法律以及規章、地方法規等不同的種類，它們的位階不同，法律效力也不同，低位階的法律不能與高位階的法律相沖突。

從憲法上的法治原則考量，在幾起養路費征收的典型事例中存在著兩個方面的問題：第一，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議于1997年7月3日通過了《中華人民共和國公路法》，該法于1998年1月1日起施行，并且在1999年和2004年進行了兩次修改?！豆贩ā返?6條規定：國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。自從1998年該法生效以來，已接近10年的時間，特別是1999年我國憲法已明確規定了法治原則，然而這樣一個關于具體的征稅的實施辦法和步驟至今尚未出臺，這不能說體現了法治原則。第二，在該法實施之前，國務院曾于1987年10月13日了《中華人民共和國公路管理條例》，該條例規定：擁有車輛的單位和個人，必須按照國家規定，向公路養護部門繳納養路費。雖然《公路法》并沒有規定《公路管理條例》在《公路法》生效后廢止，但是毫無疑問，《公路管理條例》的位階低于《公路法》，所以在同一問題上，應該以《公路法》的規定為準。既然，《公路法》已經明確用“稅”取消了“養路費”，那么相關部門在1998年以來仍然征收養路是不符合法治原則的。

二、憲法上的效率原則之門

我國現行憲法第27條規定：一切國家機關……，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。有的學者依據憲法此處規定，將其概括為我國國家機構組織和活動的一項基本原則。[2]筆者認為，效率原則是通常學者們所認為的憲法四大基本原則（即人民主權、保障人權、權力制約和法治原則）之下的一項具體原則，特別是針對國家機關，明確效率原則是有重要意義的。首先，有利于人民主權原則的實現。所謂人民主權原則，指國家的一切權力屬于人民。主權，通常是指國家固有的對內至高無上、對外獨立自主的權力，或者說是指國家獨立自主地處理其對內對外事務而不受別國干預或限制的權力。但從世界各國的憲法規定來看，人民主權應該是指國家的一切權力來源于人民、屬于人民，因此應該將“主權”擴大解釋為國家的一切權力。主權觀念最先由博丹提出，后由盧梭發展為人民主權思想，經過資產階級革命的洗禮，世界各國憲法普遍將其作為一項基本原則加以規定。我國憲法也明確了人民主權原則，現行憲法第2條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。按照人民主權原則，國家機關的權力來源于人民的授予，國家權力的運行最終要服務于人民。20世紀以來，國家權力特別是行政權力大大擴張，權力的觸角伸向各個領域，為防止隨著權力的膨脹、臃腫而產生低效率，從而不能達到權力有效服務人民的目的，國家機關在行使職權時適用效率原則顯得尤為必要。其次，有利于我國的法治建設。中國共產黨十五大提出，要在2010年建成有中國特色的社會主義法律體系。就我國而言，建設法治國家的現實任務就是盡快建成有中國特色的社會主義法律體系。我國屬于法治后起國家，法治基礎薄弱，法治建設任務繁重，在保證立法質量的前提下，提高立法的效率是我國法治建設的現實需要。

具體到這幾起典型的養路費征收事例中，我們發現在1998年生效的《公路法》中規定國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。從文字上看，很明顯該條款需依賴于具體的實施辦法和步驟才能生效，但是至今已近10年，仍然處在相關部門的研究過程中，顯然，這是有違憲法上的效率原則的。

三、憲法上的權力運行之門

有學者認為公民權利與國家權力的關系問題是憲法學的基本問題，是憲法學的理論支點。[3]在筆者看來，公民權利與國家權力的關系，是貫穿憲法全部內容和整個體系結構的基本矛盾，是整個憲法學的理論基點，也是對憲法和憲政問題進行辨證分析的理論基點和核心。但是，公民權利和國家權力在憲法上的這對基本矛盾關系中，并不是平起平坐的。國家權力是由公民權利派生和轉化而來的，國家權力的基礎、來源和運行目的都是公民權利。因此說，憲法上所規定的國家權力必須符合兩個特征：首先，權力的運行是為了權利的享有；其次，權力必須有憲法和法律明確規定和限制，即只能嚴格在憲法和法律規定的范圍內運行。

養路費的征收屬于行政權的范疇，在關于養路費征收的典型事例中，涉及到了中央部門和國務院，因此需要看憲法上關于國務院職權的規定?，F行憲法第89條規定：國務院行使下列職權：……（三）規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作。在這些典型事例中，筆者注意到焦點在于養路費和燃油稅的博弈，按照《公路法》規定，燃油稅應該取代養路費，但是事實上多年來仍未取消。據悉，燃油稅政策一直由財政部牽頭研究，2006年初財政部成立了專門的課題組。[4]但是有學者指出，推行燃油稅的最大阻力首先來自公路交通部門，因為費改稅后，交通部門不僅失掉了一大塊收入，最重要的是失掉了上路稽查的權力。該部公路司一位官員日前表示，“我們知道財政部一直在搞燃油稅，但他們一直沒有征求過我們的意見”。這位官員說，燃油稅的開征顯然要涉及到養路費等，此外，開征還要涉及到通行費的取消，交通系統幾十萬路橋收費人員如何安置，也是個問題。[5]顯然，交通部和財政部等相關部門在這一問題上的利益發生了分歧，直接影響了《公路法》第36條的實施。而依據憲法規定，國務院統一領導各部委工作，該規定也含有國務院協調各部門利益的意思。有學者認為，現代行政權應具有的第一基本屬性便是從屬法律性，法律之下方有行政，二者的關系是法律高于行政權力，法律控制和支配行政權力。[6]這意味著，行政權的運行只能在法律范圍內進行，反之法律既然有規定，行政權必須嚴格行使。憲法作為我國的根本大法，既然明確規定了國務院的職權，國務院是不能怠于和低效行使的，而在養路費征收事例中，顯然暴露了國務院對于各部委領導和協調不力的問題。

四、憲法上的權利享有之門

依據公民權利與國家權力的關系原理，國家權力不過是公民權利的集中化、強烈化、權威化以及公共化而已，而它產生和運行的最終目的也就是為了保障和實現公民權利和人民利益，增進公眾福利。

在鄭州的天價養路費和滯納金罰款事例中，可想而知，處以76萬元的罰款肯定經過了很長時間，那么為什么在這么長的時間內，交通部門沒有在處罰數額還不足夠大的時候，通知當事人？交通部門作出76萬元罰款之前，有無告知當事人一些必要的信息？等等這一系列問題都有侵犯當事人知情權之嫌疑。

知情權又稱為了解權、信息獲得權。廣義的知情權是指公民或其他組織依法享有要求對方公布一定信息的權利。狹義的知情權是指公民或其他組織有了解政府信息的權利。知情權自從產生以來，被許多學者所接受，認為是公民行使其他民主權利的前提和基礎。它成為國家民主管理的重要保障，是防止政府腐敗的有效措施。法治國家對公民知情權的保護原則主要有以下幾項：第一，公開情報原則。依法公開情報是政府的義務，政府應當定期真實的公布情報。第二，同等獲取原則。政府情報屬于公共資料，任何公民具有同等資格享用。第三，政府負有舉證責任原則。如政府拒絕公開有關情報，必須提供相關依據。第四，司法救濟原則。如公民知情權受到侵犯，可尋求法律救濟?？紤]到政府情報公開可能與公共利益發生沖突，因而各國也規定了免除公開情報的范圍，但不得超過合理的界限。我國憲法并沒有明確規定知情權，因此知情權的憲法性質以及是否能得到救濟存在一定疑問。筆者認為并不能因為知情權沒有在我國憲法明確規定而否認它的基本權利屬性。關于這一點可以從兩個方面考慮：首先，人權條款正確的理解。2004年我國現行憲法進行第四次修改，“國家尊重和保障人權”寫進憲法，作為現行憲法第33條第3款。該款規定將產生怎樣的效力？筆者認為，該款寫進憲法肯定能擴展憲法權利的范圍，但是并不能將該款作為籮筐條款，即所有的未明確在憲法中規定的權利都可以直接依據該款衍生出來。有學者認為，人權條款對憲法未列舉權利的保護方面只能發揮一定的補充作用。人權條款本身不能成為發現和提煉新權利的依據，它提供的是一種解釋規則或者原則。[7]所以對我國憲法上人權條款的正確理解是它可以為憲法未列舉權利的保護提供背景或原則。其次，從我國憲法相關條款中可以將隱含的知情權推演出來。有學者認為，憲法所構筑的基本人權體系本身就不是封閉性的，而是一個開放性的體系，其本身就具有透過權利推定、法解釋等手段吸納“在那個歷史階段中被認為尤其重要的那部分權利”的功能。二站以來的實踐中，多數國家或者經由國民主權原理、或者從表達自由權利出發，通過法解釋學、權利推定等技術性操作，均確認了知情權作為一項憲法默示性基本權利的地位。[8]就我國的憲法而言，有幾處規定可以推演出知情權：（1）現行憲法第2條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民?！嗣褚勒辗梢幎?，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。此處的規定就暗含著公民的知情權。如果公民不較為全面、客觀地了解國家機關的公務信息，就無法有效管理國家事物。（2）現行憲法第35條規定：中華人民共和國公民有言論、出版的自由。言論和出版自由都屬于表達自由。但是公民要想表達對事物的觀點和看法，先要獲取、知悉一定的信息，因此此處的規定也暗含了公民的知情權。（3）現行憲法第27條規定：一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。現行憲法第41條規定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。此處批評權和建議權的行使以及對國家機關和國家工作人員的監督都需要公民對于國家機關和國家工作人員行為和信息的知情。因此，不管是人權條款，還是其他憲法條款，都能為知情權提供憲法支持。

從憲法上知情權的角度考量，在鄭州的天價養路費和滯納金罰款事例中，存在兩個方面的問題：第一，政府相關部門沒有告知相應罰款的比率制定的標準及原因。筆者注意到，在該事例發生后，銀行業一位人士計算認為，滯納金的日利率是1％，那么如果折合成年息，就是365％。而現在銀行的活期存款年利率為0.72％，兩者相比，養路費滯納金的比率約是銀行利率的507倍。即使按照銀行一年期的貸款利率5.85％來計算，養路費滯納金的比率約是銀行利率的62倍多。這樣的比率顯然高得有點出奇。稅務部門一位專業人士也認為，現行的《稅收征管法》中，對預期繳納稅金加收每日萬分之五的滯納金。以國家稅法、稅款之嚴肅，偷稅欠稅性質之嚴重，滯納金收取標準尚且只是每日“萬分之五”，法律地位、欠繳性質低微得多的養路費，滯納金收取比率卻是稅款滯納金比率的20倍。[9]滯納金的日利率與銀行利率各是多少，滯納金的日利率為什么比銀行利率高那么多，以及為什么法律地位、欠繳性質低微得多的養路費，滯納金收取比率卻是稅款滯納金比率的20倍，這些都是政府相關部門應該告知當當事人的。因為這些利率、比率直接影響到了當事人的相關利益。依據知情權當事人有權知道這些信息，同時也可以提出質疑。第二，政府相關部門沒有及時告知滯納金和罰款開始計算的日期。在該事例發生后，鄭州市一名王姓司機說，他購車時繳了半年的養路費，后來因為工作緊張，等到一年后才想起養路費沒及時繳，趕快到交費部門去繳費，發現已經產生了半年的滯納金和罰款。[10]滯納金和罰款的開始日期直接影響當事人的利益，政府有履行告知使之知情的義務。

五、憲法上的權利限制之門

憲法上的基本權利本身并不是沒有界限的，而且在現實生活中，公民行使權利時往往也會受到某種限制。基本權利的界限，是指公民的基本權利和自由不是絕對的和漫無邊際的，也有其相對性的一面，并要受到一定的限制。因此，法治國家的公民也不得濫用自己的權利。基本權利所受的限制，是指公民基本權利的享有必須以遵守憲法和法律為前提；并不得損害國家、社會及集體的利益以及他人的合法自由和權利；而且在戒嚴和宣布國家進入緊急狀態的情況下，得暫時停止公民的某些權利；同時公民基本權利的享有和實現最終要受到社會經濟及文化發展條件的制約，即“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展。”憲法對公民基本權利的限制一般可以采取以下三種形式：第一，在憲法規范中直接加以具體的限制；第二，在憲法規范中不作具體限制，只規定依法限制的原則；第三，在憲法規范中對公民的某些基本權利和自由不作限制，但對各種權利和自由加以總的原則性限制。我國憲法第51條規定的“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利?！本褪沁@種原則性限制。

對于公民權利的限制往往與國家機關權力的行使有密切關系，對憲法權利的限制本身也是有限度的。比例原則是憲法權利限制之度的集中表現。比例原則發端于19世紀初的德國警察法，其原始含義包括三項子原則：手段符合目的的妥當性原則、手段所造成的損害最小的必要性原則和手段對個人的損害與產生的社會利益相均衡的原則。有學者認為，比例原則已不僅僅局限于行政法。實際上，比例原則已經滲入到公法的各個領域并上升為一個憲法原則。[11]比例原則一方面強調了對于公民權利限制的度，但另一方面也指出可以依據公共利益對于公民權利進行限制。但是有學者指出不應當再將公共利益作為優于個人利益的價值，而應該在公益與私益并存的層面上，討論公益與私益的比較衡量問題。而且公共利益作為基本權利的限制，應該是就每項基本權利而言的，其內容必須是相對具體的，必須盡可能明確限制的事項和限制的條件。[12]

此處不管相關部門對行路車輛到底是該收養路費還是燃油稅，為了保持道路的暢通和保養道路，對行路車輛可以收一定“錢”，這是基于公共利益的維護，是憲法和法律所允許的。事實上，對行路車輛收錢對于車輛所有人的財產權構成了某種程度的特定的限制。

但是，從憲法權利限制之度的角度考量，在鄭州的天價養路費和滯納金罰款事例中，暴露出了兩個問題：第一，76萬的罰款對于車輛所有人來說，是否太多，超過了承受能力？小型吊車本身能為車主帶來多少私益，76萬的巨額罰款是否對個人的損害超過了所產生的社會效益？況且，這種罰款行為可能會使車主選擇更隱蔽的逃避罰款的手段，從而影響正常的稅收而致使公益受損。第二，76萬元的罰款有多大實際意義？76萬的罰款可能已經超過或接近小型吊車本身的價值，而且既然開出了76萬元的罰款，說明時間長達多年，小型吊車可能已經接近報廢，那么此時車主可以選擇報廢車輛或放棄車輛，無疑76萬元罰款打了水漂。因此說作出76萬元的罰款顯然是不妥當的，缺乏實際的考慮和具體的條件。

六、結語

從上述幾個問題的分析中，可以看出自1998年來養路費的征收違反了憲法原則，相關國家機關沒有嚴格依據憲法行使職權，公民的知情權受到了侵犯以及憲法上公民權利限制的比例原則被打破。當然，也可能產生這樣一些疑問，即憲法原則比較抽象，違反憲法原則與違反憲法其他規范有無不同？憲法上未列舉權利的保護方式是什么，侵犯憲法上未列舉權利是否與侵犯憲法明確規定的權利一樣？憲法上公民權利限制的比例原則是否要嚴格遵守？筆者看來，首先，在憲法規定中，不管是具體的事項，還是抽象的原則只要含有憲法規范，那么違反憲法原則與違反具體規范的后果是一樣的，而且憲法原則往往是憲法規范的基準，所以違反憲法原則更嚴重。有學者認為，憲法的基本原則是憲法規范的“骨架”。它們既是制定憲法的指導思想和基本準則，更是實施憲法的基本依據。在理解具體的憲法規范時，必須依據所有的憲法基本原則，綜合判斷憲法規定的含義。[13]因此違反憲法原則是非常嚴重的，這是養路費不能通過憲法考量的第一道大門。其次，憲法上未列舉的權利有憲法上人權條款的原則性保護，以及可以從憲法其他權利條款中推演出來，屬于默視性的基本權利，侵犯這些權利仍然要受到憲法的約束和制裁，因此在養路費征收事例中，侵犯知情權是養路費不能通過憲法考量的第二道門。其三，憲法權利的享有和限制往往是并行的，而且憲法權利的限制往往來自于國家機關，而國家機關權力的來源和運行都是為了公民權利的享有，所以對于公民權利限制的限制即限制之度與公民權利的享有本身是同等重要的，因此打破比例原則是養路費不能通過憲法考量的第三道門。同時，相關國家機關沒有嚴格依據憲法行使職權，也是養路費不能通過憲法考量的一道門。

通過現實生活中事例的憲法角度的分析，筆者認為憲法理論和原理并不是毫無用處的空氣震動，憲法規范和條文也并不是束之高閣的閑置條款。依法治國本質上是依憲治國，憲法規范對現實生活和事例發揮實際作用，是憲法規范性的回歸，也是法治國家建設的根本。

參考文獻：

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[7]胡錦光，韓大元.中國憲法[M].北京：法律出版社，2004.187.

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[9]http：///2006-08-08.

[10]同上.

[摘要]對最近發生的養路費征收事例，有必要從憲法角度進行分析。從憲法上的法治原則、效率原則、權力運行、權利享有以及權利限制等五個角度考量最近發生的養路費征收事例，暴露出了養路費征收違反憲法上的法治原則、效率原則、國家機關沒有正確行使職權、公民知情權受到侵犯以及比例原則被打破等問題。沒有憲法的支持，養路費無疑缺乏根本的法律依據。依法治國本質上是依憲治國，憲法規范對現實生活和事例發揮實際作用，是憲法規范性的回歸，也是法治國家建設的根本。

[關鍵詞]憲法；法治原則；效率原則；權力運行；權利