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一、中央審查委員會的成立及運行

1927年大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨處在白色恐怖籠罩下，黨的中央和地方組織均遭受到嚴重破壞，一些地方的黨組織被打散，不少黨員與黨組織失去了聯(lián)系，一部分不堅定分子更是經(jīng)不起考驗，有的叛變，有的脫黨。據(jù)不完全統(tǒng)計，1927年下半年至1928年上半年，近30萬黨員和革命群眾被殺害，當時的共產(chǎn)黨員人數(shù)由6萬人銳減至1萬多人，黨組織的活動也被迫轉入地下，黨內監(jiān)察機構實際上已不復存在。在這種形勢下，中國共產(chǎn)黨為適應革命斗爭的實際需要，對黨內監(jiān)察機構作出了及時調整，中央審查委員會、中央特別工作委員會、中央黨務委員會相繼承擔了黨內監(jiān)察職責。1927年8月7日，中共中央政治局在漢口召開緊急會議，即歷史上的“八七”會議。會議通過的《黨的組織問題議決案》，針對白色恐怖形勢下黨內不堅定分子經(jīng)不起考驗的狀況，決定組織成立黨的審查委員會，規(guī)定“每一黨部委員會之下，現(xiàn)時應即須組織審查委員會（各省委就是審查委員會），審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子。這種審查不應帶有性質，而只是去掉對于黨部不可靠的分子，以及可疑分子”〔5〕。1928年6月至7月，中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會在莫斯科召開，通過了《政治決議案》、《蘇維埃政權組織問題決議案》、《中國共產(chǎn)黨黨章》等重要文件。在這次大會上，選舉產(chǎn)生了以劉少奇為書記，阮嘯仙、孫津川為委員，葉開寅、張昆第為候補委員的中央審查委員會，而并未選舉產(chǎn)生新的監(jiān)察委員會，并將“監(jiān)察委員會”一章從黨章中刪去，而增設了“審查委員會”一章，對各級審查委員會的職能和任務做以詳細規(guī)定，中央審查委員會的主要職責是監(jiān)督各級黨部的財政、會計及各機關的工作。1928年6月，中共中央又決定成立中央審計處，其主要職責是對黨內干部的經(jīng)濟審查。1930年9月，中國共產(chǎn)黨六屆三中全會又補選了寧迪卿、康生為中央審查委員。顯然，“六大”黨章所規(guī)定的審查委員會職責，與“八七”會議通過產(chǎn)生的黨的審查委員會有明顯不同。“六大”黨章所規(guī)定的審查委員會更加強調對黨內財務和機關工作所行使的監(jiān)督職能。針對處理黨員違紀問題，則交由黨員大會或是各級黨部行使，或者由各級黨部成立特別委員會預先審定，再經(jīng)同級黨部批準后發(fā)生效力。開除黨籍問題，一般由黨員所在支部大會通過，經(jīng)上級黨的委員會批準。各級黨的委員會在黨員有行為時，有權直接開除其黨籍〔6〕。由此可以看出，此時黨的紀律檢查職能主要由各級黨組織承擔。對于黨的六大設立的中央審查委員會的職責，從一方面看，在白色恐怖下，不斷發(fā)展壯大的黨的隊伍存在著組織較為分散的情況，因此設立相應的機構對黨內財務狀況實行監(jiān)督的確很有必要，但從另一方面而言，這說明當時黨內對監(jiān)察重要性的認識仍需進一步提高。

二、中央特別工作委員會的成立及運行

為了加強黨內紀律監(jiān)督，1931年6月，中共中央特別工作委員會成立，由、康生、陳云、潘漢年、鄺惠安五人組成。這是繼中國共產(chǎn)黨五大后，黨中央成立的專門的黨內監(jiān)察和紀律檢查機構。成立數(shù)月后，調往江西中央革命根據(jù)地工作，中央特別工作委員會改由陳云、康生、潘漢年、陳壽昌、楊森五人組成。與1927年中國共產(chǎn)黨設立的監(jiān)察委員會以及其他紀律監(jiān)督機構相比，中央特別工作委員會有著明顯的不同，具體表現(xiàn)在四個方面：一是成立目的不同。中央監(jiān)察委員會是為了維護黨紀和黨的團結統(tǒng)一而設，而中央特別工作委員會僅僅是作為處理黨員違紀行為的預審機構。二是性質不同。監(jiān)察機關是常設的黨內監(jiān)察機構，而中央特別工作委員會則是對違紀黨員進行情況調查的臨時組織。三是權力來源不同。中央監(jiān)察委員會是由各級黨的代表大會經(jīng)選舉產(chǎn)生的，因此它的權力是源自各級黨的代表大會，而中央特別工作委員會是在黨的委員會中成立的。四是運作方式不同。中央監(jiān)察委員會是與黨委處于基本平行地位的，而中央特別工作委員會僅僅是黨委會下屬的一個部門，須在黨委會領導下開展工作，并且擔任黨委會實職的委員可以同時兼任中央特別工作委員會成員，具有行使預審權的權力。由于中央特別工作委員會并非黨中央的常設機構，加之領導成員變化也較為頻繁，在當時的革命形勢下，其發(fā)揮的監(jiān)察作用并不突出。1933年1月，中共中央遷至瑞金與蘇區(qū)中央局會合，中央特別工作委員會撤銷。

三、中央黨務委員會的成立及運行

經(jīng)過不懈努力，中國共產(chǎn)黨在血雨腥風的斗爭中不斷發(fā)展。至1933年，黨員數(shù)量已經(jīng)達到30萬人左右。然而，在黨取得區(qū)域執(zhí)政地位的新形勢下，官僚主義、貪污浪費、營私舞弊等腐敗現(xiàn)象也開始充斥于蘇區(qū)黨和政府內。為加強黨的建設，防止違章、破壞黨紀等不良情形發(fā)生，1933年9月17日，中共中央作出《關于成立中央黨務委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》，要求“各省縣須于最近召集的省縣級黨代表大會選舉省縣級的監(jiān)察委員，成立各省縣監(jiān)察委員會”。根據(jù)這一決議，至1933年底，中央蘇區(qū)各省縣相繼成立了黨的監(jiān)察委員會。1934年1月，在黨的六屆五中全會上正式選舉產(chǎn)生了中央黨務委員會，李維漢任書記，吳溉之任秘書。中央黨務委員會的主要職責是查處違章、黨的決議及破壞黨紀的行為。《決議》指出，中央黨務委員會以及省縣監(jiān)察委員會的任務是“以布爾塞維克的精神，維持無產(chǎn)階級政黨的鐵的紀律，正確的執(zhí)行鐵的紀律，保證黨內思想和行動的一致，監(jiān)視黨章和黨決議的實行，檢查違的總路線的各種不正確的傾向（官僚）主義及腐化現(xiàn)象等，并與之作無情的斗爭”。中央黨務委員會是黨在建立革命政權的初始階段，按照共產(chǎn)國際的指示，結合自身對黨和蘇維埃政權關系的認識而建立的黨內監(jiān)察機關，它與蘇維埃政府工農(nóng)檢查委員會之間，既形成了擔負不同工作職責的黨政分察機關，又在監(jiān)察實踐的過程中依據(jù)實際需要而密切配合。從成立之日至整個抗日戰(zhàn)爭時期，中央黨務委員會擔負著黨內監(jiān)察職能機關的角色，始終致力于維護、執(zhí)行黨的紀律，加強黨的紀律教育。對違犯黨紀的組織和個人，實行不同形式的黨內處分；對嚴守黨紀、認真工作的組織和同志予以獎勵。其處分和獎勵的決定均向全黨公布。在實踐中，各級黨務（監(jiān)察）委員會在黨委會的領導下，逐步開始統(tǒng)一行使黨內監(jiān)察權。然而，在這種監(jiān)察制度模式下，領導人的意志在監(jiān)察職能的運行中占據(jù)著主要作用，使得監(jiān)察制度對各級領導機關，特別是最高領導人顯得疲軟無力，加之中國傳統(tǒng)的封建專制思想作祟，就使得在中國共產(chǎn)黨黨內極易出現(xiàn)領導人憑借手中權力獨斷專行、搞一言堂、推行封建家長制等現(xiàn)象，而黨內監(jiān)察卻難以對之發(fā)揮有效的監(jiān)督。譬如在土地革命戰(zhàn)爭時期，黨內以王明為代表的“左”傾教條主義錯誤就長時間地在黨中央占據(jù)了統(tǒng)治地位，對黨內監(jiān)察職能的有效運轉造成極嚴重的沖擊。在政治生活中，盛行“家長制”、“一言堂”，對懷疑和抵制其錯誤的同志，則扣上“右傾機會主義”、“兩面派”、“富農(nóng)路線”的帽子；在組織上，盛行懲辦主義，對同志采取殘酷斗爭、無情打擊的錯誤工作方針；軍事領導則被少數(shù)人包辦。對于這些錯誤，由于當時黨內沒有相應的監(jiān)察機制加以制約，使得這種情況愈演愈烈，最終給黨和革命事業(yè)帶來極其嚴重的損失。

四、監(jiān)察委員會的重新設立及運行

1938年9月29日至11月6日，中國共產(chǎn)黨召開擴大的六屆六中全會，通過了《中共擴大的六中全會關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》、《中共擴大的六中全會關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》和《中共擴大的六中全會關于各級黨委暫行組織機構的決定》。這些決定涉及到黨內監(jiān)察制度問題，就設立監(jiān)察機構的具體條件和職能作了補充規(guī)定。《中共擴大的六中全會關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》明確提出：“黨的中央委員會在黨的全國代表大會前后期間內，是黨的最高機關，在政治上，組織上，指導黨的一切工作”。同時規(guī)定：“中央委員會可由其本身委員中選出政治局，其任務為指導中央委員會全體會議前后期間之一切黨的政治的組織的工作”。《中共擴大的六中全會關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》指出：“凡各地黨部已經(jīng)取得合法的地位，并能召集黨員大會，黨的代表會者，應依照黨章召集各級代表會及黨員大會，并在各級代表會或黨員大會上選舉各該級黨的領導機關———黨的委員會。有監(jiān)察委員會之黨委，監(jiān)察委員會亦須由代表會選舉。”“各級黨的委員會的委員，如有破壞紀律或犯有重大錯誤時，該委員會或代表會得依其程度之大小決議處分，但必須報告上級黨委批準。如有監(jiān)察委員會者，須經(jīng)監(jiān)察委員會審查決定”。《中共擴大的六中全會關于各級黨委暫行組織機構的決定》指出：“由各中央局決定，在區(qū)黨委之下，得設監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會的職權如下：（1）監(jiān)督各種黨的機關，黨的干部及黨員的工（作）與對于黨的章程決議之正確執(zhí)行。（2）審查黨的各種機關之賬目。（3）管理審查并決定對于違章黨紀之黨員的處分，或取消其處分。（4）審查并決定所有要求恢復黨籍或重新入黨者之黨籍。（5）監(jiān)察黨員關于破壞革命道德的行為”〔12〕。“區(qū)黨委下之監(jiān)察委員會的委員須有三年以上的黨籍，但得兼職”。“監(jiān)察委員會的決定，一般須經(jīng)過當?shù)攸h委員會之批準。上級監(jiān)察委員會有權改變或取消下級監(jiān)察委員會之決定”。與此前相關規(guī)定相比，如上規(guī)定有四點顯著變化。一是監(jiān)察范圍擴大，增加了監(jiān)察各級黨組織及黨員執(zhí)行黨章決議的內容和檢查黨員破壞革命道德行為的內容，表明這一時期的監(jiān)察工作范圍已從原來的政治領域擴大到思想作風領域。二是規(guī)定更加具體明確，首次對監(jiān)察委員的任職條件、上下級監(jiān)察委員會的關系作了規(guī)定。三是監(jiān)察機關的職權擴大，對黨員有處分或撤銷處分權。四是初次設立了巡視員，加強了上級黨委對下級黨委的監(jiān)督制約能力。但是值得指出的是，黨的六屆六中全會通過的《關于中央委員工作規(guī)則與紀律的決定》中規(guī)定，“中央委員如有違反紀律及有重大錯誤發(fā)生，中央委員會全體會議及政治局得依其程度大小給以適當?shù)奶幏帧保罢尉治瘑T如有破壞紀律的事實，政治局得以其程度大小決定處分或提交中央全會解決”。這表明，對中央委員和政治局委員的監(jiān)督職能主要由中央委員會與中央政治局承擔，而中央黨務委員會的職權只局限于對下級黨組織及黨員違紀行為的監(jiān)督與查處。在這樣的黨內監(jiān)督系統(tǒng)下，各級監(jiān)察機構對同級黨委及其領導人的監(jiān)督功能與效用基本上處于缺失狀態(tài)。

上世紀40年代初，抗日戰(zhàn)爭進入最困難時期，中共中央決定調整機構，精兵簡政。1943年3月，中央政治局會議審議通過了《中央關于中央機構調整及精簡的決定》，決定在政治局和書記處下設立宣傳委員會與組織委員會等機構。中央黨務委員會由中央組織委員會領導。中國共產(chǎn)黨七大后，中央黨務委員會撤銷，中央審查委員會也未再設立。1945年4月23日至6月11日，中國共產(chǎn)黨在延安召開第七次全國代表大會，通過了新黨章。“七大”黨章取消了“六大”黨章中“審查委員會”一章，新設“黨的監(jiān)察機關”一章（第八章），對監(jiān)察機關的產(chǎn)生辦法、任務、職權、領導體制都作了明確規(guī)定。該章共4條，具體規(guī)定如下：（1）黨的中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監(jiān)察委員會及各地方黨的監(jiān)察委員會。（2）中央監(jiān)察委員會，由中央全體會議選舉之。各地方黨的監(jiān)察委員會，由各該地方黨委全體會議選舉，并由上級組織批準之。（3）中央及地方監(jiān)察委員會的任務與職權，是決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴。（4）黨的各級監(jiān)察委員會，在各該級黨的委員會指導下進行工作。“七大”黨章對監(jiān)察委員會職權的規(guī)定與“五大”時期的規(guī)定最大的不同，是這時的中央監(jiān)察委員會已不是并列平行于中央委員會的機構，而是受到中央委員會的領導，在其領導下開展工作。各級監(jiān)察機構同樣置于各級黨委領導之下。這種改變，受到了蘇聯(lián)的影響。蘇共中央從1934年第十七次代表大會以后，改變了列寧的設想，將原來與中央委員會平行的中央監(jiān)察委員會改為隸屬于中央委員會，并且縮小了其職權。“七大”黨章的這些規(guī)定，對于嚴格黨內黨外問題的界限，正確執(zhí)行黨的紀律，使監(jiān)察機關處理黨員的工作有章可循，具有重要的意義和作用。縱觀中國共產(chǎn)黨在民主革命時期20多年的探索和經(jīng)驗，可以看到，盡管黨在建立監(jiān)察制度體系的探索中經(jīng)歷過波折，而黨中央專門的監(jiān)察機構也尚未真正建立，但是中國共產(chǎn)黨十分注重黨內生活的民主化，并制定了正確的路線方針政策。經(jīng)過運動，形成了黨的三大優(yōu)良作風，并進一步傳承發(fā)揚，促使在全黨范圍內形成團結一致、生動活潑的良好政治局面。與此同時，在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨的領導人對于黨內監(jiān)察的認識不斷提升，他們在強調黨的廉政建設、黨的紀律的同時，還注重探索解決黨內監(jiān)察制度建設的問題。充分的制度保障使黨員的積極性能夠得到有效調動和發(fā)揮，使黨的事業(yè)充滿了生機活力，這些都極大加速了新民主主義革命勝利的進程。這些探索和經(jīng)驗為建國后黨內監(jiān)察機構的創(chuàng)立和嚴格執(zhí)行黨的紀律、保持黨的清正廉潔打下堅實基礎。1949年11月，中共中央作出了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，正式成立了以為書記的中央紀律檢查委員會，至此標志著中國共產(chǎn)黨的黨內監(jiān)察制度建設進入了一個新階段。

作者：姜蘆洋單位：沈陽工程學院