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伴隨著世界經濟日益向著縱深方向發展，各國之間的經濟競爭從陸地延伸到海洋，開發海洋資源成為各個國家經濟發展的又一大引擎。以海洋經濟為主導的藍色經濟正越來越成為新世紀發展的制高點，成為帶動一個國家和地區發展的火車頭，成為推動區域經濟、社會文化在新起點上實現新跨越的主導力量。就世界范圍來看，各國藍色經濟區的建設大多都是以優化海洋產業為主導，以藍色區域經濟一體化為基礎。從現實規劃或發展實情來看，山東半島藍色經濟區內要實現整個半島地區藍色經濟一體化，必須把包括內陸的整個山東省納入藍色經濟區的版圖，實現泛半島地區的藍色統籌。不單是沿海七市要實現藍色經濟區域一體化，整個山東省域也要實現藍色經濟一體化。《指導意見》在政府規劃意義上提出要做好“海陸統籌、區域統籌、產業統籌”，而這些統籌在政府管理層面上莫過于采用法律上的協議機制。各地區、城市除了需要來自上級的統一規劃與部署以外，還需要彼此之間自覺地合作，以消除經濟與貿易的若干壁壘，在這個條件下，行政協議的作用與價值便呼之欲出。這些地區間的合作單純靠市場這個看不見的手是無法完成的，必須要靠政府間的具有法律效力的行政協議來推動。行政協議既是區域內各級政府彼此合作的依據，也是約束各政府、防止地方保護主義的一道防線，這樣它無論對行政主體一方還是相對人一方都有著一定的法律約束力。行政協議制度在我國實踐中一般表現為市長、廳局長、主任聯席會議制度，行政協議是聯席會議所達成的一種結果。但在法學上所重視的就是這種結果，而不是聯席會議本身［1］。從目前來看，政府間行政協議運用得比較好的區域也是區域經濟一體化比較成熟的區域，如長三角經濟圈，泛珠三角經濟圈。綜合已有的區域經濟內行政協議的經驗，區域內的行政首長聯席會議以及達成的一系列協議在促進本區域內經濟交流與協作的同時，在諸如科學教育、文化、環境、公共衛生等領域的密切合作直至一體化。

檢察機關監督行政協議要素分析

(一)行政協議的性質分析

行政協議是行政主體依其職權欲達到其對內或對外法律效果的一種法律行為。首先，行政協議的公法屬性。從其外在表現來看，其具有契約的性質，內容則是公法契約。這種公法契約從契約效力的相對性來看首先約束的是各締約方;從契約的行政性來看這種契約必對作為行政主體的締約方的行政相對人產生行政法上的約束力，即對行政相對人產生單方面性和強制性的約束力;行政協議既然是行政主體的法律行為(即行政行為)，行政行為公定力的天然屬性必使得行政契約對于第三方(包括涉及的相應的非締約方的其他行政主體和其他利害關系人)產生約束力。因此，行政協議在公法上法律效力的對世性是毋庸置疑的。其次，行政協議是抽象行政行為。從行政協議效力的受眾來看，行政協議的效力會涉及各締約方、相應的其他行政主體和行政相對人及利害關系人。一方面，對于行政協議的各締約方而言，該行為的效力主要體現在契約達成后對己的私法約束力以及行政行為作出后對己的公法約束力，前一個約束力要求各締約方必須遵守契約，后一個約束力要求各締約方無權隨意更改該契約，即一旦契約達成后其效力十分固定。另一方面，已經達成的行政協議對其效力所轄區域內的各行政主體(下文稱其他行政主體)既可能產生行政系統內部的上級對下級之間縱向的約束力，也可能產生行政系統內部平行機關以及交叉機關之間的橫向關系的約束力(這種約束力主要是對于行政協議的配合)，并且這種對于其他行政主體產生的約束力均具有普遍適用性和反復適用性。已經達成的行政協議基于其行政行為的特征，對其效力所轄區域內的各行政相對人及利害關系人自有著無可爭辯的約束性，并且該行為的受眾十分抽象且廣泛，且能反復使用。因此，行政協議從其對內乃至對外效力而言，抽象行政為的特征表現得十分明顯。對這一點，很多學者予以贊同。陳偉國、朱穎俐、黃學賢等學者均認為行政主體間簽訂的區域經濟合作協議或者其他行政協議是抽象行政行為［2－4］。最后，行政協議的行政性。行政協議是行政主體之間的公法契約。從憲政層面來看，在我國的地方一級的權力分配中事實上存在行政、立法以及司法的分權局面，但是行政權的擴張已經明顯極大的侵入到另兩種權力范疇。從已有的行政協議來看，事前或事后得到締約方所屬的人大機關授權的寥寥無幾，因此當前我國各地政府間的行政協議也帶有這種行政權獨大的特性。然而，隨意性是行政的天性［5］，“政績合法性”導致地方官員的區域性和短期行為［6］。這些都使得通過法律監督手段來約束地方政府間行政協議的產生與實施活動勢必成為一項重要課題。

(二)檢察機關監督行政協議的必要性

從行為的效力延伸而言，行政協議既在行政主體內部之間產生約束力，受“合同必須履行”原則的約束。同時，行政協議的各締約方既處分自身或他人的權利，還處分其享有的權力(行政權)。因此無論行政協議是影響到不特定的還是具體的其他行政主體、利害關系人以及行政相對人的權利、義務，都必須有相應的法律救濟。鑒于行政權天然的擴張性與侵略性，以行政權為基礎和處分對象的行政協議在當前中國考慮更多的是政府層面的利益與目的，至于政府層面的利益是不是就能代表公共利益還有諸多疑問。在當前中國，政府的總體權力過大，這種公權力對于經濟與社會生活干預的廣度和深度無所不在，這樣導致地方政府的權力有明顯的包辦地方經濟發展的趨勢。“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。對于政府之前簽訂的涉及各種主體(包括各地方政府及地域內各企業、公民等)權益的行政協議難免會出現超越職權、濫用職權等情形，極有可能會打著公共利益的旗號侵犯少數地區、團體和相對人的利益，這些行政協議和真正的公共利益的關系十分微妙，極有可能出現對公共利益的侵犯，因此必須如前文所言，行政協議必須要受到法律的監督。檢察機關從其權力的產生與來源看，法律監督權是其職責的中心。學界對于檢察監督權的探討，大致有廣義和狹義之說。廣義的檢察監督權是指檢察機關依照憲法的規定，對社會生活的管理者及社會運行過程中的一切法律活動，進行監督檢查、制約和懲戒的行為［6］。這種檢察監督權涉及的范圍極廣，不但在廣度上涉及國家和地方的立法、司法以及行政活動，在深度上也涉及各種主體(包括公權力主體和私權利主體)作出的法律行為與非法律行為。狹義的檢察監督權是指檢察院對警察機關、法院等部門在偵查、審判、執行、監管等過程中的行為進行監督檢查、制約和懲戒的行為［7］。如果從廣義上來理解檢察監督權，那么由檢察機關來監督行政協議的合法性就順理成章。

(三)檢察機關監督行政協議的可行性

以權力制約權力，加強對行政協議的有效監督，一方面為行政協議的產生與運行的合法性保駕護航，另一方面也是促進依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權利。按照憲法和組織法的規定，對于部門立法、行政立法和其他抽象行政行為的監督主要由人大機關和上級行政機關來負責，但是內部監督天然的軟弱性導致上級行政機關的監督很難致效，實踐中人大機關對于監督權力的普遍消極態度使得人大監督形同虛設［8］。而我國的立法模式又明確排除法院對這些行為的監督。這樣除了檢察監督以外的其他監督方式基本上很難對政府之間的行政協議進行有效地監督。托克維爾認為，民情是比法制更深刻的、能決定一個國家或民族的民主走向以及國家權力與權利分配狀況的、深層次的話題［9］。中國現有的狀況決定了行政權一權獨大的表現，其覆蓋了立法權和司法權，在這種情況下靠來自行政權的內部監督來制約自身意義不大，因此引進外部司法監督才具有決定意義。檢察監督權最初來自于俄國“沙皇的鷹眼”，它的權力無所不至。而在當今中國，《憲法》更是授予了檢察機關廣泛的監督權，這種權力既具有國家性，又具有地方性。從其職權設置來看，其專門性、司法性和職業化的特點使其易于發現違法、不當的行政規定，并按照正當法律程序將它提交權力機關或法院審議。在廣義的法律監督權方面，前蘇聯在立法上有非常明確的規定［10］，1922年的《檢察監督條例》第2條第(1)項規定檢察機構的一般監督職權:“以對犯罪人追究刑事責任及對違法決定提出抗議的方式，代表國家對一切政權機關、經濟機構、社會團體、私人組織以及私人的行為是否合法，實行監督。”

(四)檢察機關監督行政協議的要求

由檢察機關來對行政協議進行法律監督是個全新的話題，欲達到這種監督的有效性以及監督過程的公平性與結果的公正性，必須注意以下幾個問題。首先，上下級檢察機關之間在對行政協議進行監督的過程中必須分工明確且合理。檢察機關作為司法權的主要行使者之一，法治原則必須貫穿其權力運行的始末，這就要求堅持司法民主原則與檢察系統內部縱向權力分立原則。在廣義上理解的檢察權在廣度與深度上已經十分強大，那么在對各種不同級別的行政協議進行檢察監督時，在上下級檢察院之間做好權力分工就極為重要。對于行政協議的簽署及其履行以及實施，哪一級的檢察機關有權進行監督以及時進行形式審查還是實質審查，都是需要仔細斟酌的問題。其次，檢察機關對行政協議進行監督必須遵循正當法律程序。正當法律程序作為整個英美法系體系組織大廈的支柱已經成為西方國家法治運行的影子原則。從其功能來看，正當法律程序最大的價值莫過于保證權力在公平的軌道上運行。而從廣義上理解的檢察權又無比強大，其對行政協議的監督范圍既廣且程度又深，為防止這種監督權被濫用必須使其受正當法律程序的約束，即必須要保證受監督者的申辯權以及監督者的中立。再次，行政協議的檢察監督只是司法監督的一個過程，無法產生否定性的監督結果。自檢察權在沙皇俄國第一次產生以來，世界各國大多把檢察權的運用只看做法律監督的一個階段，單純檢察權的介入并不能得出法律監督否定性的結果。那么在當前對我國行政協議檢察監督的過程中，檢察監督大多只能作為法院司法裁判的準備或鋪墊，即對于行政協議的合法性可以由檢察監督權來確認，而對于其非法性的裁斷，則只能由法院審判權和人大審議權來掌握。最后，行政協議的檢察監督必要能能獲得法律的再救濟。檢察權在西方國家大多被認為是行政權，但在我國則作為司法權出現。即使是這種對行政協議的司法監督也必須要受到法律的再監督，為那些權利受影響者提供法律救濟。根據《檢察院組織法》的規定，我國檢察機關既受上級檢察機關的領導，同時也對同級人大及其常委會負責。當事人或者利害關系人認為檢察監督權的行使侵害自己合法權益的，可以向上級檢察院或者同級人大及其常委會請求獲得法律救濟。

山東半島藍色經濟區行政協議的檢察監督權介入

按照法治層面意義來理解政府權力的正當職能，其權力必須來自于法律的授權，且按照法律規定的方式來運作。但我國既有的民情決定了非法治狀態在我國之實情，因此對于政府權力的運行特別是行政權及其工作人員的運行，必須予以法律監督。1982年憲法只規定人民檢察院是國家的法律監督機關，而未限定人民檢察院的職權范圍。這樣，從憲法的效力層面來看就為檢察機關對行政協議的監督權提供了憲政基礎。可以說，檢察權制衡行政權是充分履行法律監督職能的應有之義。在全國范圍來看，有的檢察院要求某些機關在重要的決議或決定之前，將草案送檢察院審查，或者在之后送檢察院審查。部分地區檢察機關除擁有調查取證權，還擁有處理權［8］。從這些已有的操作實踐來看，事實上檢察機關對行政權的監督方式包括了事前監督、事中監督與事后監督。

(一)建立行政協議事檢察監督機制

欲實現山東半島藍色經濟區的真正發展，離不開在省政府統轄之下各市、縣的密切合作。而對于沒有權力隸屬關系的各行政主體之間，欲達到它們合作的最佳狀態，行政協議是一個目前最可行的辦法。法律是所有社會治理領域能讓社會關系明晰化的最好方法與工具，而現代協議制度(也叫契約制度)則系統整合了整個法律制度中能夠明晰各方權利義務的體系的精華。如按照《指導意見》的規定，要“在膠東半島著力打造沿海高端產業帶，以青島為龍頭，以煙臺、濰坊、威海沿海城市為骨干……”要在實踐中打造好這個產業帶，青島、煙臺、濰坊、威海等沿海城市之間必須簽訂相應的行政協議，來規制彼此吸引外資的行業規劃、港口設置、制造業設置等經濟發展策略。這些類似的行政協議在實現山東半島藍色經濟區規劃中能起到重要作用，但是附帶也會產生相應的合法性與合理性問題。在行政協議簽訂之前，山東省檢察院和各市、縣的檢察機關有權力對其合法性進行監督。首先，在簽訂省內各市、縣的行政協議時，該市、縣檢察機關應對協議草案中涉及的本市(縣)的權益取舍進行合法性審查。本地方的哪些權益政府可以支配，哪些不能支配，必須有法律的清晰表達，這些在簽訂之前必須要受到到檢察監督。其次，對于具體代表本市(縣)簽署行政協議的代表資格進行審查，即哪個機關、哪一級別的領導才能代表本市(縣)簽署相應的行政協議。涉及到該市(縣)的整體利益時，是否要經過該市(縣)的人大機關等程序都需要檢察監督。再次，各市(縣)的檢察機關對于本市(縣)出臺的代表本市(縣)的協議文本的產生程序應進行合法性監督。如本市(縣)協議草案的產生是否經過了當地人大或常委會的咨詢等，該協議的簽署可能導致利益受損的企業有沒有事先獲得告知，有沒有給予其申辯的機會，有沒有召開聽證會以讓公眾參與進來等等。最后，省檢察院應該對所有省內各市(縣)之間欲簽訂的行政協議進行事前檢察監督，在協議簽署主體、協議內容涉及的各方權益、各市(縣)協議的產生程序等等進行檢察監督。

(二)行政協議事中檢察監督機制的開展

山東半島藍色經濟區建設本身就是個統籌安排的過程，其在規劃格局中必然會造成各種局部利益的沖突，在這種情況之下簽署的行政協議，必然會涉及眾多的法律問題。另一方面，行政協議從其簽訂的過程來看是各行政主體一次性的行使權力的過程，但是它約束力的范圍卻是簽訂協議的不同主體權力范圍所覆蓋的、涉及該事項的、所有行政職權和所有行政相對人。故行政協議涉及的范圍極廣，如此重要的行政處分，其在作出的過程中應該接受法律監督。如在山東半島藍色經濟區規劃中要打造黃河三角洲高效生態產業帶。而黃河三角洲產業帶覆蓋了東營、濱州、濰坊以及煙臺，共涉及6個市的19個縣(市、區)，其目標是大力發展體現高效生態、循環經濟、精細加工的優勢產業。本身生態經濟就是個利益取舍的經濟形態。在沿海經濟與內陸經濟的交匯處做好生態產業，資源、利益的分配必須要各市(縣)協商，而在協商、簽署協議的過程中更要保證其合法性。這樣在實踐中對這些行政協議進行的檢察監督就主要依靠山東省檢察院來統領了。檢察機關在對行政協議的簽署過程進行監督的時候，要注意以下事項。首先，對于各簽署方的代表資格與其權屬，山東省檢察院必須進行審查。行政主體的適格是所有行政處分合法的首要和基本條件。行政協議涉及的門類多，事情廣、雜，有立法性質的，也有執法性質的，各簽署者能不能代表簽署方的權屬，有沒有明確的授權，有沒有超越該地方的授權等問題，都屬于省檢察院審查的范圍。其次，對于行政協議的簽署程序，省檢察院應該進行實質審查，特別是審查其是否違反正當法律程序。程序保障公正是法治社會的應有之義，程序合法是公權力行為合法的基本要素。對行政行為結果的不滿，應當轉變成對行政決定程序的不滿［11］。鑒于當前整個中國行政組織法理論及實踐之缺陷，在加上統一行政程序法的缺乏使得對于行政協議的程序監督缺乏明確的法律依據，省檢察院應與時俱進，做到能動司法，積極從程序入手，做到行政協議的產生沒有法律漏洞。最后，建議山東省檢察院對于行政協議的內容進行審查。審查的對象包括協議內容的合法性以及是否符合半島藍色經濟區的規劃內容。政府之間的行政協議大體可看作是各簽約方利益的取舍，但對于各簽署方而言，利益衡量是否合理應有大致的標準，如有顯示公正之情形，省檢察院有權對之進行法律糾正。同時，《指導意見》對于半島藍色經濟區的規劃已有明確安排，省檢察院有權對經濟區內的行政協議進行是否超越該范圍的審查。

(三)檢察機關對行政協議的事后監督

司法屬性是檢察機關的基本屬性。雖說對行政協議的事前監督與事中監督體現了檢察權的主動性，但是事后監督才是司法監督的主要職責所在。鑒于當前整個法律體系的不完整性，特別是行政法體系中立法的不完善，再加上現有的法律規定中可操作性的欠缺都使得監督行政權不僅成為立法上的盲點，而且在法律實踐操作中也導致各監督主體的虛位化，即使名義上有很多監督主體，但是這些監督主體的職權十分模糊，有待進一步明晰。而檢察院作為司法機關，法律監督的天然屬性使得其對于行政公權力行為進行監督成為理所當然，而事后監督則能更好的發揮其司法監督的職能。從行政法的角度而言，行政協議更多的帶有抽象行政行為的性質。按照當前已有的立法來看，對于抽象行政行為還沒有納入法院審查的范圍，而是分別由權力機關和上級行政機關監督。上文已提，權力機關監督的虛位化以及上級行政機關內部監督的不堅決性與不徹底性導致對抽象行政行為的監督成為法律上的一個口號，急需其他體制來予以補充。首先，按當前世界各國的主要做法來看，對于司法監督而言，事后監督的主要形式就是司法救濟。半島藍色經濟區中行政協議涉及方方面面的資源調配，各締約方所轄的行政相對人的權益都可能受到影響，各簽約方地區的檢察機關可受理本地區受影響之相對人的檢察請求，也可主動對受到行政協議影響的事項進行檢察監督。省檢察院則可從全省宏觀的角度展開檢察監督與救濟。其次，根據合同必須履行原則，檢察機關有權監督各簽署方是否實際履行行政協議。合同必須履行原則是誠實信用原則的一個體現，各簽署方代表本地區簽署了行政協議，該行政協議的履行情況反映了該行政主體的公信力程度。前文已述，其他監督體制的欠缺導致唯有具有廣義法律監督權的檢察機關能行使這項職權，即檢察機關有必要介入，從司法的角度來推動各締約方的公信力建設。鑒于當前我國檢察系統的設置情況，要想讓這種監督落到實處，需要借助層級監督之效果。建議省檢察院對全省范圍內涉及半島藍色經濟區建設的行政協議的實際履行情況進行監督。再次，檢察機關有權對半島藍色經濟區建設中行政協議的效果與影響進行事后法律評估。一般而言，事后評估主要從經濟方面來入手，但是半島藍色經濟區的建設也是我國區域法治建設的一種嘗試，行政協議的整個實施狀況正是區域法治建設的一個縮影。為保證行政協議法治評估的公正性，應由獨立于行政系統的司法機關來進行評估，而司法體系中的法院囿于職權的事后性與被動性使其無法勝任這項職責，這樣由檢察機關來對區域內行政協議開展事后評估就理所當然。

總之，從當前已有的法律體系來看，受制于地方保護主義的挾制，事實上各行政主體之間行政協議在法律方面的強制性極其有限。但是從已有的經濟一體化區域時間來看，行政協議廣泛存在，并且其影響呈日益擴大的趨勢，那么對其的法律監督也應不斷加強。從西方國家已有的經驗可以看出，檢察監督最大的優點是極其龐大的實體權力與完善的程序規制的結合，這種結合保證了這一制度的公信力，也提供了完善的保障機制。保障機制供給充足是一項制度能夠建立和持久發生作用的基礎和前提［7］。在當前的情形之下，不斷摸索該監督制度新的發展思路，促進該監督模式的完善成為這一制度慢慢介入行政權運作(特別是行政協議)的必由之路。山東半島藍色經濟區是我國區域經濟一體化在新時展的新高度，在該經濟區的整個建設過程中引入行政協議制度既是綜合已有的經濟一體化的經驗，也是確保其融入法治的必由之路，而加強對其的檢察監督也正是使該制度沿著法治軌道穩定、和諧運行的最佳選擇。（本文作者：肖進中、劉玉賢單位：山東工商學院、煙臺市人民檢察院）