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行政權(quán)力是一切行政現(xiàn)象的起始，行政管理的生命線。實(shí)踐中由于行政管理的需要，行政權(quán)力分配給行政主體行使，各個(gè)行政主體成為了承載行政權(quán)力的實(shí)際載體。政府行政管理制度的核心集中表現(xiàn)為行政行為實(shí)施過(guò)程中以某種形式表現(xiàn)出來(lái)的權(quán)力的集中或是離合及其與行政職能的關(guān)系［1］。而行政現(xiàn)象的終局則表現(xiàn)為行使行政權(quán)力的行政主體的責(zé)任承擔(dān)。如何進(jìn)行權(quán)責(zé)的分配與行使是研究所有行政現(xiàn)象的切入點(diǎn)。行政許可權(quán)的相對(duì)集中作為大陸地區(qū)大部制改革的先行試驗(yàn)場(chǎng)，推動(dòng)了地方行政管理創(chuàng)新，提高了行政效率，簡(jiǎn)便了行政許可申請(qǐng)的程序而廣受好評(píng)；另一方面權(quán)力的集中忽略了行政事務(wù)的專業(yè)性、行政權(quán)限的分配以及行使權(quán)力行政主體終局責(zé)任的承擔(dān)等問(wèn)題。這種行政現(xiàn)象是否違背行政法的基本原則，其適用范圍是否應(yīng)當(dāng)有所限制，是大陸地區(qū)與臺(tái)灣地區(qū)共同面臨的問(wèn)題。而大陸地區(qū)亟需解決的“網(wǎng)狀”行政權(quán)力分布下的行政執(zhí)行能力低下問(wèn)題，實(shí)踐中相對(duì)集中行政許可權(quán)各“職能部門(mén)”對(duì)行政審批局的抵制，不承認(rèn)最終審批結(jié)果等棘手問(wèn)題或許可以在臺(tái)灣地區(qū)的“行對(duì)集中行政許可權(quán)”制度的研究中得到啟示，探尋到一條嶄新的路徑。而對(duì)臺(tái)灣地區(qū)“行對(duì)集中行政許可權(quán)”制度的研究必須先從厘清與大陸對(duì)應(yīng)的相關(guān)概念著手。

一、臺(tái)灣地區(qū)對(duì)應(yīng)概念釋義

大陸的“行政許可”概念在臺(tái)灣地區(qū)即指“行政處分”，意為“經(jīng)過(guò)法律的特別規(guī)定，為了預(yù)防在個(gè)別案件中的發(fā)生的違法行為，某種特定的計(jì)劃或者行為，本質(zhì)上雖然并不是法律上禁止或者受到負(fù)面評(píng)價(jià)的活動(dòng)，但是必須要經(jīng)過(guò)相關(guān)主管機(jī)關(guān)的‘許可’才能進(jìn)行?！边@個(gè)必須經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)審查決議才可為的法律規(guī)定的實(shí)質(zhì)意義在于禁止未經(jīng)許可而為該行為。反之，如果行政機(jī)關(guān)不能證明有法律上的應(yīng)該拒絕的理由，則應(yīng)該予以許可。臺(tái)灣地區(qū)法律上規(guī)定的“室外集會(huì)游行的許可”“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”“駕駛執(zhí)照”等的核發(fā)同大陸“許可”的性質(zhì)并沒(méi)有差別。然而許可的核發(fā)，實(shí)質(zhì)上在于恢復(fù)公民原有的自由權(quán)以及財(cái)產(chǎn)權(quán)，并沒(méi)有增加新的權(quán)利。如果公民未經(jīng)許可從事須經(jīng)許可的行為時(shí)，是“形式違法”，但如果行為內(nèi)容違反法律，則構(gòu)成“實(shí)質(zhì)違法”?！霸诒姸嘈姓S可的類型中，如果行政相對(duì)人不僅恢復(fù)了未經(jīng)法律禁止的法律地位，并且因此還獲得了公法上的權(quán)利，這便是行政許可中的‘特許’。”

因此，獲得特許地位的行政相對(duì)人有時(shí)必須向主管的行政機(jī)關(guān)繳納“特許規(guī)費(fèi)”。在行政處分的實(shí)施過(guò)程中，臺(tái)灣地區(qū)為提高行政效率也設(shè)置了“單一窗口”“聯(lián)合服務(wù)中心”，類似于大陸地方政府設(shè)置的一條龍“便民服務(wù)大廳”“一個(gè)窗口對(duì)外”。這種做法將申請(qǐng)人的涉及不同行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)的申請(qǐng)案，從提交申請(qǐng)書(shū)到執(zhí)照核發(fā)集中在同一地點(diǎn)辦理。然而，這只是物理意義上場(chǎng)所的集中，而非實(shí)質(zhì)意義上的行政權(quán)力集中。實(shí)踐中，由于各個(gè)機(jī)關(guān)仍然掌握并且行使其本有的權(quán)責(zé)，各自本位，重復(fù)審查，甚至意見(jiàn)相反。這樣的集中有時(shí)反而并不能提升行政效率。例如，臺(tái)北市徐州路上中央聯(lián)合辦公大樓各相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)都在同一個(gè)高樓各層內(nèi)聯(lián)合辦公，但是卻未能如確定計(jì)劃的裁決一般有集中事權(quán)般單一窗口的作用。近些年來(lái)，效仿德國(guó)行政體制的臺(tái)灣政府為創(chuàng)新政府管理手段，提升行政效率，必然會(huì)從這種物理意義上的集中轉(zhuǎn)向真正的行政權(quán)力的集中。“行政計(jì)劃確定程序”便是突破了物理意義上的集中，真正實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力的相對(duì)集中。

“行政計(jì)劃”在臺(tái)灣地區(qū)是一種特殊的行政行為，因?yàn)橐鶕?jù)其決議與生效的形式而定，這樣有時(shí)其拘束力是建立在其他形式上的行政行為，如行政處分或命令，甚至于個(gè)別指示、行政規(guī)則、內(nèi)閣決議等的廢止，也不排除會(huì)表現(xiàn)為傳統(tǒng)之外的形式。行政計(jì)劃確定之后還必須要經(jīng)過(guò)一定的程序才能確定與執(zhí)行。這個(gè)程序便是“行政計(jì)劃確定程序”。這個(gè)程序包含了擬定計(jì)劃、公開(kāi)計(jì)劃、舉行聽(tīng)證、最終審議。臺(tái)灣地區(qū)的行政確認(rèn)計(jì)劃僅適用于涉及多數(shù)公民切身利益的重大公共工程領(lǐng)域或者特定的土地利用，例如大型捷運(yùn)的修建、水電廠與高速公路的規(guī)劃與許可、新市鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)等。經(jīng)過(guò)“行政確認(rèn)計(jì)劃程序”，行政計(jì)劃確認(rèn)機(jī)關(guān)最終會(huì)做出“行政計(jì)劃確認(rèn)裁決書(shū)”，并且不再需要得到其他涉權(quán)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)與同意。這整個(gè)程序有效地將繁瑣的行政手續(xù)匯整在一個(gè)統(tǒng)一集中的程序中，便利了行政相對(duì)人的申請(qǐng)以及聽(tīng)取相利害關(guān)系人意見(jiàn)，從而合理配置社會(huì)資源，調(diào)解兼顧了各方利益，也提高了政府部門(mén)的公信力。“行政確認(rèn)計(jì)劃程序”實(shí)施過(guò)程中，會(huì)有統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)依照統(tǒng)一的行政確定程序進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并且制作行政確認(rèn)計(jì)劃裁定書(shū)，核發(fā)許可與執(zhí)照。確認(rèn)計(jì)劃裁決書(shū)應(yīng)當(dāng)包含涉及申請(qǐng)的各種許可與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)具備申請(qǐng)執(zhí)照所需的全部材料，相當(dāng)于把原本各自分開(kāi)的許可材料全部匯整在一起，申請(qǐng)人只需啟動(dòng)此程序便可以走完申請(qǐng)執(zhí)照的全部程序，這種依照行政確定計(jì)劃程序相對(duì)集中的行政權(quán)力做出行政行為的方式極大地方便了行政相對(duì)人，節(jié)約社會(huì)資源、行政成本。

二、行政權(quán)力相對(duì)集中的法律依據(jù)

確定計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)根據(jù)行政計(jì)劃確定程序中的聽(tīng)證程序有效整合各方行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)，而最終決定是否核準(zhǔn)擬定計(jì)劃。這個(gè)過(guò)程中，雖然其為實(shí)施計(jì)劃所采取的必要措施以及行使的行政權(quán)力原歸其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)掌，但是既然已經(jīng)過(guò)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)證程序中表達(dá)意見(jiàn)，這些意見(jiàn)必定會(huì)被確定計(jì)劃的行政機(jī)關(guān)納入考量。因此，為集中事權(quán)及提高行政效率，臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第164條明確規(guī)定：“行政計(jì)劃有關(guān)一定地區(qū)土地的特定利用或重大公共設(shè)施的設(shè)置，涉及多數(shù)不同利益之人及多數(shù)不同行政機(jī)關(guān)權(quán)限時(shí)，確定其計(jì)劃的裁決，應(yīng)經(jīng)公開(kāi)及聽(tīng)證程序，并得有集中事權(quán)的效果?！贝_定計(jì)劃行政機(jī)關(guān)行使了原本具有行政處分權(quán)力的行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，得以按照行政確定計(jì)劃程序最終審議并且做出確定計(jì)劃的裁決，具有明顯的行政權(quán)力“替代效果”或者“集中效果”。但是臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)行政計(jì)劃的法律法規(guī)中，迄今為止并無(wú)集中效果的規(guī)定，因此計(jì)劃的確定經(jīng)常會(huì)稽延多年，不僅不能迅赴事功，而且對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及行政相對(duì)人，也都構(gòu)成了沉重負(fù)擔(dān)。因此臺(tái)灣地區(qū)法務(wù)部版的“行政程序法草案”有鑒于此，曾在第156條中明文規(guī)定：行政計(jì)劃經(jīng)行政計(jì)劃確定程序裁決生效的審議決定，行政計(jì)劃及其相關(guān)設(shè)施的必要設(shè)施不需要再經(jīng)其他行政機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)或特許便可以直接實(shí)施?？v觀擬定行政計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)所實(shí)施計(jì)劃所必要行使的權(quán)力與措施，全部是屬于其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，原本應(yīng)得到其他機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)或者同意，但是在“行政計(jì)劃確認(rèn)程序”中卻無(wú)須經(jīng)過(guò)其他行政機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)或授權(quán)、認(rèn)可，并且“行政計(jì)劃確認(rèn)書(shū)”一經(jīng)裁決便產(chǎn)生最終的法律效力。臺(tái)灣地區(qū)實(shí)務(wù)部門(mén)立法院法制局羅傅賢局長(zhǎng)認(rèn)為這樣規(guī)定有兩個(gè)原因，一是因?yàn)椤捌渌姓C(jī)關(guān)”已經(jīng)被包含在行政計(jì)劃確定程序中聽(tīng)證程序表達(dá)意見(jiàn)的行政機(jī)關(guān)中，因此其在聽(tīng)證程序中表達(dá)的意見(jiàn)會(huì)被正式記錄下來(lái)，而確定計(jì)劃的行政機(jī)關(guān)在作出行政計(jì)劃裁決時(shí)肯定會(huì)加以考慮斟酌；二是為了提高行政效率，使得確定后的行政計(jì)劃順利、快速的實(shí)施，避免再次征詢有關(guān)主管機(jī)關(guān)同意或者其意見(jiàn)出現(xiàn)反復(fù)等繁瑣程序或者節(jié)外生枝。

三、行政權(quán)力相對(duì)集中的困境與限制

行政主體的設(shè)置經(jīng)常有多數(shù)，為保證行政的統(tǒng)一、高效，避免權(quán)限紛爭(zhēng)，出現(xiàn)“利益”一哄而上，出現(xiàn)“責(zé)任”推諉塞責(zé)，公民也可辨明行政主體的職責(zé)與權(quán)限，必須對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行明權(quán)與確權(quán)。此外，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，依其業(yè)務(wù)需要，配置有專業(yè)的行政人員及必要的設(shè)備，也是為了確保行政工作的效率及品質(zhì)。無(wú)論從公行政或公民的觀點(diǎn)而言，行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)皆屬無(wú)可或缺的法律制度。反觀臺(tái)灣現(xiàn)行行政法規(guī)，雖然也針對(duì)特定事物規(guī)定其“中央”及“地方”的主管機(jī)關(guān)。但同一級(jí)政府如有多數(shù)同一性質(zhì)的管轄機(jī)關(guān)，應(yīng)如何認(rèn)定其主管機(jī)關(guān)，以及管轄權(quán)變更時(shí)應(yīng)如何處理，卻并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。行政主體及其所屬行政機(jī)關(guān)，依管轄權(quán)的分配，只能在其管轄權(quán)的范圍內(nèi)行動(dòng)。這也是“法律保留原則”的具體體現(xiàn)。一個(gè)行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使自己的職權(quán)，絕對(duì)不能超越行政權(quán)力的界限去干涉其他的行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，不侵犯及不干涉其他行政主體或行政機(jī)關(guān)權(quán)限時(shí)，才可以采取公權(quán)力措施。這在臺(tái)灣地區(qū)表現(xiàn)為“管轄權(quán)規(guī)定的絕對(duì)性”原則。

但仔細(xì)反觀確定計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)作成行政計(jì)劃裁決時(shí)，似有違反“管轄權(quán)規(guī)定的絕對(duì)性”原則或者其本身已經(jīng)成為了“管轄權(quán)規(guī)定的絕對(duì)性”原則的一個(gè)例外。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第11條第1項(xiàng)及第5項(xiàng)，確定計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)的裁決取代其他機(jī)關(guān)依法享有管轄權(quán)作成準(zhǔn)否的決定，直接變動(dòng)了法規(guī)所確定的管轄權(quán)或權(quán)限分配秩序，所以應(yīng)適用法律保留的原則。然而在臺(tái)灣地區(qū)目前并沒(méi)有一部正式的法律明確、詳細(xì)規(guī)定具有“集中效果”的行政計(jì)劃確認(rèn)程序。適用的范圍僅僅停留在《行政程序法》第164條規(guī)定的某些特定的土地利用以及重大公共設(shè)施的設(shè)置。而且由于沒(méi)有詳細(xì)的權(quán)責(zé)分配法律規(guī)定，實(shí)踐中又由于行政權(quán)力的集中“茲事體大”，臺(tái)灣地區(qū)行政計(jì)劃確定程序進(jìn)行之前往往會(huì)有一個(gè)“艱難”的先行協(xié)調(diào)程序，這個(gè)先行程序主要由相關(guān)行政機(jī)關(guān)“先行溝通協(xié)商”出來(lái)一個(gè)終局負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)，這個(gè)終局負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)行使“集中的權(quán)力”，也要對(duì)最后的行政計(jì)劃負(fù)責(zé)。行政權(quán)力明確的行政機(jī)關(guān)往往會(huì)懼于當(dāng)然行使其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，更加害怕承擔(dān)最終責(zé)任，因此對(duì)于具有“集中效果”的行政權(quán)力集中適用范圍十分有限，采取十分審慎的態(tài)度。臺(tái)灣地區(qū)“集中事權(quán)的作用”將依其他法律本應(yīng)該由其為核準(zhǔn)或者同意的其他機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，由確定計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)所取代。然而，將其他行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)及權(quán)限被確定計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)的裁決所取代，并非意味對(duì)該計(jì)劃的當(dāng)然核準(zhǔn)以及其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)限必須全然要繳械。忽略行政權(quán)力實(shí)施的專業(yè)性統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，會(huì)適得其反。在實(shí)踐中，如果某些行政計(jì)劃中涉及的內(nèi)容或者設(shè)施、需要審核的對(duì)象，具有高度的專業(yè)性或者特別的危險(xiǎn)性，就需要對(duì)行政確認(rèn)計(jì)劃程序的集中行政權(quán)力的效果加以限制，例如要求該具有危險(xiǎn)性設(shè)備，仍應(yīng)經(jīng)原主管行政機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)。①

四、對(duì)大陸相對(duì)集中行政許可權(quán)的啟示

行政權(quán)力總是上演著分配、再重新分配的歷史，但始終圍繞著提高效率、合理布局的行政目標(biāo)。大陸相對(duì)集中的行政許可權(quán)作為橫向行政權(quán)力配置的試驗(yàn)場(chǎng)，是為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民的合法權(quán)益、對(duì)社會(huì)秩序的良好治理，分權(quán)與集權(quán)都是必不可少的。因此如何有效的分配與合理的使用行政權(quán)力、提高行政效率，一直是相對(duì)集中行政許可權(quán)產(chǎn)生的源頭與研究的重點(diǎn)。

（一）現(xiàn)狀與問(wèn)題闡析目前，大陸地區(qū)“網(wǎng)狀”分布的行政權(quán)力具有行政成本高、行政執(zhí)行能力低下、不能有效節(jié)約公眾獲得社會(huì)公共成本等諸多缺點(diǎn)。從本質(zhì)上來(lái)看，這是一種上級(jí)指令型的行政管理體制，而不是西方社會(huì)的公民導(dǎo)向型行政管理體制。這種上級(jí)指令型行政管理體制下，同層級(jí)的政府部門(mén)機(jī)構(gòu)之間容易出現(xiàn)權(quán)限沖突。為解決此問(wèn)題，“行政審批局”模式應(yīng)運(yùn)而生。這種模式將行政許可權(quán)力相對(duì)集中，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使。原本旨在提高行政效率、服務(wù)方便公民的行政權(quán)力相對(duì)集中，在實(shí)踐中卻時(shí)常適得其反。因此自出現(xiàn)便一直為學(xué)者詬病。有學(xué)者認(rèn)為，“行政審批局方式不僅不能確保行政機(jī)關(guān)正確有效進(jìn)行行政活動(dòng)以及便利行政相對(duì)人的行政許可申請(qǐng)、得到行政許可價(jià)值，而且也不能體現(xiàn)促進(jìn)行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式。總之，行政審批局模式存在明顯缺陷?！币灿袑W(xué)者對(duì)行政審批局存在的現(xiàn)實(shí)障礙總結(jié)為“運(yùn)動(dòng)式、形式化痼疾猶在”［7］。針對(duì)“行政審批局”的已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)研究臺(tái)灣地區(qū)的“行政確定計(jì)劃程序”不難發(fā)現(xiàn)，“行政審批局”模式如果不進(jìn)行完善與變革，根本無(wú)法徹底解決權(quán)限紛爭(zhēng)、集中權(quán)力、提高行政效率的問(wèn)題，而且行政事務(wù)的專業(yè)性、特殊性等因素都會(huì)深刻影響集中的效果。再次，我國(guó)地方實(shí)踐中針對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)的實(shí)驗(yàn)已經(jīng)從單純的從物理空間上的集中轉(zhuǎn)向“行政權(quán)力”的集中，但針對(duì)“行政許可權(quán)力的相對(duì)集中”只有一個(gè)大致方針式的規(guī)定，配套具體的操作細(xì)則并沒(méi)有跟進(jìn)，也缺乏法律規(guī)定的統(tǒng)一的受理、審議程序，對(duì)其審議結(jié)果法律效果的確認(rèn)等。

（二）對(duì)策與路徑建構(gòu)臺(tái)灣地區(qū)“行政確定計(jì)劃程序”在行政權(quán)力集中的過(guò)程中曾經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題是大陸實(shí)施“相對(duì)集中的行政許可權(quán)”過(guò)程中正在面對(duì)的困境；其在實(shí)踐中已經(jīng)探尋出的經(jīng)驗(yàn)正是大陸所缺乏的。因此，在“行政審批局”模式存在明顯缺陷，解決不了諸多問(wèn)題的情況下，分析借鑒臺(tái)灣地區(qū)“行政確定計(jì)劃程序”制度從而完善相對(duì)集中行政許可權(quán)制度是一條嶄新的進(jìn)路。

1．適用范圍的限制行政權(quán)力從來(lái)都沒(méi)有絕對(duì)的集中，如何厘清行政權(quán)限又不失行政專業(yè)性是相對(duì)集中的行政許可權(quán)在實(shí)踐中面臨并且首先需要解決的棘手問(wèn)題。忽略了行政專業(yè)性而統(tǒng)一進(jìn)行行政權(quán)力的“相對(duì)集中”，并不當(dāng)然適用所有的行政活動(dòng)。臺(tái)灣地區(qū)只適用于“土地的特定利用與設(shè)置重大公共工程”，并且排除了高度危險(xiǎn)性、特定專業(yè)性的行政事務(wù)。因此，大陸在相對(duì)集中行政許可權(quán)實(shí)踐中針對(duì)普通的不具備行政專業(yè)性的登記、行政許可等行政事務(wù)可以適當(dāng)集中，特許、認(rèn)可和核準(zhǔn)不宜集中或者重點(diǎn)探索式的集中，高度專業(yè)性的或者特殊、危險(xiǎn)性的行政許可不適宜集中。而涉及公民切身利益的重大公共工程或者土地利用的行政確定計(jì)劃則可以探索相對(duì)集中。

2．規(guī)定統(tǒng)一適用的程序完善行政審批局模式，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的行政權(quán)力的集中是大陸行政審批制度改革的關(guān)鍵。大陸的行政審批局模式濫觴于上個(gè)世紀(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這種以消除市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)進(jìn)行資源配置的模式與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的需要產(chǎn)生了巨大的摩擦，因此必須變革。“行政審批制度的變革必須從多方面著手推進(jìn)形成合力，尤其是明確的法律規(guī)制，才能有效應(yīng)對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的巨大阻力。”借著學(xué)界呼聲日益高漲的“行政程序法典”東風(fēng)，只有在法律中明確規(guī)定相對(duì)集中行使行政權(quán)力的統(tǒng)一程序與明確的授權(quán)機(jī)關(guān)，規(guī)范行政權(quán)力的行使，聽(tīng)取相關(guān)權(quán)限行政機(jī)關(guān)與利害關(guān)系者的意見(jiàn)才能有效改變以審批為核心舊的行政管理體制下的“痼疾”。反觀臺(tái)灣地區(qū)的“行政計(jì)劃確定程序”制度的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的行政管理改革今后應(yīng)當(dāng)更加重視的是程序集中。因此不管是一般的行政許可事務(wù)還是涉及公民切身利益的重大公共工程審議決定都應(yīng)該由行政程序法來(lái)明確規(guī)定。再次，法律不僅要明確規(guī)定相對(duì)集中過(guò)程中的程序以及確認(rèn)行政權(quán)力集中行使機(jī)關(guān)最終決定的法律效果，更要明確規(guī)定相對(duì)集中進(jìn)行之前的事前溝通協(xié)調(diào)程序以及事后評(píng)估與監(jiān)督程序。

3．從源頭上厘清責(zé)任大陸的實(shí)踐中，多有相關(guān)權(quán)限機(jī)關(guān)以及職能部門(mén)并不承認(rèn)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)審議做出來(lái)的終局審批決定，形成對(duì)行政審批局的集中行使行政權(quán)力的抵制的情形，其往往會(huì)要求行政相對(duì)人必須針對(duì)許可事項(xiàng)向其再次申請(qǐng)?jiān)S可才頒發(fā)執(zhí)照或者發(fā)生法律效力。并且目前針對(duì)“相對(duì)集中的行政許可權(quán)”如何操作的其他具體配套措施與規(guī)定并不明確，最終的法律責(zé)任究竟應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)十分模糊。這樣的權(quán)責(zé)分配之下，使得最終審批決議的實(shí)施舉步維艱。臺(tái)灣地區(qū)也存在同樣問(wèn)題，因此實(shí)踐中探索出了一個(gè)事前利益協(xié)調(diào)程序，各權(quán)限機(jī)關(guān)首先溝通協(xié)商從而確定最終行政權(quán)力集中機(jī)關(guān)及其責(zé)任。大陸審批決定作出前如果也能首先進(jìn)行各方利益的協(xié)調(diào)，從源頭上厘清責(zé)任的分配，便可有效避免事后“無(wú)人負(fù)責(zé)”的尷尬局面。

4．加強(qiáng)事后評(píng)估與監(jiān)督行政許可不僅是強(qiáng)權(quán)政府的產(chǎn)物，而且其本身的施行需要耗費(fèi)大量的行政成本。大陸的政府部門(mén)在行政活動(dòng)實(shí)施的實(shí)踐中不斷探索完80善相對(duì)集中的行政許可權(quán)制度，本意便在于優(yōu)化資源配置，利用有限的行政資源更好地服務(wù)公民。臺(tái)灣地區(qū)雖然在實(shí)踐中探索出來(lái)了完善的程序來(lái)確保完成“行政計(jì)劃確定”的目標(biāo)，但是并沒(méi)有明確規(guī)定最終決定達(dá)成后的評(píng)估與監(jiān)督，使得最終行政目標(biāo)究竟有效達(dá)成多少不得而知，難免事倍功半。前車之鑒，后車之師。必須加以評(píng)估與監(jiān)督。因此，大陸的相對(duì)集中行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)做到只要有相對(duì)集中，一旦最終審批決議形成，就應(yīng)當(dāng)有配套舉措對(duì)最后決議能否得到有效的實(shí)施并完成預(yù)期的行政目標(biāo)加以評(píng)估與監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

“大陸地區(qū)行政審批制度的改革不僅奠定提供了相對(duì)集中行政許可權(quán)制度存在的基礎(chǔ)性條件，相對(duì)集中行政許可權(quán)制度的發(fā)展也反過(guò)來(lái)有效促進(jìn)了行政審批制度的變革與行政管理方式的創(chuàng)新。相對(duì)集中的行政許可權(quán)制度與行政審批制度改革和行政管理體制的創(chuàng)新之間互為營(yíng)養(yǎng)與土壤，三者互相依賴，不可分離。”對(duì)于大陸而言，解決“行政審批局”模式的困境，發(fā)揮相對(duì)集中行政許可權(quán)的優(yōu)勢(shì)，是一個(gè)需要實(shí)踐與理論同時(shí)發(fā)展的漫長(zhǎng)過(guò)程。這個(gè)過(guò)程也受制于我國(guó)的行政審批制度和大部制改革的進(jìn)程與深度。臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》自2001年頒布實(shí)施以來(lái)，其中有關(guān)對(duì)“行政計(jì)劃確定程序”具有“集中效”的規(guī)定對(duì)于提高行政效率、規(guī)范行政權(quán)力的行使功不可沒(méi)。大陸與臺(tái)灣地區(qū)有著共同的文化淵源與歷史脈承，對(duì)其法律制度的研究與學(xué)習(xí)有著先天的優(yōu)越性。反觀臺(tái)灣地區(qū)“相對(duì)集中行政許可權(quán)”制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以探尋出一條解決大陸“行政審批局”模式的困境的有效路徑。制定統(tǒng)一的“行政程序法典”，采取審慎的態(tài)度將行政許可權(quán)力相對(duì)集中，有限制地適用于部分行政事務(wù)，規(guī)定事前利益的協(xié)調(diào)溝通與最終行政權(quán)力行使機(jī)關(guān)的推舉程序，制定明確、統(tǒng)一、詳細(xì)的行政許可權(quán)相對(duì)集中程序以及事后權(quán)責(zé)的明確與承擔(dān)等正是我們行政審批局模式亟需完善的。而完善行政審批局模式，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的行政權(quán)力的集中恰是大陸行政審批制度改革的關(guān)鍵。

作者：岳 琨 單位：中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院