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2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》中規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！睂τ隗w育項(xiàng)目，國家的許可分為不能設(shè)定許可和可以設(shè)定許可。可以設(shè)定許可的體育項(xiàng)目，因?yàn)槠渲苯雨P(guān)系公共安全、人生健康和生命財(cái)產(chǎn)安全，需要國家利用強(qiáng)制力對開辦體育活動(dòng)、經(jīng)營體育項(xiàng)目者給予普遍禁止的解除，即對經(jīng)營者身份進(jìn)行合法性確認(rèn)。目前，我國學(xué)界對行政許可中如何規(guī)范高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的設(shè)定研究甚少，本文基于對可以設(shè)定許可的高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目，對許可范圍、程序、監(jiān)督予以研究，并提出建議。

1高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的界定

2011年6月國家體育總局公布了擬列入第一批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的目錄：游泳（游泳、公開水域游泳）、滑冰（花樣滑冰）、滑雪（高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪）、潛水（潛水）、登山（攀巖）。除了國家體育總局公布的此8種運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目外，在其他體育市場、經(jīng)營管理類法規(guī)中也有涉及。內(nèi)容主要包括高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的制定、申請條件、監(jiān)管制度等方面，時(shí)間跨度為1996年至今。我國規(guī)制高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的地方性法規(guī)主要有兩個(gè)：一是《廣東高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)管理規(guī)定》，包括：游泳、潛水、漂流、攀巖、蹦極、射擊、射箭、卡丁車、輪滑、滑翔傘、動(dòng)力滑翔傘、熱氣球等；二是《吉林市高危體育經(jīng)營活動(dòng)管理?xiàng)l例》，包括：游泳、卡丁車、蹦極、攀巖、輪滑、滑雪、滑冰、射箭、潛水、漂流、滑翔傘、熱氣球、動(dòng)力滑翔傘、射擊以及國家體育行政主管部門規(guī)定的其他高危體育項(xiàng)目。從以上這兩個(gè)部門的規(guī)章可以看出，吉林市的規(guī)章增加了“滑雪、滑冰”，而這些項(xiàng)目在廣州不具有舉辦的可能性，故在部門規(guī)章中沒有涉及。

2高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目設(shè)定行政許可的必要性

2．1項(xiàng)目自身的危險(xiǎn)性高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目既是在高強(qiáng)度工作后放松的手段，也是對自身身體素質(zhì)和心理素質(zhì)的挑戰(zhàn)。參加者憑借個(gè)人的興趣和條件，在獲得了一定的參與項(xiàng)目所需要的裝備后進(jìn)行挑戰(zhàn)。但是，由于客觀條件（天氣等）的影響，或是參加者身體素質(zhì)不適合參加此類高危體育運(yùn)動(dòng)，如登山需要參加者有良好的身體素質(zhì)來應(yīng)對氣溫急劇變化、身體失溫的情況。項(xiàng)目自身具有的危險(xiǎn)性，使得設(shè)立行政許可成為必要。

2．2經(jīng)營者自律性和專業(yè)性的缺乏經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的組織有自身的項(xiàng)目協(xié)會(huì)，如登山協(xié)會(huì)、滑雪協(xié)會(huì)等。但高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目在國外發(fā)展較成熟，有成熟的行業(yè)組織加以規(guī)范，但這些項(xiàng)目傳入我國之后，往往缺乏配套的行業(yè)自律制度。為了加強(qiáng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)的管理，保障參加者的合法權(quán)益和人身安全，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，對高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目設(shè)定行政許可迫在眉睫。

2．3暫無相關(guān)立法支持到目前為止，我國沒有統(tǒng)一的高危性體育項(xiàng)目法律、法規(guī)和執(zhí)法主體?！吨腥A人民共和國體育法》早在1995年就頒布，由于成法時(shí)間早，缺乏對高危性體育項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)范。經(jīng)營高危體育項(xiàng)目許可的主要文件是《全民健身?xiàng)l例》、《經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》以及《國家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理工作的通知》。但相互之間的規(guī)定并不統(tǒng)一，存在下位法與上位法相抵觸的現(xiàn)象。對于高危體育項(xiàng)目經(jīng)營許可中的主體資質(zhì)、申請程序等表述不一，難以加以直接的法律適用。而在《行政許可法》中明確規(guī)定，政府規(guī)章無法設(shè)定行政許可，這就使前文所述的經(jīng)營管理類規(guī)章失去了裁量經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目是否合法的執(zhí)法依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致了體育市場管理的混亂，經(jīng)營者的合法權(quán)益和參與者的生命安全難以得到有效的保障。

3經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的行政許可規(guī)定

3．1學(xué)界關(guān)于申請經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目行政許可主體資質(zhì)的爭論對于申請高危體育項(xiàng)目的行政主體，在《經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可辦法》（簡稱《辦法》）和《國家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理工作的通知》（簡稱《通知》）中均有規(guī)定。《辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目，是指以營利為目的，從事按照《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定公布的高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的經(jīng)營活動(dòng)?！薄锻ㄖ芬?guī)定：“經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目，是指從事公告所列高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營的所有類型的主體，既包括以營利為目的的企業(yè)、個(gè)體工商戶，也包括有經(jīng)營行為的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等。只要是經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目活動(dòng)的市場主體，不論是否以營利為目的，都應(yīng)當(dāng)依法向體育主管部門申請?jiān)S可?！眱煞ㄖg對于申請的主體資質(zhì)的疑問在于：經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的主體是否需要以營利為目的。對于申請的主體來說，《辦法》所做的規(guī)定涉及的主體范圍要小于《通知》的規(guī)定，即對于一些不以營利為目的的主體，經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目時(shí)不需經(jīng)過行政許可。有學(xué)者認(rèn)為《辦法》所做的對于經(jīng)營主體需要“以營利為目的”的限制過于狹隘，認(rèn)為營利不是經(jīng)營活動(dòng)安全性、可靠性的標(biāo)準(zhǔn)，而更傾向于《通知》所做的規(guī)定。筆者認(rèn)為，以營利為目的的主體作為申請行政許可的對象，理由如下。

首先，從行政許可的立法目的來看?！缎姓S可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！毙姓S可法本質(zhì)上是對全面禁止的一種解禁行為，在未對特殊行為加以權(quán)利開放時(shí)，默認(rèn)為不具有此項(xiàng)申請的權(quán)利。而具體到申請經(jīng)營高危體育項(xiàng)目時(shí)，考量申請人的申請目的成為審查的一個(gè)實(shí)質(zhì)要素是有必要的。行政許可法中具有效率與便民的原則，縮小申請主體的范圍，不審查非營利目的主體的資質(zhì)，將學(xué)校、公益組織等一些具有經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目資質(zhì)的主體給予法規(guī)上的放行，可以貫通行政許可法的立法目的。其次，從對高危險(xiǎn)體育項(xiàng)目設(shè)立行政許可的原因看，有必要設(shè)立行政許可。一些行業(yè)社團(tuán)管理松散，經(jīng)營者由于技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的原因不能為參與者提供有效的保護(hù)，從而危及參與者的人身安全。從這個(gè)角度再來討論是否“以營利為目的”為規(guī)范申請主體的必要，結(jié)果很明顯。非營利的主體為學(xué)校以及公益組織，有各自嚴(yán)格的規(guī)章制度，以全民健身或者是方便學(xué)校教職工的生活，如學(xué)校為促進(jìn)師生鍛煉而建立的不對外開放的游泳館。此類項(xiàng)目一般只需要經(jīng)過正常的審批，而無須以高危險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目為內(nèi)容申請行政許可。高危險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，通常具有參加成本昂貴、設(shè)備復(fù)雜、要求有專門的教練人員伴隨的特點(diǎn)，而經(jīng)營高危險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的主體，常常又被市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律所制約，采取縮減成本的方式實(shí)現(xiàn)營利的最大化。如：對社會(huì)公眾開放的游泳館，泳池旁沒有專業(yè)的教練員值班而導(dǎo)致出現(xiàn)游泳人員溺水，而在學(xué)校不對外開放的游泳池很少出現(xiàn)這種現(xiàn)象。因游泳池的受眾有限，開放時(shí)間也僅為游泳課上課的時(shí)間段，不存在因教練員失職而導(dǎo)致的危險(xiǎn)情況的發(fā)生。綜上所述，《辦法》中關(guān)于申請對象的限制，僅局限于“以營利為目的的主體”，體現(xiàn)了《行政許可法》的效率與便民原則，對于不需要規(guī)制的非營利主體放寬經(jīng)營限制，不等于與放寬經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)準(zhǔn)則，在后置的監(jiān)督機(jī)制中予以同等的監(jiān)督、管理，方可體現(xiàn)《行政許可法》的立法意圖，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重。

3．2高危險(xiǎn)性體育場所開放條件與技術(shù)要求

3．2．1經(jīng)營場所和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目種類多集中在戶外運(yùn)動(dòng)，對自然條件和人工設(shè)備的要求較高，即使是依靠自然條件，也需要進(jìn)行人工改造加以利用。《體育場所開放條件與技術(shù)要求》中對體育設(shè)施建造、設(shè)備配備、設(shè)備維護(hù)等作出了詳細(xì)的專門規(guī)定。如：對游泳池的規(guī)定涉及水面面積、水深、防滑水道、排水溝、安全防護(hù)網(wǎng)、更衣室、疏散通道、消毒池、通風(fēng)設(shè)施、廣播、公共標(biāo)識(shí)等。不僅對游泳區(qū)域作出了規(guī)定，對配套的設(shè)施及防護(hù)裝置也作出了標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定。由全國體育標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)設(shè)施設(shè)備分技術(shù)委員會(huì)主編的《體育設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)匯編》一書，總結(jié)了我國體育設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作的基本經(jīng)驗(yàn)，全面呈現(xiàn)了體育設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)容，收錄體育設(shè)施設(shè)備方面國家標(biāo)準(zhǔn)17項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)10項(xiàng)，成為指導(dǎo)體育設(shè)施設(shè)備設(shè)計(jì)、建造、驗(yàn)收領(lǐng)域的規(guī)范性參考書。對高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的行政許可所規(guī)范的經(jīng)營場所及設(shè)備，應(yīng)該具有此類更為寬泛的外延，將可能會(huì)造成危險(xiǎn)的設(shè)備、設(shè)施納入許可范圍，避免安全隱患。

3．2．2從業(yè)人員必備條件對于某些特殊的體育項(xiàng)目來說，從業(yè)人員即教練的作用要遠(yuǎn)大于設(shè)施設(shè)備給參加者帶來的影響，如潛水、滑翔傘等。由于這些項(xiàng)目難度技術(shù)高，需要長期的專業(yè)訓(xùn)練來獲得技術(shù)，通常都需要進(jìn)行從業(yè)人員資格認(rèn)證，只有經(jīng)過正規(guī)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的專業(yè)人員才具備指導(dǎo)的資格，才能夠最大限度地保障參與運(yùn)動(dòng)者的生命安全。從業(yè)人員的規(guī)范和監(jiān)管，不僅在于對主體資格的審查，更在于對從業(yè)人員前期的培訓(xùn)與后續(xù)的監(jiān)督過程中。對高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營行政許可時(shí)，不單審查是否具有主體資質(zhì)，是否證照齊全，更要審查客體的專業(yè)能力。

3．2．3安全保障措施及衛(wèi)生環(huán)境管理要求建立對高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的行政許可制度，最為關(guān)鍵的目的就是保障參與者的生命安全。在設(shè)施完備、人員到位的條件下，由于意外事件發(fā)生而導(dǎo)致的事故屢見不鮮，建立健全安全保障制度是進(jìn)行資格審查的重要環(huán)節(jié)。必需定期進(jìn)行救援演練，建立完善的應(yīng)急救援預(yù)案，增強(qiáng)應(yīng)對、處置突發(fā)事件的能力，最大限度地減少可能發(fā)生的事故及災(zāi)害的損失。特別是對衛(wèi)生環(huán)境在監(jiān)督中應(yīng)予以重視，排除傳播疾病的可能，避免交叉感染及二次傳播，經(jīng)營者應(yīng)負(fù)有對參與者是否攜帶易傳染疾病進(jìn)行原始排查的責(zé)任。對場所的定期消毒、衛(wèi)生檢查也應(yīng)納入項(xiàng)目管理規(guī)章制度中，成為行政許可的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

4健全行政許可后的監(jiān)督和管理機(jī)制

行政許可的審查，無論是從形式上審查是否證照齊全，還是從實(shí)質(zhì)上審查是否申請主體具有組織經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的資質(zhì)，從實(shí)踐來看，行政許可的作用只是前置的初審作用，對于獲得經(jīng)營許可者以后的經(jīng)營是否同申請時(shí)制定的標(biāo)準(zhǔn)相符合，不具有預(yù)測的可能性。由此，健全對于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可后的監(jiān)督和管理機(jī)制，有利于防止為了騙取行政許可而制定的“空殼性”標(biāo)準(zhǔn)以及偷工減員情況的發(fā)生。在行政許可法上公認(rèn)的檢查主體是“誰許可，誰監(jiān)督”。辦法經(jīng)營許可證的機(jī)構(gòu)，即縣級(jí)以上人民政府的體育主管部門負(fù)責(zé)對項(xiàng)目許可后的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督時(shí)應(yīng)注意檢查監(jiān)督的方式，是否與許可時(shí)批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)相一致，在不妨礙經(jīng)營者正常經(jīng)營的情況下，進(jìn)行定期的檢查。對于設(shè)施、設(shè)備的檢查和人員資質(zhì)、配備的檢查，應(yīng)區(qū)分進(jìn)行。根據(jù)《行政許可法》第68條，“直接涉及到公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備，應(yīng)依法實(shí)施定期檢查。其他事項(xiàng)可采取書面、抽樣、自檢等方式進(jìn)行檢查?！崩纾簩τ诿嫦蛏鐣?huì)公開的滑雪場所，對滑雪場地、滑道、防護(hù)欄、經(jīng)營主體提供的滑雪設(shè)備，應(yīng)該進(jìn)行定期檢查；對可能對滑雪場地有間接影響的設(shè)備采取抽樣檢查的方式進(jìn)行；對于滑雪的教練人員，除了體育部門規(guī)定的年審之外，還應(yīng)對在崗時(shí)期的表現(xiàn)予以不定期的檢查。

作者：郭婷婷 單位：山東大學(xué) 法學(xué)院