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認(rèn)真落實國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，推進(jìn)政府法治建設(shè)，實現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。重點在基層，難點在基層，關(guān)鍵也在基層。需要從基層政府做起，從基礎(chǔ)工作抓起。

一、基層政府的依法行政是政府法治建設(shè)的難點所在

各級政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在社會生活中的極端重要性，決定了依法治國的關(guān)鍵在于依法行政。而縣鄉(xiāng)級基層政府的依法行政是其基礎(chǔ)和關(guān)鍵，其依法行政的好壞，決定著政府法治建設(shè)乃至依法治國方略的實現(xiàn)與否。

首先，基層政府是貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)的“終端”政府。我國有1735個縣級政府、48000多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。各級政府貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)的途徑基本上都是通過基層政府去具體落實，因而，基層政府依法行政法治狀態(tài)如何，直接關(guān)系著國家法律法規(guī)的貫徹落實的好壞。依法治國如果離開了基層政府的依法行政則必然失去其基礎(chǔ)。

其次，基層政府是連接國家與人民群眾的“橋梁”政府。基層行政權(quán)最經(jīng)常、最廣泛、最密切地關(guān)系著和影響著社會公共利益和公民個人的利益，直接影響國家政權(quán)同廣大人民群眾的關(guān)系。人民群眾與人民政府的密切關(guān)系通過基層政府的行政行為體現(xiàn)出來，人民政府在人民群眾心目中的形象通過基層政府的“窗口”展示出來。因此，基層政府的依法行政在很大程度上對依法治國基本方略的實現(xiàn)具有決定性的意義。

再次，基層政府是轉(zhuǎn)型期中各種社會矛盾交匯的“焦點”政府。基層政府由于直接與人民群眾面對面地發(fā)生各種具體行政行為，各種社會矛盾大多集中于基層政府。行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)雀鞣N行政救濟(jì)與糾紛的責(zé)任也將大部分直接由基層政府來承擔(dān)。基層政府的依法行政和公務(wù)員的嚴(yán)格守法，直接關(guān)系著國家的長治久安和社會的和諧發(fā)展。

從行政實踐看，近年來，國務(wù)院關(guān)于依法行政的一系列規(guī)定，地方政府依法行政的法治理念在逐漸增強(qiáng)，法律制度在逐步落實，監(jiān)督機(jī)制在不斷完善，政府法治取得了長足進(jìn)步。但是，目前基層政府在依法行政方面，離依法行政的法治要求尚有距離，依法行政工作從中央到地方呈逐級遞減之勢，到了基層，已是強(qiáng)弩之末。主要表現(xiàn)在：

民主與法制一是行政法治理念極其淡薄。強(qiáng)權(quán)行政、命令行政和管制行政的封建主義與計劃經(jīng)濟(jì)的習(xí)慣勢力還大有市場。評價一個干部，仍然習(xí)慣使用“黨性強(qiáng)、政策水平高”的術(shù)語，而極少有人使用“法治意識強(qiáng)”的概念。許多人對“依法行政”嗤之以鼻，認(rèn)為束縛手腳，影響工作。普遍奉行法律可以不執(zhí)行但領(lǐng)導(dǎo)的意圖不可不執(zhí)行，普遍奉行“有法而無法，無法而有法”的“擺平”“、搞定”的非法手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中許多人至今尚未認(rèn)真學(xué)習(xí)過國務(wù)院《綱要》和《決定》等關(guān)于依法行政等重要文件。

二是政府直接作為市場活動主體或者暗中截取群眾利益的利益政府現(xiàn)象還較嚴(yán)重。一些地方大肆出賣土地，大量非法以租代征土地，盡量截留和拖欠土地補(bǔ)償款。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接代替村集體經(jīng)濟(jì)組織與開發(fā)商簽訂失地農(nóng)民安置房合同，以便從中獲利。一些基層執(zhí)法部門雖然沒有了直接罰款任務(wù)，但政府財政撥款仍然根據(jù)上年度行政罰款額做了扣除，實際上并沒有取消罰款指標(biāo)。

三是規(guī)范性文件的自我賦權(quán)，甚至依法“打架”等現(xiàn)象還未根本解決。市縣鄉(xiāng)級政府無權(quán)設(shè)置行政許可了，便在規(guī)范性文件中設(shè)置備案規(guī)定的變相許可，有的備案比許可還麻煩。尤其在土地的征用拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，幾級政府幾個階梯式標(biāo)準(zhǔn)，甚至一個鄉(xiāng)也有幾個標(biāo)準(zhǔn)。群眾意見極大。

四是重大行政決策的公民參與和聽證、專家論證等機(jī)制尚未落實。目前的聽證會群眾戲稱為“漲價會”。而涉及群眾利益的重大的行政規(guī)劃、行政決策和項目投資，在基層少有公民參與和聽證、專家論證等決策程序的進(jìn)行。

五是多頭執(zhí)法，野蠻執(zhí)法，違法執(zhí)法，散漫執(zhí)法，顯失公正，暗箱操作，利益驅(qū)動，程序不當(dāng)，不作為等執(zhí)法行為時有發(fā)生。非法實施對行政相對人的侵益性行為的濫罰款，濫收費，濫檢查，濫強(qiáng)制等現(xiàn)象并不鮮見，恣意增設(shè)行政相對人的義務(wù)的現(xiàn)象還普遍存在。

六是行政監(jiān)督制度沒有形成合力，現(xiàn)行監(jiān)督制度的作用沒有充分發(fā)揮。依法行政的考核指標(biāo)體系尚缺乏具體化與操作性；規(guī)范性文件的強(qiáng)制備案制度并未真正落實；法院行政訴訟的受案率依然較低且對執(zhí)行問題束手無策。

由此可見，基層政府的依法行政是我國法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)、難點和關(guān)鍵所在。

二、基層政府法治建設(shè)的“二難”矛盾分析

基層政府常常處于發(fā)展與法治等“二難”矛盾關(guān)系中，基層干部是一個處于各種尷尬地位而且極其辛苦的群體。

（一）立法不足與政府法治的“二難”矛盾

縱向看，我國的立法建設(shè)在各方面基本有法可依了。但橫向看，美國每年要通過500部法律，而中國人大通過12部法律，其比例是它們的0.1到0.5%之間。①我國現(xiàn)有法制體系尚有許多空白、有的過于粗疏和難以操作，使基層政府法治建設(shè)面臨許多“二難”矛盾。

一是形式法制與實質(zhì)人治的矛盾。比如我國《村民委員會組織法》規(guī)定“：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”“，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。由于沒有《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法》的配套規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在什么職責(zé)范圍內(nèi)“指導(dǎo)、支持和幫助”，村委會在哪些方面“協(xié)助”政府工作都很不明確“。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，而村民委員會在什么范圍內(nèi)對村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，由誰來監(jiān)督其“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”缺乏具體化，這種看似超前的形式規(guī)定，實際上難以執(zhí)行。基層政府由于與村委會沒有了行政隸屬關(guān)系，面對日益復(fù)雜的“三農(nóng)”問題，就只能依據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，一切工作主要依靠村黨支部書記去完成；或者仍然采用傳統(tǒng)的行政命令手段指令村委會工作。

二是改革需求與法治原則的矛盾。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合配套的改革勢在必行。但改革必須在法制的軌道上進(jìn)行而又必須突破現(xiàn)行法制的束縛的“二難”問題使改革步履維艱。由于國家法制的不足，有立法權(quán)的地方人大、政府立法動力不足，人們習(xí)慣于用政策進(jìn)行改革，或者習(xí)慣于用層級較低的內(nèi)部規(guī)范性文件搞改革，甚至用“只做不說”的辦法搞改革。由于沒有法律規(guī)范的依據(jù)，出現(xiàn)的大量產(chǎn)權(quán)等問題的糾紛，法院也只好用內(nèi)部文件規(guī)定一概不受理。這些社會矛盾由于缺少法治的宣泄和化解機(jī)制，當(dāng)事人只好走信訪渠道。而信訪問題更是基層政府人力、財力的巨大壓力，許多信訪問題只能非法化解。

三是法律空白與執(zhí)法需求的矛盾。近年來，群眾的法治意識在不斷增強(qiáng)，但我們的《行政程序法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政收費法》等只聽“樓梯響”。縱觀現(xiàn)行法制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府除國務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》授予鄉(xiāng)級人民政府的罰款權(quán)外，無任何行政執(zhí)法權(quán)力。而縣級以上人民政府的執(zhí)法部門往往眼睛盯著城市，不愿涉足農(nóng)村執(zhí)法；派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、行政執(zhí)法主體不規(guī)范、職權(quán)不明確、人員少、素質(zhì)低、且經(jīng)費不足。行政執(zhí)法人員依法行政觀念不強(qiáng)，習(xí)慣于“人治”代替“法治”。而基層政府在“上級千條線，下面一根針”的情況下，卻要承擔(dān)大量的行政強(qiáng)制拆遷、行政檢查、行政收費、行政許可等公共管理工作。農(nóng)村的行政執(zhí)法工作實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）在越俎代庖，無執(zhí)法主體資格或有職無權(quán)使他們時常處于十分尷尬的地位。

（二）傳統(tǒng)勢力與法治理念的“二難”矛盾

一是領(lǐng)導(dǎo)意志與法治原則的矛盾。鄧小平同志說“：舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。長期占統(tǒng)治地位的封建主義人治傳統(tǒng)僅僅把法制當(dāng)作“馭民防民之具，政治權(quán)謀之術(shù)，治國理政之末”，缺少控權(quán)保民、人權(quán)保障、公平正義、人格平等、程序理性等現(xiàn)代法治理念，而這種傳統(tǒng)的人治文化的長期積淀對我國當(dāng)代人們?nèi)匀挥兄鴺O其深刻的影響。基層公務(wù)員時常遇到長官意志與法律規(guī)定的矛盾，上級指示與法治原則的矛盾，行政效率與行政程序的矛盾，政績外顯與群眾權(quán)益的矛盾，服從上級與法律約束的矛盾，因而架空法律而行政、無視法律而行政、規(guī)避法律而行政、曲解法律而行政、突破法律而行政、替代法律而行政等情況時有發(fā)生。

二是固化思維與法治原則的矛盾。政府管理活動中計劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思維方式根深蒂固。長期形成的“全能政府”思維方式使一些地方政府仍然充當(dāng)分配資源、照顧社會的“家長”或“守夜警察”的作用，缺乏“服務(wù)行政”理念；長期形成的“神秘政府”思維方式，使一些地方政府從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、職責(zé)權(quán)限到權(quán)力運行規(guī)則仍然處于一種“暗箱操作”狀態(tài)，缺乏“公開行政”理念；長期形成的“任性政府”思維方式，使一些地方政府的管理行為缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，政策朝令夕改，行為欺上瞞下，缺乏“誠信行政”的理念；長期形成的“權(quán)力政府”思維方式，使地方政府及其職能部門慣于在其規(guī)范性文件中自我賦權(quán)，導(dǎo)致?lián)寠Z處罰權(quán)、審批權(quán)、收費權(quán)等立法和執(zhí)法的交叉和沖突，而該管的未能管理到位，缺乏服務(wù)社會，承擔(dān)責(zé)任的“責(zé)任政府”理念；長期形成的“利益政府”思維方式，使地方政府習(xí)慣于與地方經(jīng)濟(jì)效益甚至直接利益掛鉤，政府辦經(jīng)濟(jì)實體，政府官員兼任實體法定代表人甚至直接辦實體的現(xiàn)象仍然變相或隱蔽地存在著，缺乏“中立政府”的理念。

三是黨政不分與職權(quán)法定的矛盾。黨委政府實際存在兩個“一把手”的現(xiàn)象，使基層政府工作在實際運行中面臨很多矛盾。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的實際工作和相互關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是事實上的決策主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策一般通過兩類會議作出，一是黨委會議。政府領(lǐng)導(dǎo)干部一般以黨內(nèi)兼職的黨委副書記或黨委委員的身份參加會議，然后以政府干部的身份去落實黨委會的決定。其二是黨政聯(lián)席會議。黨政會議表面上由黨政干部聯(lián)合作出的決定，但實際上是黨委擴(kuò)大會議。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上成了黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)而不是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。依法行政要求行政機(jī)關(guān)具有行政主體資格，法律責(zé)任的不明確使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以獨立地依法行政，難以完全依法行使職權(quán)和獨立地承擔(dān)法律責(zé)任，政府職能難以根本轉(zhuǎn)變。

（三）發(fā)展沖動、應(yīng)急措施與程序法治的“二難”矛盾

一些上級領(lǐng)導(dǎo)為了加快發(fā)展，以優(yōu)化投資環(huán)境或者穩(wěn)定為名，不顧拆遷主體、程序等法律規(guī)定，下令基層政府限期解決各種拆遷問題及其各種穩(wěn)定隱患，使基層公務(wù)人員在領(lǐng)導(dǎo)意志與法治原則的夾縫中左右為難。

近年來自然災(zāi)害頻發(fā)，社會穩(wěn)定問題突出。基層政府在非常事件中需要采用一些必要的非常手段。但非常規(guī)的應(yīng)急手段又需要遵從通常倫理，需要遵從法治精神。總書記強(qiáng)調(diào)“：越是工作重要，越是事情緊急，越是矛盾突出，越要堅持依法辦事”。②由于處理非常事件需要當(dāng)機(jī)立斷，這就與程序法治可能發(fā)生矛盾。某鎮(zhèn)黨委書記被推舉為某地杰出貢獻(xiàn)獎候選人，就有群眾遞交了“反對信”。稱其為強(qiáng)拆的“武斷”書記。認(rèn)為這樣的干部，沒有資格參評建設(shè)杰出貢獻(xiàn)獎。評選活動監(jiān)督組經(jīng)調(diào)查確認(rèn)，震后拆除危房是新興鎮(zhèn)政府的集體決議，并非該書記的個人“武斷專行”。

三、基層政府法治建設(shè)的基本路徑

第一，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)良法為治，惡法非法的理念。不僅需要關(guān)注形式意義的法制建設(shè)，加強(qiáng)對空白領(lǐng)域的國家立法，做到普遍的有法可依；而且應(yīng)當(dāng)堅持能得到人們普遍遵守的實質(zhì)意義“良善”法治標(biāo)準(zhǔn)，加大對現(xiàn)行法制的清理和修改與廢除，做到法制的可操作性。不僅需要加快國家法律和行政法規(guī)的制定；而且應(yīng)當(dāng)鼓勵在堅持“根據(jù)”和“不抵觸”原則和針對基層實際基礎(chǔ)上的地方性法規(guī)、規(guī)章的立法和規(guī)范性文件的制定。不僅注重立法的民主性和科學(xué)性；還應(yīng)當(dāng)注重立法的效率性和針對性。不僅注重民生問題的立法；而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會熱點、難點問題的立法。不僅應(yīng)當(dāng)有規(guī)范性文件備案的強(qiáng)制性規(guī)定；而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)縣市級政府法治工作機(jī)構(gòu)的隊伍建設(shè)，使他們真正有人力和能力審查協(xié)調(diào)全部規(guī)范性文件。只有這樣，才能解決“為什么會無法（律）而有（辦）法，、有法（律）而無（辦）法……這些看似幼稚而實關(guān)重大的問題”。③

第二，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治政府建設(shè)的宣傳和教育。通過各級黨校、行政學(xué)院，加強(qiáng)對黨委干部依法執(zhí)政的教育，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)依法行政法人教育。培育民主法治理念，擺正主仆關(guān)系；培育法律權(quán)威理念，擯棄人治權(quán)威；培育控權(quán)保民理念，控制權(quán)力濫用。以樹立依法行政的現(xiàn)代法治觀念為內(nèi)容，以提高干部的依法政和依法行政能力為目的，加強(qiáng)行政立法能力、行政執(zhí)法能力、服務(wù)行政能力等方面的訓(xùn)練，增強(qiáng)其有限政府、服務(wù)政府、陽光政府、責(zé)任政府、誠信政府、廉潔政府和效能政府等行政法治理念，自覺踐行法律優(yōu)先、法律保留、職權(quán)法定、行政適當(dāng)、正當(dāng)程序、信賴保護(hù)、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)等行政法治原則。

第三，應(yīng)當(dāng)努力營造基層法治政府建設(shè)的法治環(huán)境。法治政府的建設(shè)是依法治國系統(tǒng)工程中的核心工程，它還需要與執(zhí)政黨的依法執(zhí)政、司法機(jī)關(guān)的公正司法和全社會公民的守法意識相互配合，相互作用。可以說，執(zhí)政黨的依法執(zhí)政是領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政的關(guān)鍵，立法機(jī)關(guān)的科學(xué)立法和鋼性監(jiān)督是保障行政機(jī)關(guān)依法行政的前提，司法機(jī)關(guān)的公正司法是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的保障，全社會公民的守法意識是奠定行政機(jī)關(guān)依法行政的基礎(chǔ)。因此，在推進(jìn)政府行政權(quán)法治化的過程中，必須同時營造執(zhí)政權(quán)法治化，立法權(quán)法治化，司法權(quán)法治化和公民守法意識的法治環(huán)境建設(shè)。

第四，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層政府依法行政的監(jiān)督制度建設(shè)。一是切實擴(kuò)大各級黨委、人大的監(jiān)督權(quán)。切實解決監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨立性，地位偏低、權(quán)力不足、權(quán)威性差的問題。二是完善政府內(nèi)部監(jiān)督制度。包括：執(zhí)法管轄權(quán)制度、調(diào)查取證制度、公示制度、聽證制度、回避制度、時效制度、審查決定制度、重大行政處罰決定備案制度、行政救濟(jì)制度、錯案責(zé)任追究制度、群眾評議制度等等。四是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政復(fù)議和行政審判的法治權(quán)威，改變長期形成的“官官相為”的世俗偏見。五是鼓勵新聞媒體為有權(quán)監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)及時提供各種違法行政的信息，鼓勵人民群眾通過報刊、雜志、電臺、電視等輿論工具，對重大違法行政行為予以曝光、揭露，從而實現(xiàn)社會的有效監(jiān)督。