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一、問題的提出：當論及“法律、法規(guī)授權的組織”①時我們在談什么

以1998年“田永訴北京科技大學案”和次年的“劉燕文訴北京大學案”為標志，“公立高等院校是否可以成為行政訴訟案件的被告”一時間成為法學理論界和實務界熱議的話題。作為公立高等院校在我國行政法規(guī)范體系中的規(guī)范表達，“法律、法規(guī)授權的組織”終于成為一個引起人們認真思考的問題。隨著對“法律、法規(guī)授權的組織”研究的深入，我們對行政主體的認識發(fā)生了深刻的變化。這種認識上的變化也推動了司法實踐中我國行政訴訟被告主體身份的多元化，許多行使國家公權力的社會組織開始成為行政訴訟案件的被告。一個最直觀的表現(xiàn)是，曾經(jīng)深受“特別權力關系理論”庇佑的公立高等院校基本無法再用“高等院校不是行政訴訟的適格被告”或類似的理由拒絕接受來自法院的司法審查。然而，從法院司法判決的角度來看，司法實踐中“特定社會組織是否可以成為行政訴訟的適格被告”這一問題似乎走向了另一個極端：凡是事實上行使公權力的組織，在發(fā)生爭議以后均可以被視為“法律、法規(guī)授權的組織”而成為適格的被告。在諸多以社會組織為被告的行政訴訟案件中，法院認定該組織被告資格的理由基本上遵循了相同的“三段論”論證邏輯：法律、法規(guī)授予了該組織某項行政權力——該組織為管理相對人作出的權力行為屬于法律、法規(guī)授權范圍——該組織因行使該權力引發(fā)的爭議屬于行政訴訟調整范圍。但事實上這種“三段論”論證邏輯存在諸多不周延之處。一方面，我國法律、法規(guī)對特定組織授權方式的不統(tǒng)一、邊界不明確，導致特定組織所行使的某一項權力究竟是否為法律、法規(guī)所授予可能存在爭議；另一方面，在法律、法規(guī)授予的國家公權力之外，特定社會組織也可能依據(jù)組織章程享有針對其內部成員的社會公權力，而“國家公權力”與“社會公權力”都屬于“公權力”范疇，但在是否可以成為行政訴訟的調整對象這一問題上，此二者目前在我國仍然存在重大差別。因此，本文要提出的問題是，在行政訴訟中用“法律、法規(guī)授權的組織”去概括所有行使公權力的社會組織的身份是否妥當？進一步說，當我們在行政訴訟中反復提及“法律、法規(guī)授權的組織”這一概念時，我們是否真的對這一概念的內涵和外延有清楚的認識？圍繞這一問題，本文首先對“法律、法規(guī)授權的組織”的內涵和外延進行必要的澄清；然后結合我國立法和司法實踐，說明“法律、法規(guī)授權的組織”這一概念在司法實踐中是如何被泛化的；最后，本文嘗試提出若干建設性意見，希望能夠厘清我們對“法律、法規(guī)授權的組織”的認識，努力達到正本清源的效果。

二、對“法律、法規(guī)授權的組織”基本概念的厘清

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）關于“法律、法規(guī)授權的組織”的規(guī)定是相當簡單的。2014年修訂后的《行政訴訟法》第二條第二款規(guī)定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為。”該條款在《行政訴訟法》中是一個孤立的存在，根據(jù)現(xiàn)行行政法規(guī)范體系無法對“法律、法規(guī)授權的組織”的含義作出清晰的界定。因此，本文首先嘗試從與“法律、法規(guī)授權的組織”相關聯(lián)的關鍵詞入手，結合相關概念在法學語境下的特定含義，對其進行一種語義解讀。此外，“法律、法規(guī)授權的組織”屬于行政法理論中行政主體理論的研究范疇，在實踐中我們也習慣于用“行政機關和‘法律、法規(guī)授權的組織’”來指代所有的行政主體。因此，對于“法律、法規(guī)授權的組織”的解讀，除了要準確把握語詞的概念以外，還需要將其放到《行政訴訟法》所確立的行政主體框架中進行解釋。從語法結構上來說，對“法律、法規(guī)授權的組織”內涵的準確把握需要從“法律、法規(guī)”、“授權”以及“組織”三個基本詞語的具體含義入手，它們分別對應了國家對特定組織授權的方式、所授權力的來源以及被授權對象三個不同問題。為了邏輯的周延，以下首先分析“授權”所代表的權力來源問題，然后再分析“法律、法規(guī)”和“組織”所分別對應的授權方式和被授權對象問題。

1.“授權”按照《現(xiàn)代漢語詞典》的釋義，所謂“授”，即“交付，給予”，是指將某物交給某人或某個機構；所謂“權”，即權力，指“職責范圍內支配和指揮的力量”。兩相結合的“授權”就意味著“把權力委托給人或機構，代為行使”［1］。按照法律實證主義的經(jīng)典命題，法律是主權者意志的表達，這里的“主權者”亦可替換為“國家”。也就是說，法律所承載的種種權力，在本質上都是作為主權者的國家所享有的，是一種國家公權力。因此，在行政法語境下，法律、法規(guī)對特定組織的“授權”意味著法律、法規(guī)將國家所支配和指揮的力量——國家公權力——委托給特定的人或機構并由其代為行使。需要說明的是，此處所謂“委托”與行政法規(guī)范中所涉及的“委托”在概念指向上是不同的。此處的“委托”只是描述一種權力轉移的狀態(tài)，行政法規(guī)范中的“委托”則是指某一行政主體將某項行政管理職權交由其他特定主體代為處理，但由此發(fā)生的法律關系仍由該行政主體承擔的特定行為。在“授權”概念下，一個需要深入探討的問題是“授權”是否意味著權力的完全轉移？即，“授權”是否意味著授權主體在作出授權之后，便不再享有被授出的權力而是完全由授權對象行使該權力？本文傾向于肯定的答案——授權主體在作出授權之后，該項權力即為授權對象獨享。理由有二：第一，從授權目的來看，授權主體希望利用授權對象在特定空間范圍或者特定事項上的專業(yè)性，更好地實現(xiàn)治理目標；如果授權主體認為特定組織的行為超出了授權目的，可以將授出的權力收回，但是特定權力一旦授出，授權主體就必須尊重授權對象行使該權力的行為。第二，從法律效果來看，授權意味著授權對象獲得了相對于授權主體的獨立性，可以以自己的名義行使國家公權力并承擔相應責任。倘若允許兩個不同的機構或組織同時行使同一項權力，難免造成“令出多門”和責任不清的局面。上述主張可能略顯突兀，但它可以在我國現(xiàn)行規(guī)范體系內獲得較為圓滿的解釋。舉例來說，《中華人民共和國學位條例》（以下簡稱《學位條例》）第八條規(guī)定，學士學位，由國務院授權的高等學校授予。根據(jù)該條規(guī)定，國務院在授權高校甲授予學士學位后，便不再享有在高校甲授予學士學位的權力。國務院可以繼續(xù)授權其他高校授予學士學位的權力，但在高校甲內部這一權力只能由高校甲行使。對于高校甲行使授予學士學位權力的行為，國務院基于授權者的身份享有監(jiān)督權，可以指導高校甲學位授予工作的展開，最極端時可以直接收回授權，廢除高校甲的學位授予權。同樣的解釋邏輯也可以適用于其他授權領域。

2.“法律、法規(guī)”從語法分析的角度來說，“法律、法規(guī)授權的組織”這種表述是極不嚴謹甚至是錯誤的。根據(jù)上文可知，“授權”意味著權力從有權機構向無權機構轉移，是一種發(fā)生在兩個機構之間的行為。“法律、法規(guī)授權的組織”似乎意味著授權的主體是“法律、法規(guī)”，似乎是說權力是從“法律、法規(guī)”轉移到特定組織手中的。但實際上，“法律、法規(guī)授權的組織”應當被理解為“通過法律、法規(guī)授權獲得權力的組織”。此處的“法律、法規(guī)”并不是授權主體而只是授權媒介，真正的授權主體應當是制定相關法律、法規(guī)的機構。一直以來我們習慣于以“法律、法規(guī)授權的組織”來指代行政機關以外的行使行政權的組織，但是對這一概念的使用卻可能導致我們忽略了授權行為的本質。上文提到，真正的授權主體應當是制定相關法律、法規(guī)的機構，而經(jīng)過法律得到授權的組織和經(jīng)過法規(guī)、規(guī)章得到授權的組織在得到授權的方式上存在重大差異。既然“授權”意味著權力從一個主體向另一個主體轉移，那么這實際上是在分配行政權力。在我國人民代表大會的根本政治制度之下，分配行政權的權力只能由全國人民代表大會及其常務委員會行使，即“授權”在根本上只能通過全國人大及其常委會以立法的方式實現(xiàn)。所以，“授權”在本質上是一種立法行為，它屬于立法權而非行政權的范疇［2］。根本意義上的“授權”只有是全國人大及其常委會通過立法對特定組織的授權，其他機關如國務院及其各部門、省級人大及其政府、較大市的人大及其政府所進行的“授權”都只是在全國人大及其常委會通過立法確定了行政權配置的基本框架以后進行的“二次授權”。這種“二次授權”必須在最高權力機關確立的行政權配置基本框架內進行。超出最高權力機關確立的行政權配置框架而進行的所謂“授權”行為只能被理解為委托行為。舉例來說，《行政處罰法》規(guī)定法律、法規(guī)授權的具有社會公共管理職能的社會組織可以在授權范圍內行使行政處罰權。作為由全國人大制定的基本法律，《行政處罰法》的上述規(guī)定在本質上是國家權力機關在配置行政權，即允許特定社會組織行使行政處罰權，允許其他有關機關如國務院等通過行政法規(guī)或地方性法規(guī)等方式對特定社會組織進行二次授權；如果在沒有《行政處罰法》該條規(guī)定的情況下，國務院仍然“授權”某組織行使行政處罰權，那么這種所謂的“授權”行為最多只能被理解為行政委托。雖然從本質上來說，無論是全國人大及其常委會的“授權”還是其他有權機構的“二次授權”，都屬于對國家公權力的分配和轉移，但是從司法角度來看，區(qū)分不同授權方式仍然是有必要的。例如，《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）以立法的方式將全國單項體育競賽的管理權授予了各全國性協(xié)會②，那么在以各全國性協(xié)會為被告的行政訴訟中，法院在審查被告的權力范圍時只需要考察《體育法》對單項競賽管理權的權力分配的相關規(guī)定即可。而在“二次授權”的情況下，法院除了要考察全國人大及其常委會確立的行政權分配基本框架，還要考察被授權組織是否通過“二次授權”獲得了相關權力。例如，1986年由國務院頒布的《森林法實施細則》③第24條規(guī)定：“對違反森林法行為的行政處罰，由縣級以上林業(yè)主管部門或其授權的單位決定。”根據(jù)該條規(guī)定，縣級以上林業(yè)主管部門可以將行政處罰權授予特定社會組織行使。這一規(guī)定隨后被全國人大常委會法制工作委員會解釋為行政委托而非行政授權行為，原因就在于縣級以上林業(yè)主管部門依據(jù)本條規(guī)定對特定單位的授權是“二次授權”，但是這種“二次授權”沒有法律依據(jù)。也就是說，本條對行政處罰權的分配，超出了全國人大及其常委會在《森林法》中確立的處罰權分配基本框架，最多只能被視作行政委托。

3.“組織”《行政訴訟法》中使用“組織”這一概念，是為了將其與一般意義上的行政機關區(qū)別開來。“組織”包括不同性質的行政機構、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織以及社會團體，等等。這些不同類型的組織在得到授權以前，或依附于行政機關而存在，或依據(jù)組織章程而運行，在得到法律、法規(guī)授權以后，它們便獲得了獨立行使部分國家行政權的權力。一項特定的權力只能由一個機構行使是公權力運行的基本原則，對特定組織的授權也應如此。因此，在被授權對象不明確的情況下，有必要通過梳理各被授權對象之間的相互關系，考察對相對人權利義務產(chǎn)生最終影響的權力行為由誰作出等方法，合理確定法律、法規(guī)授權的對象。舉例來說，《學位條例》一方面規(guī)定了高等學校和科研機構的學位授予權，另一方面又規(guī)定高校以及科研機構的學位評定委員會有權作出是否授予學位的決議，那么這是否意味著學位授予權被高等院校、科研機構和它們內設的學位評定委員會分享？答案應當是否定的。因為從根本上來說，學位授予權的核心在于是否授予學生學位，這一權力是由高等院校和科研機構作為一個獨立的被授權組織行使的；所謂學位評定委員會的“決議權”，只不過是高校和科研機構內部的一個決策機構在行使內部決策權，并不對外發(fā)生效力。雖然《學位條例》規(guī)定學位評定委員會可以做出“決議”，但這終究只是要求高校和科研機構在行使學位授予權時要有一個科學的評審決策機構罷了，并不能被理解為是一項單獨的授權決定。學生對高校不予頒發(fā)學位證書的行為不服提起訴訟的，只能以高校而不能以高校的學位評定委員會為被告。通過本部分對“法律、法規(guī)授權的組織”概念的拆解分析可知，所謂“法律、法規(guī)授權的組織”，實為“通過法律、法規(guī)得到授權的組織”。對這一概念的認知尤其要注意以下三點：第一，“法律、法規(guī)授權的組織”所享有的權力是國家行政權，是一種國家公權力；授權主體在授權以后，就不再繼續(xù)享有相同的權力，而是擁有對授權對象行使行政權行為的監(jiān)督權。第二，特定組織獲得授權的方式有兩種，一種是全國人大及其常委會以立法的方式進行授權，一種是其他有權機關通過制定法規(guī)、規(guī)章的方式授權。全國人大及其常委會的立法授權具有根本意義，它決定了國家行政權的基本配置框架；其他有權機關只能在全國人大及其常委會立法授權的基礎上進行“二次授權”。第三，同一項權力只能被一個特定的組織享有，在立法中出現(xiàn)的一個組織及其內設機構對同一事項“分享權力”的情況下，被授權對象應當是最終作出影響相對人權利義務的權力行為的組織，而無論該組織的內設機構在該組織內部對是否作出該權力行為擁有多大的決策權。

三、行政訴訟中“法律、法規(guī)授權的組織”存在的問題

在我國行政法規(guī)范體系中，“法律、法規(guī)授權的組織”是行政主體類型之一。從司法角度來看，這一概念的最大價值在于方便原告在行政訴訟案件中確定被告的身份，同時也方便法院審查被告身份是否適格。但問題在于，由于立法中各相關法律、法規(guī)和規(guī)章對授權方式和授權范圍的規(guī)定比較模糊，以致在以“法律、法規(guī)授權的組織”為被告的行政訴訟案件中，法院過分依賴“三段論”式的論證邏輯，忽視了被告行使其他性質公權力的可能性。

1.法律對特定組織的授權方式不統(tǒng)一上文已述及，根據(jù)所授權力性質的不同，授權可以被分為通過法律的授權和通過法規(guī)、規(guī)章的“二次授權”，前者的作用在于確定針對某一事項行政權配置的基本框架，后者則在前者的基礎上，在行政系統(tǒng)內部進一步劃分權力。相比較來說，通過法規(guī)和規(guī)章的“二次授權”一般在授權的事項上比較具體，從而能夠明確被授權組織所享有的權力范圍，但通過法律的立法授權就未必如此。總體而言，法律授權的方式主要有兩種。一種是直接且明確的授權，無論是行政主體還是行政相對人，通過法律文本就可以判斷某一組織是否得到了授權。例如，《行政處罰法》第十七條規(guī)定，法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定的授權內實施行政處罰權。該條大致規(guī)定了被授權組織所應具備的基本條件，更重要的是，它將所授權力性質定位于“行政處罰權”，這有利于各方當事人對被授權組織行使權力的性質作出判斷。另一種方式，則是比較籠統(tǒng)地將某項權力授予特定的組織行使，各方當事人需要在個案中具體考察被授權組織是否在行使該項權力，才能確定被告是否適格。例如，《體育法》第三十一條第三款授權各單項運動的全國性協(xié)會負責管理單項運動的競賽活動，此處的“管理權”與“行政處罰權”相比，就顯得過于籠統(tǒng)而有失精確了。客觀地說，授權方式的不統(tǒng)一幾乎是無法避免的現(xiàn)象。因為直接、明確、清晰的授權有賴于權力的高度類型化，在我國這種高度的類型化依托成文法典而存在，從而便于各方當事人對被授權組織的行為作出最準確的判斷。然而，在行政權表現(xiàn)形式多樣化的當代社會，高度類型化的行政權畢竟是少數(shù)，更多形式的行政權只是散落在各單行立法中，有待當事人進一步認知。授權方式的不統(tǒng)一也引發(fā)了另一個問題——授權范圍的模糊，以致當事人在判斷某一權力是否屬于行政權時會遭遇困難。

2.授權范圍模糊，權力邊界難以確定事實上，和明確、直接的授權方式相比，法律籠統(tǒng)的授權方式在數(shù)量上更多地存在于我國的規(guī)范體系當中。之所以出現(xiàn)“直接、明確授權”和“籠統(tǒng)授權”的對比，是因為當下我國的行政法規(guī)范體系化程度不高。如上所述，人們之所以能夠比較容易地判斷某一項權力是否屬于行政處罰、行政許可抑或行政強制，是因為這些權力已經(jīng)通過各自的成文法典被類型化。一方面，在數(shù)量上更多的行政管理職權還遠未實現(xiàn)權力的類型化，它們在個案中可認知度本來就不高；另一方面，作為被授權對象的特定組織，它們可能因為本行業(yè)的特殊性本就擁有某些形式的自主權，在得到法律、法規(guī)的授權以后，行政權和行業(yè)自主權便集于一身，給個案中被授權組織的身份界定帶來很大困難。面對法律模糊的授權范圍，在行政訴訟程序中至少有兩個問題需要各方當事人回答。第一個問題，雖然法律規(guī)定某些特定的組織有權從事某些行為，但這是否意味著該項權力就是行政權？例如，《學位條例》規(guī)定高等院校有權授予學士學位，但這是否意味著“授予學士學位”就是一種行政權力，從而行使該權力的行為需要接受法院的司法審查？第二個問題，如何將法律、法規(guī)授予特定組織的權力與特定組織本身不需授權就享有的某些權力區(qū)分開來？仍然以教育行政訴訟領域為例。根據(jù)我國《高等教育法》第十一條之規(guī)定，高等院校享有辦學自主權，實行民主管理；那么，應當如何理解“辦學自主權”？這是否意味著高等院校可以在與“學”相關的事項上自主決定相關事宜？無論如何，該條規(guī)定說明高等院校在特定事項上得到法律、法規(guī)授權之前，就已經(jīng)享有某種形式的權力。法律、法規(guī)針對特定事項授權以后，實際上形成一種權力疊加的情況，這難免給行政訴訟中各方當事人區(qū)分不同類型的權力帶來困難，在“田永訴北京科技大學案”中，被告北京科技大學在上訴理由中就曾提出北京科技大學對田永的處理，屬于辦學自主權范疇，而二審法院在其判決書中也并未直接回應這一問題，沒有對“辦學自主權”和“學位授予權”的關系進行充分區(qū)分和說明，可見模糊的授權范圍可能給司法審判帶來潛在的困難與挑戰(zhàn)。

3.法院對“三段論”式邏輯路徑的依賴由于類型化的行政權數(shù)量較少，司法實踐中大量存在的是表現(xiàn)形式各異的、尚未被類型化的行政權，在行政訴訟中需要法院對被授權組織行使權力的性質進行具體界定，這就已經(jīng)給法院確認被告身份帶來困難。而當下被授權組織權力來源更加多樣化的現(xiàn)實無疑增加了這一困難，并導致在實踐中法院受理某些以法律、法規(guī)授權的組織為被告的案件時出現(xiàn)法院對被告身份認定的錯誤。國家在選擇授權對象的時候，一般來說會選擇那些在特定行業(yè)或者特定領域中扮演行業(yè)監(jiān)管者角色的組織。作為被授權對象，在得到法律、法規(guī)授權之前，這些組織由于在本行業(yè)內部的特殊地位，已經(jīng)享有了可以影響行業(yè)成員權利、義務的公權力，法律、法規(guī)則是以立法授權或者行政授權的方式，將由國家掌握的行政權交予特定組織行使。于是，不同性質的公權力可能同時集中在特定組織手中，成為其作出權力行為的依據(jù)。在實踐中比較常見的，是某些原本依據(jù)章程享有管理本行業(yè)權力的組織，又得到法律、法規(guī)的授權成為行政法中的行政主體。根據(jù)來源的不同，這些性質不同的權力可以大致被分為“依據(jù)章程享有的權力”和“依據(jù)授權享有的權力”。在本質上，這兩類權力都是公權力，都可能影響被管理者的權利和義務。但是，根據(jù)我國的行政訴訟法律規(guī)范，特定組織在行使“依據(jù)章程享有的權力”時，所產(chǎn)生的爭議并不屬于行政訴訟的調整范圍；只有在行使被法律、法規(guī)授予的權力時，特定組織才能在行政訴訟中成為名正言順的被告。事實上，從“田永訴北京科技大學案”以來，在以法律、法規(guī)授權的組織為被告的行政訴訟案件中，法院認定被告資格的理由幾乎遵循了相同的“三段論”式的論證邏輯，而忽略了被告行使其他性質的權力的可能性，久而久之，便形成習慣性思維，在認定被告資格時很難再考慮被告行使的權力并非行政權的情況。

四、如何為“法律、法規(guī)授權的組織”正本清源

既然“法律、法規(guī)授權的組織”在概念界定和司法實踐中存在以上諸問題，那么我們還究竟能否獲得一個相對確定的界定法律法規(guī)授權組織的標準？本文認為，這種探尋認定標準的努力即使不是不可能實現(xiàn)的，也是非常困難的。問題的根源在于朱學磊：“法律、法規(guī)授權的組織”之身份困境及其破解當下仍在發(fā)生著的行政分權化趨勢，以及由此導致的立法的原則性與司法判例的相對不確定性。20世紀中后期以后，行政分權逐漸成為現(xiàn)代行政發(fā)展的趨勢之一。我國在從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變的過程中，政府角色發(fā)生深刻轉變。原來為政府所壟斷的行政權逐漸向社會轉移，特定社會組織開始承擔起部分公共行政職能，成為行政主體類型之一。正是在這樣的時代背景下，我國1989年制定《行政訴訟法》時將法律、法規(guī)授權的組織列為獨立的行政主體之一。時至今日，行政分權繼續(xù)在更加廣泛的領域內發(fā)生，不同領域對作為被授權對象的特定組織要求不一，這幾乎注定了無法對法律、法規(guī)授權組織的標準作出統(tǒng)一規(guī)定而只能求助于各領域單行立法的規(guī)定和司法判例的發(fā)展。正是在這個意義上，在關于法律、法規(guī)授權的組織的立法中難免存在一個“法律的開放性結構（opentexture）”：“無論我們到底選擇判決先例或立法來傳達行為標準，不管它們在大量的日常個案上，運作得如何順利，在碰到其適用會成為問題的方面來看，這些方式仍會顯出不確定性；它們有著所謂的開放性結構。”針對這種立法和司法判例的相對不確定性，哈特曾談到：“某些法體系在某個時期中，為確定性做出太多犧牲，對成文法或判決先例的司法解釋太過于形式，因而無法對諸個案間的相似和相異處合理地加以考慮，而這些相似和相異處只有當我們從社會目標的觀點來加以考慮時，我們才能看得見。”這或許能夠為我們重新認識法律、法規(guī)授權的組織提供些許啟示。法律、法規(guī)授權的組織的出現(xiàn)就是為了順應行政分權化的趨勢。而要從立法上為基于一種流變趨勢的法律、法規(guī)授權的組織尋求一個統(tǒng)一的界定標準，注定困難重重。與其在立法上尋求形式上的統(tǒng)一，不如將視角轉向內容更加豐富的單行立法和司法判例中。

1.通過立法促進行政權力類型化通過本文的分析可知，要準確界定法律、法規(guī)授權的組織的身份，關鍵在于對其所行使的權力是否為行政權的辨析。行政管理活動的復雜性決定了行政權特征的模糊性，以致準確描述行政權的特征成為一項困難的任務。然而，這并非意味著我們對法律、法規(guī)授權的組織的身份認定終究無所適從。事實上，我們大可不必為了尋求統(tǒng)一的行政權特征而大費周章，而是應當退而求其次，將目光轉向對行政權力的類型化研究。所謂類型化，是以事物的根本特征為標準對研究對象的類屬劃分［4］。行政權力類型化，就是要將那些具有共同特征的行政權力視作一類行為，加深對相同類型的行政權力的認知。例如，行政處罰、行政許可、行政強制和行政征收等行為，雖然它們在本質上都屬于行政權，但是我們對于這些具體行政權力類型特征的認知要明顯高于對行政權這一高位概念的認知，這也反映出我們對于行政權的認知事實上遵循了從特殊到一般的認識規(guī)律。因此，立法機關可以在對具體行政權力類型有清楚認知的基礎上，通過單行立法對行政權力予以類型化，為行政相對人和司法機關更準確地判斷特定組織所行使的權力是否為行政權提供基本的規(guī)范依據(jù)。

2.通過司法判例積累對特定組織的身份認知如果說對行政權力類型化的單行立法強烈依賴于立法機關對某一權力類型的共識的話，那么司法機關對特定組織身份的認識更加靈活、更加具體，從而揭示了另一條認知路徑。由于我國法律規(guī)范對法律、法規(guī)授權的組織的授權邊界確定往往十分模糊，導致對特定組織的身份界定可能更多依賴于司法在個案中的認知。一方面，我國所有有權受理行政訴訟案件的法院都可以在個案裁判中對特定組織是否在行使行政權作出具體判斷，逐漸積累相關判例；另一方面，作為全國法院系統(tǒng)的領導，最高人民法院可以在各地法院司法實踐的基礎上，通過諸如指導案例等方式，將某些具有示范作用的案例定位為指導性案例，從而深化司法機關內部對法律、法規(guī)授權組織的認識。需要說明的是，在我國人民代表大會制度這一根本政治制度之下，法院的司法能動必須保持應有的謹慎和克制。作為立法經(jīng)驗和資源的重要來源之一，在司法經(jīng)驗積累到足夠豐富程度的時候，司法機關可以通過提請全國人大及其常委會以立法或者法律解釋的方式，將某一類型的行政權力類型化，由此作為界定特定組織是否為法律、法規(guī)授權的組織的依據(jù)。

五、結語：在積極、審慎的探索中推動行政法治

雖然《行政訴訟法》對法律、法規(guī)授權的組織規(guī)定極為簡略，但是這類組織在我國行政管理活動中扮演著非常重要的角色，能否有效地約束和規(guī)范這類組織的行為，直接影響我國行政法治的前景。《行政訴訟法》過于簡單的規(guī)定導致對法律、法規(guī)授權組織的規(guī)范分析只能依靠各單行立法中的相關條款來進行。由于法律、法規(guī)和規(guī)章對特定組織的授權方式并不統(tǒng)一，授權范圍模糊、權力邊界難以確定，導致法官在以特定組織為被告的行政訴訟案件審理過程中很難找到合理的規(guī)范依據(jù)，從而不得不過分依賴邏輯上并不周延的“三段論”論證模式作為確定被告身份的主要裁判方法。然而，隨著當代社會權力多元化的發(fā)展趨勢，特定組織除了可能行使國家通過法律、法規(guī)授予它們的國家公權力，也可能行使源自組織內部成員通過契約轉讓個體權利而形成的社會公權力，“三段論”的論證模式不可避免地將特定組織行使不同權力的行為全都化作行使行政權的行為，這既是一種司法惰性的表現(xiàn)，卻也是我們對法律、法規(guī)授權組織認知不足的直接后果。正是基于這樣一種現(xiàn)狀，我們提倡放棄那種尋求統(tǒng)一標準的努力，而是將目光轉向豐富多彩的司法實踐。法官應當秉持一種積極、審慎的司法態(tài)度，在個案裁判過程中從形式和實質兩個方面對特定組織的身份進行司法認知。在形式上，主要判斷特定組織是否具備作為授權媒介的法律、規(guī)范和規(guī)章所要求的具體條件，比如應當具備有專業(yè)知識的工作人員、應當具有相應的執(zhí)法工具，等等；在實質上，主要判斷特定組織所行使的權力是否確實為作為國家公權力的行政權而不是其他性質的權力。在司法經(jīng)驗積累到一定程度時，立法機關可以據(jù)此針對特定類型的行政權通過立法予以類型化，作為此后司法裁判的普遍依據(jù)。由此，通過司法與立法的互動，逐漸將法律、法規(guī)授權的組織納入我國行政法治的版圖中。

作者：朱學磊 單位：北京大學 法學院