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《地方治理研究雜志》2016年第4期

摘要：

近年來，隨著經濟發展與社會轉型，各類重大危機事件越來越頻繁，面臨的形勢極為復雜，嚴重影響經濟社會的發展和人民的生活。在應急管理中，志愿服務一直是配合政府實施應急管理的主戰場，在加快社會建設、創新社會治理、應對危機和化解社會風險中發揮了獨特的作用。但既往的應急管理，由于志愿服務缺乏法治化基礎、制度化保障、組織化隊伍以及專業化有序化的參與渠道，出現與政府協同配合不夠、資源重疊與浪費現象，也給應急管理帶來了挑戰。應對危機治理，既需要提升政府應對危機的能力，更需要志愿服務的有序參與，與政府形成合作共治的治理模式。按照十八屆三中、四中全會關于發展志愿服務組織、推動法律服務志愿者隊伍建設的有關精神，不斷提升志愿服務參與應急管理的法治化、制度化、組織化與專業化水平，才能與政府形成應急救援的協調機制，有效降低災害損失，提高應急管理的能力與水平。

關鍵詞：

應急管理;志愿服務;應急救援;能力建設

近年來，重特大災害事件的發生越來越頻繁，極端的自然災害此起彼伏，突發性事件的風險日益增大，正如烏爾里希•貝克所言:在現代社會，人類正生活在文明的“火山”上。在全球氣候變化的大背景下，極端氣候事件發生的幾率進一步增大，由降水分布不均衡、氣候異常變化等因素導致的洪澇、干旱、高溫熱浪、低溫雨雪冰凍、森林草原火災、農林病蟲害等災害日益嚴重。地震、臺風滑坡、泥石流等重大災情，給災區人民造成了巨大的人員傷亡和財產損失。在歷次的應急救援活動中，不僅體現了政府、軍隊的中流砥柱作用，更體現出政府、軍隊與志愿者在應急救援中的相互協同，發揮各自優勢的作用，也進一步促進了公眾的積極參與，形成了政府的應急管理體系與社會力量應急救援體系的有效結合。應急管理與危機應對的目標是建立以滿足社會抗擊危機的要求為核心的組織框架和運作機制，其目的是把危機造成的破壞降低到最小程度。無論是公共衛生安全，還是地震、洪水、干旱等自然災害，都在一次次地考驗著以政府為主導的應急管理體系。在公共危機發生時，社會公眾是危機事件直接威脅的對象，有效的危機應對需要社會公眾的廣泛參與。通過法治化、科學化、制度化的渠道和路徑，志愿服務在應急救援中發揮著靈活便捷的作用，他們積極參與各類應急救援行動，已成為配合政府應急救援的主要輔助力量，在現階段的應急救援中發揮著不可替代的作用。據中國海上搜救中心統計，從2003年至2014年，中國海上搜救中心共組織搜救行動21607次，出動船舶76990艘次，其中志愿服務與社會力量參與海上險情救助的船舶達49070艘次，占搜救船舶總數的63.74%［1］(P194)。志愿服務在應急救援中的積極參與以及公民責任的增強是現代社會文明程度的重要標志之一。公民責任意識的增強和志愿服務的積極參與，不僅可以大大節約政府應急管理的成本，提高應急救援效率，而且可以彌補政府應急管理的不足。2015年4月25日，尼泊爾發生8.1級強烈地震后，中國政府展開積極援助，迅速向該國派出地震救援隊，來自我國的多個志愿服務救援團隊也踴躍奔赴災區，增援“黃金72小時”大搜救。據《環球時報》報道，尼泊爾公眾對于中國志愿服務的行動贊許有加，稱“中國朋友的敬業精神和熱情讓我們非常感動，這也是我們要在救援行動中努力學習的寶貴經驗”。中國民間志愿服務參與國際應急救援活動，在一定層面展現了國家軟實力外交的大國行為。志愿服務在國內外重特大的救援行動中所展現的社會價值，集聚了國家文明，展現了民族文化與時代精神，是培育和弘揚社會主義核心價值觀的寶貴資源。中國是世界上自然災害發生最為頻繁的國家之一，“70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質和海洋等自然災害嚴重的地區”［2］。近年來，重特大災害越來越頻繁，嚴重影響到社會經濟發展和人民生活。只有不斷完善應急救援管理制度，提升志愿服務參與應急管理的法治化、制度化、組織化與專業化水平，才能盡量降低災害的損失，幫助災區更好地恢復重建。

一、積極推進志愿服務參與應急管理的法治化

黨的十八屆四中全會明確指出，要推進“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。加快志愿服務法治化建設，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也是社會治理法治化的發展方向。我國在志愿服務方面的立法相對滯后，迄今為止，除了團中央的《中國注冊志愿者管理辦法》外，還沒有一部全國性的志愿者服務法律法規，志愿者參與應急管理的相關權利和義務還不明確、不具體，對志愿者的法律保護也不完善。同時，各類應急志愿服務隊伍建設在國內還處在初始階段，在法規和政策方面，相應的配套和支持政策短缺，資金緊張的問題尤為突出，造成許多志愿服務活動形式化、階段化，影響了應急志愿服務隊伍建設，制約了應急志愿服務建設的正規化、專業化、制度化。因此，加強志愿服務在應急管理中的法治化建設，是當前全面推進依法治國，加強法治社會建設，實現國家治理體系和治理能力現代化的重要任務，也是構建“法治中國”“平安中國”“和諧中國”的重要基石。法律手段是應對突發事件最基本、最主要的手段。近年來，中國應急管理工作最突出的亮點，“就是在深入總結群眾實踐經驗的基礎上，制定了各級各類應急預案，形成了應急管理體制機制，并且最終上升為一系列的法律、法規和規章，使突發事件應對工作基本上做到有章可循、有法可依”［3］。總結應對各類突發事件的有益經驗，有助于深刻認識法治建設的重要性。在我國現有的應急救援法律法規中，盡管出臺了一些應急救災的單行法規，如我國的《突發事件應對法》《防震減災法》《防洪法》《國家氣象災害應急預案》《重大動物疫情應急條例》《軍隊參加搶險救災條例》等，在推動地方政府出臺災害專項應對預案，加快建立多部門聯合應對機制，擴大全社會參與應急災害處置等方面發揮了顯著作用，也最大限度地減輕或避免了災害造成的人員傷亡和財產損失。但直到目前仍沒有一部綜合性的減災法或減災條例，在應急管理中容易產生多個部門各自為政、協調困難的現象，也容易形成地區資源分配不均或有的單位個體消耗過度的問題，這些問題都會使應急管理的成效大打折扣。在志愿服務參與應急救援中，由于法律法規比較分散，缺乏災害應對的基本法，系統性不夠規范，應急救援工作往往呈現出一種無序狀態。同時，志愿者參與應急救援活動時存在諸多風險，如工作量大、疲勞過度、環境險惡等，但現階段保障機制存在不足。由于志愿服務與政府應急管理還沒有建立起一套切實有效的聯動機制，參與渠道不通暢，致使志愿服務資源浪費的現象也時有發生。沒有規矩，不成方圓。應急管理的效能離不開科學完備的法治保障，應對突發事件的關鍵在于建章立制，依法規范，提高規范化、程序化、法治化水平。當前我國志愿服務參與應急管理的法律制度還不夠健全，法治化水平依然不高，對于志愿服務參與應急管理尚缺乏具體明確的法律規定和操作性較強的指導規范。面對災情危機，個別地方仍實行經驗式管理，或以經驗管理為主，還未做到依法處置、依法啟動應急響應機制。十八屆四中全會明確提出了全面推進依法治國的總目標和重大任務，提出了加強公共安全立法、推進公共安全法治化的要求。這就要求我們在構建法治中國的大背景下，按照依法治國、依法行政的要求來共同推進法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，加快推進志愿服務參與應急管理法治化工作，建立精細化、規范化、制度化的應急管理模式，提高志愿服務應急管理法治保障的水平，使應急管理工作成于制度、行有規范。推進志愿服務參與應急管理法治建設，要針對當前我國應急管理法律法規體系覆蓋面還不夠廣泛的現狀，組織專門的力量開展相關法律法規的制定、修改和完善工作，如《突發事件應對法》《國家自然災害救助應急預案》《國家突發公共事件總體應急預案》中都明確提出鼓勵社會力量積極參與應急管理，發揮志愿服務在應急管理中的作用等，但在具體的應急預案中卻未能嚴格執行，或者只是作了相關的原則性說明，對于志愿服務如何參與未做具體的說明或要求。因此，要及時評估和修訂《突發事件應對法》等相關法律，提高志愿服務參與應急管理法律法規的可操作性和實用性;及時制定、修訂相關法規，提高法規之間的銜接緊密度和一致性，實現志愿服務參與應急管理工作法治的“全覆蓋”;推動各級領導干部嚴格依法依規促進志愿服務參與應急管理工作，通過法治促進志愿服務參與應急管理的救災資金募集、人員招募與培訓等，推動各地區和相關部門保障志愿者參與應急管理的合法權益，確保志愿服務參與應急管理有法可依;推動各級人大和政府等派出督察組，指導督查各地應急管理法律法規的實施，提升社會公眾的志愿服務意識。

二、加強志愿服務參與應急管理的組織化

由于突發事件應對的秩序要求，志愿服務在應急救援中的組織化在這一特殊情境下具有極其重要的意義，這也是應急志愿服務的主要特征。如果沒有組織化的運作程序和良好的組織領導，應急救援將無從談起。當前我國的應急管理體制，與有效應對復雜多變的公共安全形勢仍不相適應，與最大限度地保障人民群眾的生命財產安全還有差距，如應急管理中的部門分割、條塊分治、綜合不夠、信息不暢、責任不清和主體單一問題仍比較突出。志愿服務機構組織化管理能力的弱化，影響和制約了組織機構對志愿服務力量的管理和使用。志愿者個體往往是分散的、流動的、懷有不同動機的，如何將分散的、流動的個體志愿者組織起來，參與到應急管理中，是志愿服務組織管理的核心問題。從崗位設計、志愿者招募，到志愿服務管理;從提供培訓、補貼、保障、建立激勵機制，到志愿者參與應急救援服務的決策和運作，其中的每一個環節，都在考驗著志愿服務的組織化管理能力。如果僅僅把志愿者當作分散的個體，而沒有把志愿者組織起來，志愿服務的力量將難以得到充分發揮。據紅十字會與共青團四川省委的信息反映，在“5．12”地震發生后，奔赴災區參與應急救援的志愿者數量急劇增長，幾乎每天都有成千上萬的志愿者聚集在四川省紅十字會、成都市紅十字會、團省委及團市委駐地，等待登記和任務分配。志愿者數量的激增與公益組織弱小的吸納能力之間形成了較大的差異，一些志愿者由于不能及時登記或接受任務分配，找不到可依靠的組織，難以在應急救援中發揮作用，最后不得不離開災區。同時，缺乏組織化的志愿者，在應急救援中很容易因為沒有依靠的組織和資源的保障而淪為災民，甚至成為被救助的對象。組織化程度低，容易造成救援行動缺乏有效的協調、指揮，導致區域合作不暢，信息難共享，應急救助資源分配的嚴重不公平，進而影響救援的效率。在應急管理過程中，應急管理主體必須在最短的時間內采取快捷、高效的應對措施。這種非程序性的決策方式，決定了應急管理組織結構的重要性，嚴格的組織結構、統一的指揮、垂直化的管理方式，包括政府、軍隊、志愿服務、企業、社會公眾，必須形成“政府主導下多元力量聯合參與”的格局。實現志愿服務應急管理的組織化，有利于志愿服務應急救援工作的有序開展。嚴格的組織秩序和有序的組織結構，對于生命和財產的救助來說顯得尤為重要。在應急救援中，有組織的志愿服務更容易與受災群眾的實際需要相對接，更能凸顯志愿服務在應急救援中的實效性。同時，應急管理的組織化也是政府與志愿服務溝通和協調的重要平臺。如“4•20”蘆山地震發生后，四川省設立了由省總工會、團省委、省婦聯、省殘聯、省僑聯、省科協等6家群團單位和省民政廳構成的社會應急管理服務組，統籌和組織市縣的應急管理工作，引導志愿服務與社會力量在抗震救災及災后恢復重建中有序發揮積極作用，取得了較好的效果。在應急救援中，可以將民間一些草根類志愿服務組織聯合會作為成員單位，納入到減災委。民間志愿服務組織聯合會作為政府與其他民間組織與志愿者溝通與協調的重要平臺，由不同的專業性、行業性的民間組織網絡組成。如心理輔導類的民間組織網絡、醫療衛生類的民間組織網絡、消防類的民間組織網絡、基金會網絡等，這些專業性、行業性的民間組織網絡，可以吸納官辦的志愿者服務組織和草根類民間組織加入，讓這些有活力的志愿服務組織自下而上地加入進來，適當降低組織登記門檻，有效地將他們組織起來，置于法律的管理框架之內。從歷次應急救援的實際經驗來看，有組織的志愿者比無組織的志愿者發揮的作用要更大。一是有組織的志愿者通過參與志愿者組織的活動，經過規范的培訓或其他專業知識的訓練，具有了一定的與救援相關的專業知識和能力;二是有組織的志愿者便于管理和監管，具有一定的可持續性。因此，要進一步加強和規范志愿服務組織化參與應急管理工作，以實現志愿服務應急救援的可持續性。

三、完善志愿服務參與應急管理的制度化

伴隨著工業化、城鎮化、信息化以及全球化的快速發展和氣候變化的加劇，公共安全形勢更加復雜多變。一些重特大突發事件，如破壞性地震、極端氣象災害、重特大生產事故、重大環境污染事件、多種疫病暴發流行等，往往衍生災害多、影響人群廣、處置難度大，這對我們加強應急管理的能力建設和制度化保障提出了現實而緊迫的要求。為此，應著力做好以下工作。

一是加強應急救援的演練培訓制度建設。要總結近年來國內外應急救援及演練經驗，在不斷吸收應急管理相關法律制度研究成果的基礎上，進一步明確政府部門和志愿服務在應急響應中的職責和任務。各級政府要積極引導、組織志愿服務參與應急管理救援演練和專業培訓，定期舉行應急處置實戰演練，定期組織不同類型的專業培訓，實行培訓證書檢測制度。目前，省級政府再次修訂了應急管理的預案，形成了應急預案管理的專家組制度，舉辦了各類應急管理培訓班。今后應制定應急指揮平臺系統年度演練制度，指導各地、各部門、各類組織開展應急預案的演練。要積極探索建立跨地區、跨部門協調配合，局地聯動，信息報告與通報，緊急征用與調用，緊急預案編制與演練制度，大力推進應急救援領域中的標準體系建設，形成現場工作、災害評估、避難場所、應急避險等一系列國家、行業和地方標準，用以指導政府、志愿服務、企業及公眾的應急救援工作。截至目前，已頒布和出臺了17個地震應急救援的國家標準、7個行業標準、20個地方標準［1］(P63)，今后應在演練培訓制度的制定和完善方面繼續努力。

二是構建應急管理協調聯動制度。志愿服務參與應急管理應充分考慮突發事件發生在兩個省份、兩個地區交界處，或者發生特大規模的突發事件時的特殊情況，明確應急處置的聯動方案。最初接到突發事件信息的救助機構，應主動承擔應急指揮機構的職責，并啟動預案反應，直至突發事件應急反應工作已明確移交給責任區的救援機構或上一級救援機構指定的新的應急指揮機構為止。應急預案應作為一個有機的整體，通過政府突發事件應急預案在志愿服務與政府、企業、公眾之間構建良好的協調對接機制，形成結構有序、優勢互補、功能配合、共生共進、和諧高效的應急管理預案體系。同時，借鑒發達國家政府與志愿服務合作應急管理的相關經驗，使應急預案的編制與運作一直處于動態，并隨著應急事件和客觀環境的變化而隨時調整、充實、改進和完善。預案要因時、因地、因環境的變化而及時予以修正，以確保預案的準確性、科學性、指導性和可操作性。

三是完善信息和輿情應對制度。突發事件發生后，社會公眾需要得到真實和全面的信息，這就要求政府提高信息透明度，及時向社會突發事件的信息，疏導社會公眾的恐慌情緒，減少社會不穩定因素。同時，隨著信息技術和網絡媒體的發展，網絡媒體和自媒體高度發達，在突發事件發生后，容易形成與官方媒體相對應的民間輿論場。如果信息不通暢或信息交流機制受限，不僅會造成災區公眾的心理恐慌，也會造成應急救援資源的短缺或浪費。如汶川地震后，深入到災區的志愿服務組織因當地的信息通訊設施損毀嚴重，遇到了前所未有的信息障礙，一度與外界中斷聯絡。由于信息的滯后及信息的不全面，大量的志愿服務組織進入災區后工作任務不明確，致使交通便利的災區救助力量過剩，而偏僻的受災區域卻無人問津，救助資源得不到有效利用。

四是完善志愿服務參與應急管理的保障制度。應急救援物資保障是快速和有效處置突發事件的基礎，涉及現場運行保障、應急救援處置、臨時生活安置、醫療救治防疫、煤電油氣供給、災后恢復重建等多個方面，貫穿于突發事件處置的全過程。完善應急救援的保障制度，對提高志愿服務參與應急救助的處置能力，促進社會和諧穩定具有重要意義。目前，志愿服務在應急救援中物資供給保障管理與實際需求仍有差距:第一，缺乏面向應急物資協調保障的分類標準。有關方面近年來編制了一批行業性、專業性的應急物資或產品分類目錄，在相關領域發揮了積極作用。但是直接用于指導應急物資協調保障，還需研究提出更綜合實用的分類方法。第二，應急物資供需信息不對稱，信息渠道不通暢。在應對突發事件或救災中存在著大量需要集中采購或緊急組織生產的應急物資，由于對社會供應能力基礎數據掌握不夠，供需之間的信息不通暢，經常會出現稀缺救援物資資源太少或找不到、通用物資信息過多找不準等問題，影響了應急救援物資保障的及時性和有效性。第三，信息共享不足。在應急物資分類分級管理的格局下，各地方、各部門的應急物資管理格局自成體系，志愿服務在應急救援中所獲得的物資分配不足，供給面臨短缺，志愿服務對政府儲備物資的信息共享不足，現有資源利用的相互支撐有待進一步提高。中國安全生產科學研究院等單位，歷經基礎研究、實地調研、座談交流、電話訪問、專家評審等多個階段，編制完成了《應急保障重點物資分類目錄(2015年)》和《應急保障重點物資供應企業參考名錄(2015年)》，總結了近年來重大突發事件應對中應急物資的使用情況，參考了按物資屬性或用途進行分類等方法，更加注重與現場應急指揮、組織分工和人員配置特點相結合，突出了實用性和綜合性。《突發事件應對法》用了一章的內容對應急處置和救援物資進行了規范，為地方開展應急處置工作提供了強有力的法律依據。然而，突發事件多種多樣，情況瞬息萬變，在新形勢下表現出很多新特點，因此，在地方立法中還需要進一步細化落實《突發事件應對法》。一方面對政府要采取應急物資的保障，對應急管理體制機制進一步細化，明確政府、企業、志愿服務組織各自承擔的責任，并從經費和考核兩個方面完善保障機制，使法規能夠被有效地執行;另一方面要確保志愿服務在應急救援中的物資供給，對政府應急處置行為要加以規范，合理把握非常措施的運用范圍和實施力度。加強志愿服務參與應急救援裝備建設，通過采取實物裝備與能力裝備相結合的方式，充實和完善志愿服務應急管理裝備保障體系，加大政府與企業的投入，將應急管理日常經費納入到政府財政預算，保障突發事件應對工作所需經費。同時，要對考核機制進行規范，把應急管理工作納入到年度績效考核的范圍，完善政府工作評價機制，提升應急管理工作水平。大力推進志愿服務應急救援信息化建設，配備先進的救援裝備，推進應急管理新技術、新裝備的研發和應用。引進和消化國際先進的救援裝備，不斷提高應急救援裝備的技術水平。

四、提升志愿服務參與應急管理的專業化

在應對突發事件的特殊境況下，作為具有專業技能的志愿服務要參與救災工作，必須具備救災、醫療、心理救助等方面的專業知識和能力。所謂專業志愿服務是指具有專業水平的人利用已有的專業知識、專業技能、專業經驗和社會實踐，在應急管理中提供專業救助、專業服務的行為。應急管理中志愿服務的專業性不足，不僅是志愿者自身能力的問題，更反映了公益組織培訓機制的不成熟。“志愿者的流動是正常情況，好的系統(崗位職責+相關培訓)幫助我們做好交接工作讓新人在短時間內快速上崗。”［4］應急管理中志愿者的專業能力大小，關系到志愿者能否把事情“做好”。在突發事件應對中常常會出現這樣的情況，就是公益組織因為工作人員太少而需要大量的志愿者，但是由于志愿者缺乏專業技能，使救援工作出現了瑕疵。在5•12汶川地震、玉樹地震及蘆山地震發生后，曾有大量的志愿者涌入災區，參加應急救援服務，但其中有相當多的志愿者是出于一腔熱情和激情沖動而前來參加救援服務的，難免出現“好心辦了壞事”的情況。由于未接受嚴格的訓練，對坍塌建筑物內是否存在幸存者缺乏辨別經驗，非專業志愿者的參與反而導致一些受災人員失去最佳搶救時間［5］。另外，志愿者進入災區并沒有受到嚴格的準入條件限制，專業水平參差不齊，使得志愿服務的滿意度大打折扣。如心理干預類的志愿服務涌入災區，有些專業難以評估，技術水平各異，缺乏統一的指導、協調與認證，在災區難免有炒作過熱現象，心理援助一度成為災區防范工作的內容之一。事實表明，不可或缺的專業能力是應急救援的重要元素。從國際經驗看，世界大多數國家（地區）應急救援應對是由專業隊伍完成的，如軍隊、消防隊或武裝警察部隊，民防專業隊伍、專業志愿服務隊伍也是重要力量。在現代條件下，隨著救援工作技術含量的逐漸增大，防災救災的要求普遍提高，對志愿服務的專業化要求也相應提高，在此基礎上，各國（地區）在救援隊伍的組建和管理方面采取了很多措施，以保證應急救援工作的及時有效。德國應急救援隊伍建設的一大特色，就是培養專業的志愿服務隊伍，在這個僅有8000萬人口的國度，建立了超過200萬人的救援隊伍，占人口比重約為2．4%。為減少救援過程中的隊伍磨合，德國采取了標準化的應急隊伍建設方法。德國能夠建立起龐大的志愿服務隊伍，與其有良好的志愿服務傳統有關，也與其長期以來鼓勵志愿服務的政策有關。如2011年廢除義務兵役制之前，德國法律規定公民可以選擇參加一定時長的與救援或救護有關的志愿服務來代替服兵役。該國法律還明確規定，公民參加志愿服務救援活動的義務高于其上班工作的義務，雇主應允許和鼓勵雇員參加志愿服務救援活動。日本、美國等國都極為重視應急理論和專業人才的培養，通過國家門戶網站提供相關的信息服務，建立統一、高效的通訊和預警系統，在應急人才培養方面都形成了比較成熟的體系。我國香港地區的志愿服務在應急救援中也有很高的專業化水平，救助服務措施相當完善，注重服務的細節質量，其對應急志愿服務必須經過專業化的培訓。如要求民安隊隊員每年的培訓時間不少于60小時，醫療志愿服務隊員每年必須接受100小時的基本培訓，經考試合格后，還必須到指定的醫院病房實習，汲取更多的實踐經驗。我國加強應急管理體系建立，借鑒境外的先進經驗和做法，高度重視人才儲備和素質提升，確保做到招之能來，來之能戰，戰之能勝。要充分調動廣大人民群眾包括志愿服務者的積極性、主動性和創造性，組建穩定的應急救援志愿服務隊伍，加強志愿服務的培訓力度，不斷提升志愿服務工作的專業化、品牌化、規范化水平，提高應急救援能力。

參考文獻:

［1］洪毅．中國應急管理報告(2015)［M］．北京:國家行政學院出版社，2015．

［2］民政部救災司．減災救災30年［J］．中國減災，2008，(12)．

［3］華建敏．在貫徹實施突發事件應對法會議上的講話［EB/OL］．中央政府門戶網站，

［4］5•12民間救助服務中心《救助站志愿者管理方案》(2008年5月)［EB/OL］．

［5］地震救援志愿者不可缺———雅安地震系列策劃之二［EB/OL］．

作者:張勤 林菁菁 單位:南京航空航天大學 南京工業大學