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柞水縣地處南麓，全縣10鎮(zhèn)6鄉(xiāng)120個村16.5萬人，分布在總面積2332平方公里的“九山半水半分田”上，土地稀少，人均耕地不足1畝。隨著西康鐵路、西柞高速公路相繼建成和投入使用及柞小高速公路全面建設(shè)，縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出由山區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)小縣向以工業(yè)為主導(dǎo)的城郊型、開放型生態(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的跨越轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大變化。同時，由于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，大量耕地被占，失地農(nóng)民劇增，生產(chǎn)生活難以保障。柞水縣正確處理國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)與保障失地農(nóng)民利益之間的關(guān)系，妥善安置失地農(nóng)民，有效保證了重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，較好維護(hù)了社會大局和諧穩(wěn)定。

一、基本情況

自年以來，柞水縣因西康鐵路、西柞及柞小高速公路建設(shè)、小嶺工業(yè)區(qū)大西溝鐵礦開發(fā)和旅游項(xiàng)目建設(shè)等重點(diǎn)工程征地2236.9畝，涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個村48個組，涉及農(nóng)戶4169戶，15187人。分別占全縣總戶數(shù)、總農(nóng)業(yè)人口的10.5%和11.2%。其中完全失地397戶1347人；部分失地233戶8537人。失地農(nóng)戶生活困難的446戶1575人。一是國家建設(shè)征地。比如鐵路、高速公路途經(jīng)乾佑河沿線4個鎮(zhèn)，征地最多、農(nóng)民失地最嚴(yán)重的沙坪村現(xiàn)有人口884戶2740人，因鐵路及新城開發(fā)等失地農(nóng)民達(dá)505戶1884人，人均土地不足0.17畝。二是城鎮(zhèn)建設(shè)征地。如新城區(qū)建設(shè)占土地1560畝，使884戶2740人失去了土地；羅莊村小城鎮(zhèn)建設(shè)征地23.23畝，致使16戶群眾全部失地。三是企業(yè)占地。如大西溝鐵礦開發(fā)從上世紀(jì)80年代以來，前后占羅莊村土地124.7畝，加之其它建設(shè)用地，人均耕地不足0.03畝。四是旅游開發(fā)占地。旅游項(xiàng)目較多的營盤鎮(zhèn)，正在開發(fā)的龍王溝等項(xiàng)目占耕地717畝，涉及108戶301人。五是工業(yè)園區(qū)占地。由于園區(qū)建設(shè)，有的村民小組人均土地不足0.1畝。六是移民搬遷占地。遷出地棄耕撂荒土地，遷入占用土地等等。為了妥善保障失地農(nóng)民的正常生活，柞水縣以維護(hù)農(nóng)民利益為根本出發(fā)點(diǎn)，以發(fā)展為前提，以再就業(yè)為核心，以貨幣安置和社會保障為底線，逐步建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會保障、就業(yè)服務(wù)“三位一體”的安置模式，實(shí)行多種途徑安置，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，有效減小失地對農(nóng)民生活的影響。

（一）宣傳教育，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民就業(yè)觀念。把轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的就業(yè)觀念作為安置失地農(nóng)民的首要問題來抓，結(jié)合縣域?qū)嶋H，著重從經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向、當(dāng)?shù)匕l(fā)展前景、個人生活保障等方面做好思想工作，推動群眾轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念。同時，積極組織實(shí)施“陽光培訓(xùn)工程”，聘請專業(yè)人員開展建筑、餐飲、勞務(wù)輸出等知識講座，舉辦涉游服務(wù)、勞動技能等創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)20余期，參訓(xùn)人員1000余人，提高了失地農(nóng)民的勞動就業(yè)能力。目前，失地最嚴(yán)重的乾佑河流域4鄉(xiāng)鎮(zhèn)50%農(nóng)民能抓住西柞高速公路開通良機(jī)，積極從事服務(wù)業(yè)，興辦農(nóng)家樂、加工豆制品和經(jīng)營土特產(chǎn)品銷售等，90%受訓(xùn)人員已經(jīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)行，并獲得相對穩(wěn)定的收入來源。

（二）嚴(yán)格管理，保證征地補(bǔ)償費(fèi)足額到位。征地補(bǔ)償政策落實(shí)，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。柞水依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，以被征地農(nóng)民生活水平不下降為目標(biāo)，落實(shí)相應(yīng)補(bǔ)償措施。一是科學(xué)制定補(bǔ)償規(guī)定。征地前將土地、青苗、房屋、林木、附著物等財產(chǎn)的賠償標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策全面向群眾公布，給農(nóng)民吃下“定心丸”。綜合考慮地理位置、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、生活水平、人均耕地、升值潛力等因素，按市場價逐步提高了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。柞小高速征用乾佑鎮(zhèn)石鎮(zhèn)村專業(yè)菜地，多方與建設(shè)方協(xié)調(diào)，補(bǔ)償費(fèi)由每畝1.8萬元提高到3.9萬元，僅此項(xiàng)為該村爭取補(bǔ)償費(fèi)600余萬元。二是實(shí)行集中安置。安居才能樂業(yè)，只有把拆遷戶的住所解決好，失地農(nóng)民才有心思發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)。我們實(shí)行集中統(tǒng)一的住宅小區(qū)安置，由城建、國土部門提前介入，做好規(guī)劃設(shè)計，并依據(jù)當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，鼓勵實(shí)施長效致富項(xiàng)目。比如柞小高速公路建設(shè)拆遷中規(guī)劃了6個集中安置點(diǎn)，統(tǒng)一配套小區(qū)的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，同時引導(dǎo)群眾發(fā)展“一村一品”，穩(wěn)定失地農(nóng)民生活。

（三）強(qiáng)化培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)能力。采取政府牽線搭橋，設(shè)立勞動就業(yè)服務(wù)平臺，把勞務(wù)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，拓展失地農(nóng)民就業(yè)空間。勞動、扶貧等部門當(dāng)好媒婆，走出去主動與外省用工單位聯(lián)系，把失地農(nóng)民作為重點(diǎn)對象實(shí)施勞務(wù)輸出，確保其獲得能夠就業(yè)。年以來，每年組織“春風(fēng)行動”大型用工招聘會，動員失地農(nóng)民進(jìn)城入企務(wù)工，成功安置就業(yè)500余人。設(shè)立失地農(nóng)民職介服務(wù)窗口，免費(fèi)為失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹，成功指導(dǎo)就業(yè)300余人。每年組織失地農(nóng)民赴疆拾棉3000余人，僅此項(xiàng)人均每年增收1000余元。

（四）就業(yè)扶持，加快失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移步伐。加快失地農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移步伐，保證農(nóng)民“失地不失業(yè)”顯得尤為重要。為此，不斷探索失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移途徑，切實(shí)加快“農(nóng)民變民工變職工變市民”步伐，建立人力資源信息網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民就業(yè)搭建服務(wù)平臺。堅持“政府引導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、創(chuàng)新機(jī)制、注重實(shí)效”的原則，加強(qiáng)了信息平臺和中介平臺建設(shè)，成立了由縣就業(yè)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所和村委會組成三級勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，提供求職登記、職業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)介紹、就業(yè)認(rèn)定、檔案管理、保險辦理等“一站式”就業(yè)服務(wù)，初步形成了市場導(dǎo)向、政府調(diào)控、運(yùn)行規(guī)范的農(nóng)村勞動力就業(yè)新機(jī)制。

（五）抓政策落實(shí)，擴(kuò)大保障渠道。縣上制定優(yōu)惠政策，積極扶持失地農(nóng)民就業(yè)。堅持以“市場引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”的方針，以縣勞動力就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)中心為依托，以其他部門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和社會力量為輔助，不斷拓展培訓(xùn)機(jī)制，多形式、多層次、多渠道提高農(nóng)民工的各項(xiàng)技能，在發(fā)展農(nóng)家樂、就業(yè)安置等方面，給予失地農(nóng)民稅收減免、證照辦理等優(yōu)先優(yōu)惠政策，調(diào)動失地農(nóng)民積極性，促其發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，彌補(bǔ)失去土地的收益，確保生活水平不下降。

（六）計劃征地，有效保護(hù)土地。堅持利用與保護(hù)并重，把節(jié)約耕地、提高土地利用率，規(guī)范征地程序放在重要位置抓緊抓好。一是規(guī)范征地報批手續(xù)，嚴(yán)格按批準(zhǔn)計劃供地。二是嚴(yán)管土地資源。嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民經(jīng)營土地的合法權(quán)益，召開聽證會，廣泛聽取群眾意見和建議，充分尊重農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)守界定征地范圍，堅持土地用途管制，嚴(yán)格按建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)政策、用地定額指標(biāo)等要求供地。三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。監(jiān)察、審計、財政等部門聯(lián)手加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處侵占、截留、挪用、拖欠、擠占土地補(bǔ)償費(fèi)等嚴(yán)重侵犯農(nóng)民利益的行為，確保“陽光操作”，專款專用于失地農(nóng)民補(bǔ)償。

從全縣情況看，失地農(nóng)民抓住“兩路”建設(shè)和礦區(qū)工程建設(shè)，用足用活各項(xiàng)政策，利用征地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)商、房屋出租、興辦農(nóng)家樂、勞務(wù)輸出等，一改土里刨食”，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)商戶，收入增加明顯，從征地前年農(nóng)民人均純收入在600-700元，提高到2006年底1500-1700元，是征地前的2.5倍多。

二、存在的主要問題

目前，被征地農(nóng)民73%的群眾生活未受到影響，生活水平未降低。但還有少數(shù)失地農(nóng)民因安置途徑狹窄、謀生技能差等原因，導(dǎo)致無直接經(jīng)濟(jì)來源，生產(chǎn)生活在很大程度上受到影響。一是安置辦法滯后，就業(yè)率不夠高。當(dāng)前，安置失地農(nóng)民主要采取貨幣補(bǔ)償?shù)霓k法安置失地農(nóng)民，而安置標(biāo)準(zhǔn)相對低，失地農(nóng)民獲得安置補(bǔ)償費(fèi)少，并且一次性發(fā)放的安置補(bǔ)償費(fèi)，數(shù)目畢竟有限，如沒有新的收入來源，坐吃山空，生活難以保障。實(shí)踐證明，這種安置方法難以有效解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活問題。二是部分失地農(nóng)民就業(yè)技能差，轉(zhuǎn)型就業(yè)困難。耕地目前仍是農(nóng)村群眾生產(chǎn)生活必需的生產(chǎn)要素，失去土地就喪失了最基本生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。大量耕地被征用后，對于部分一直以種田為主的農(nóng)民來說，沒有其他技能謀生，生活就會陷于困境。據(jù)調(diào)查，全縣有10%的農(nóng)民失地后情緒低落，部分思想閉塞、年齡偏大的失地農(nóng)民就業(yè)難有門路，僅靠征地補(bǔ)償費(fèi)難以維持生活。還有20%的失地農(nóng)民靠打零工維持生活，生活并不富裕。三是失地農(nóng)民培訓(xùn)途徑單一，就業(yè)保障機(jī)制不到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技校由于師資力量薄弱、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏等原因，難以發(fā)揮應(yīng)有作用，對失地農(nóng)民培訓(xùn)的效果不明顯。我縣目前最大的培訓(xùn)基地——柞水職教中心而言，目前僅有農(nóng)林專業(yè)技術(shù)人員3人，養(yǎng)殖專業(yè)技術(shù)人員4人，師資力量十分有限。加之財政困難，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏，失地農(nóng)民培訓(xùn)所需的教學(xué)器材、儀器、基礎(chǔ)設(shè)施等配備滯后，難以滿足農(nóng)民日益增長的培訓(xùn)需求。四是社會保障機(jī)制尚不健全，失地農(nóng)民生計長效保障無著落。由于當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障面小、標(biāo)準(zhǔn)低，失地農(nóng)民沒有完全納入社會救濟(jì)和社會保障，部分失地農(nóng)民自身“造血”能力差，就業(yè)安置、最低生活保障和子女上學(xué)也面臨較多困難，扶持優(yōu)惠政策較少，項(xiàng)目資金不足等諸多問題，未能形成長效的失地農(nóng)民保障機(jī)制。

三、幾點(diǎn)建議

（一）建立合理的土地利益分配機(jī)制。由于失地農(nóng)民基本生活保障的主體資金來源于土地價值，土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)的高低，直接決定失地農(nóng)民基本生活保障水平的高低。這就要求改進(jìn)和完善征地補(bǔ)償制度，充分考慮農(nóng)村土地的所有權(quán)功能、就業(yè)與發(fā)展功能、社會保障功能等因素，明確界定農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，以土地市場價格為基礎(chǔ)，科學(xué)合理確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高失地農(nóng)民失地收益。

（二）加強(qiáng)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)。各級應(yīng)把失地農(nóng)民技能提高放農(nóng)村工作的重要位置，經(jīng)常研究新情況和解決新問題，加強(qiáng)對農(nóng)民的基本素質(zhì)教育和勞動技能教育培訓(xùn)，從思想、職業(yè)道德、擇業(yè)觀念、文化素質(zhì)和技術(shù)技能等方面教育，使他們認(rèn)真克服多年積淀的舊習(xí)氣，樹立競爭意識、市場意識，增強(qiáng)自我致富的能力，盡快拓展增收渠道，增加實(shí)際收入，確保生活水平不斷得到提高。

（三）努力形成強(qiáng)大保障合力。相關(guān)部門應(yīng)明確分工，各負(fù)其責(zé)，形成強(qiáng)大合力，打好解決失地農(nóng)民問題總體戰(zhàn)。如國土部門負(fù)責(zé)征地、拆遷的補(bǔ)償方案、土地復(fù)墾等項(xiàng)目實(shí)施等。城建部門落實(shí)好失地農(nóng)民的住宅小區(qū)規(guī)劃和建設(shè)。勞動部門負(fù)責(zé)加大失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，促進(jìn)就業(yè)。民政、社保、保險等部門負(fù)責(zé)失地農(nóng)民的社會救濟(jì)、養(yǎng)老保險等，確保生活不出問題。扶貧、農(nóng)行、信用社要積極制定和落實(shí)失地農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)扶持優(yōu)先優(yōu)惠政策，落實(shí)扶持項(xiàng)目資金等，推動失地農(nóng)民發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)。財政、審計、紀(jì)檢負(fù)責(zé)加強(qiáng)對征地補(bǔ)償資金管理、使用、發(fā)放的監(jiān)督檢查，確保資金安全高效。通過發(fā)揮各方面綜合作用，為失地農(nóng)民安置創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（四）逐步健全社會保障機(jī)制。一是積極探索和建立失地農(nóng)民社會救濟(jì)和保障體系。對失地農(nóng)民中喪失勞動能力的特困戶、五保戶，由民政部門列入救濟(jì)對象實(shí)行救助，列入低保范圍予以保障。對人均土地過少的農(nóng)民家庭，可由關(guān)統(tǒng)一辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)，享受城鎮(zhèn)居民就業(yè)安置、低保、子女上學(xué)等待遇。二是要逐步建立社會基本養(yǎng)老保險。由社保、保險等部門在政策允許的范圍內(nèi)降低“門檻”，降低繳費(fèi)比例，降低繳費(fèi)基數(shù)，予以保障。對年齡偏大的優(yōu)先投保，資金來源可采取政府土地收益中撥補(bǔ)一點(diǎn)，土地征用補(bǔ)償費(fèi)中抵扣一點(diǎn)，失地農(nóng)民自己繳納一點(diǎn)的方式來解決。三是要重視解決失地農(nóng)民的醫(yī)療問題。衛(wèi)生部門可選擇失地鄉(xiāng)村深入開展農(nóng)村合作醫(yī)療改革，擴(kuò)大失地農(nóng)民基本醫(yī)療保障范圍，使其病有所醫(yī)。

（五）建立健全扶持機(jī)制。應(yīng)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，突出發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑新的經(jīng)濟(jì)框架，擴(kuò)展新的就業(yè)空間，為保障失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件。一是要依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)搞開發(fā)。積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投身第三產(chǎn)業(yè)，鼓勵大力發(fā)展生態(tài)旅游農(nóng)家樂，搞農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、石雕石刻業(yè)等項(xiàng)目。二是要鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)。對城郊失地農(nóng)民，引導(dǎo)他們?nèi)谌氤鞘猩睢７苍诔菂^(qū)范圍內(nèi)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的，由勞動部門參照鼓勵城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策，核發(fā)《再就業(yè)優(yōu)惠證》，扶持小額貸款，在政策范圍內(nèi)減免相關(guān)稅費(fèi)。年產(chǎn)值在50萬元以上，安排下崗職工50人以上的企業(yè)，實(shí)行掛牌保護(hù)。三是要對引資新辦企業(yè)征用土地的村組，盡量安排失地農(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工。可以土地作資產(chǎn)入股，按股分紅，使農(nóng)民獲得永久性收益。對小城鎮(zhèn)建設(shè)征用土地建立市場的，允許他們自籌資金優(yōu)先進(jìn)行開發(fā)，實(shí)現(xiàn)失地利益的長遠(yuǎn)化。

（六）完善征地補(bǔ)償機(jī)制。認(rèn)真落實(shí)《土地管理法》，在制定國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征地方案時，要結(jié)合被征地村組的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，切實(shí)考慮農(nóng)民長遠(yuǎn)生計，合理核實(shí)年產(chǎn)值，合理提高安置補(bǔ)助費(fèi)，全力保障失地農(nóng)民利益。從長遠(yuǎn)看，政府應(yīng)當(dāng)建立土地征用調(diào)節(jié)基金，每年從土地純收益中提留5-10%作為土地征用調(diào)節(jié)基金，用于對失地農(nóng)民中困難群體的救助。同時加強(qiáng)土地復(fù)墾開發(fā)力度，酌情考慮失地農(nóng)民實(shí)際情況，扶持失地農(nóng)民提高有限耕地的質(zhì)量，提高土地單產(chǎn)和產(chǎn)出率，在有限土地上做大文章，擴(kuò)大收入。