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一、我國失地農(nóng)民面臨就業(yè)難

千百年來，我國農(nóng)民一直沿襲著“土地和家庭保障”模式，農(nóng)民的生、老、病、死完全依賴于自身及家庭。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。一旦土地被征用，他們的各項保障便成了后顧之憂。

農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。隨著大項目建設(shè)和城市化進程的加快，城市郊區(qū)農(nóng)民可耕種土地面積越來越少，相對無業(yè)人員不斷增加，城郊農(nóng)民就業(yè)壓力越來越大。他們大部分沒有什么實用的技術(shù)，文化程度又不高，有的甚至小學都還沒有畢業(yè)，找工作十分困難。據(jù)有關(guān)調(diào)研結(jié)果，失地農(nóng)民在逐步轉(zhuǎn)為城市居民的過程中，就業(yè)方式發(fā)生重大變化。就業(yè)難主要表現(xiàn)為：一是計劃內(nèi)招工數(shù)量少。政府雖然在職業(yè)安置方面給予了一定的有針對性的工作安置，但是從安置的整體情況來看，安置的力度不夠。二是自謀職業(yè)率較低。由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)相對較低，又缺少一定的專業(yè)技能，在勞動力市場嚴重飽和的今天，他們毫無競爭優(yōu)勢，再加之就業(yè)意識的滯后，自謀職業(yè)的比例較低。三是回流的情況比較多。經(jīng)過招工安置的失地農(nóng)民所從事的工作主要為一般的管理者、工人、勤雜工等，一旦機構(gòu)進行改革，他們就會首當其沖地成為精簡的對象，加之企業(yè)改制后，經(jīng)營者都愿意雇用年輕素質(zhì)高的外來人員，由于安置人員的工資待遇都高于外來人員，因此他們就業(yè)回流的情況就相對較高。

二、導致城郊農(nóng)村勞動力閑置的原因

（一）城市化進程加快，就業(yè)措施滯后。由于農(nóng)民文化素質(zhì)不高，勞動技能單一，失地以后，在再就業(yè)過程中處于競爭劣勢。就現(xiàn)在的情況看，普遍存在就業(yè)措施滯后的問題，具體表現(xiàn)在：對農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念教育滯后，農(nóng)民思想準備不足，在就業(yè)中，手足無措；對勞動力基本情況缺乏了解，從而影響了對勞動力的分類指導、分層培訓、統(tǒng)籌規(guī)劃；對勞動力培訓滯后，致使勞動力不能適應勞動市場需求；對就業(yè)崗位開發(fā)力度不夠，就業(yè)渠道單一，遠遠滿足不了就業(yè)需求。

農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來的商機經(jīng)商辦企業(yè)外，大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能普遍很低，在土地以外的其他工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機會。40歲以上的勞動力，尤為突出。雖然他們過去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好手，但現(xiàn)在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，不少人到建筑工地打短工，從事簡單的看管、搬運等臨時性工作。許多農(nóng)戶在全部或大部分耕地失去后，希望從事非農(nóng)經(jīng)營，然而由于過去他們主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺乏從事

二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，同時又由于農(nóng)民投資理財?shù)闹R和能力較為有限，面對變化莫測的市場，難以為土地補償費尋求有效的增值渠道。就業(yè)培訓脫節(jié)，使失地農(nóng)民缺少可持續(xù)發(fā)展的主體優(yōu)勢。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不夠發(fā)達，使勞動力轉(zhuǎn)移受阻。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民就業(yè)的主要出路，是大容量吸納勞動密集型就業(yè)的重要載體。但是，目前部分鎮(zhèn)村工業(yè)發(fā)展緩慢，起不到吸收農(nóng)村富余勞動力的主渠道作用。一是資金不足，致使一些村的工業(yè)產(chǎn)房無法進行正常的生產(chǎn)；二是缺乏人才，企業(yè)管理不善，效益不理想，出現(xiàn)了“無企業(yè)盼企業(yè)，辦起企業(yè)愁企業(yè)，出現(xiàn)虧損怕辦企業(yè)”的狀況；三是村辦企業(yè)外部經(jīng)營環(huán)境不夠?qū)捤桑嬖谥召M多、攤派多及報建難、辦事難等情況。

（三）外來人口涌入多，使郊區(qū)農(nóng)民就業(yè)壓力增大。目前，全江蘇省進城務工農(nóng)民達到了700萬之多，而這700萬之中，有很大一部分是在南京市的，而南京市城市化的加速使得每年向非農(nóng)轉(zhuǎn)移的勞動力不斷增加，農(nóng)民工、臨時工、外出打工者激增，兼農(nóng)人員大量出現(xiàn)，從而使就業(yè)壓力加大，特別是失去年齡優(yōu)勢的失地農(nóng)民就業(yè)更加困難。

（四）勞動力素質(zhì)偏低，就業(yè)觀念陳舊。由于城市就業(yè)壓力不斷增大，許多大學生都降低了就業(yè)要求，這也在無形之中縮小了失地農(nóng)民的就業(yè)空間。郊區(qū)失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，集中表現(xiàn)在年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動技能三個方面。有資料顯示，目前，在失地農(nóng)民中，文盲占調(diào)查總體的15.7％，小學占32.6％，初中占41.3％，高中或中專占9％，大專占1.3％，本科只占0.1％。其中，接受過崗前培訓的僅占43％，且通常由用工單位培訓，培訓時間較短，培訓內(nèi)容簡單專一。因受到能力限制，他們只能依靠單純的體力勞動，多以從事建筑工地臨時工、工廠操作工、服務員為主。

其次，失地農(nóng)民的就業(yè)觀念比較陳舊。隨著經(jīng)濟發(fā)展，勞動力市場逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，用人單位對求職者的年齡、知識、技能和市場競爭意識要求較高，失地農(nóng)民在城市多元化的就業(yè)格局中處于明顯的劣勢地位。

此外，他們的就業(yè)觀念也有待改變。首先，失地農(nóng)民的就業(yè)意向并沒有那么強烈，他們的創(chuàng)業(yè)意識差，存在“等、要”的思想，他們認為是政府拆了他們的房子，占了他們的地，給他們解決住房、安排工作是天經(jīng)地義的、理所當然的。在就業(yè)時，他們往往是“工資低不干、工作累不干、三班倒不干、管理嚴不干”。他們對居委會安排的工作不屑一顧，要找個體面的不臟不累的工作；有的干脆嫌錢少不去，造成有人沒活干，有活沒人干，參加就業(yè)培訓也不積極。

(五)勞動力市場發(fā)展緩慢，中介組織發(fā)育程度低。許多行業(yè)對農(nóng)民采取了限制和歧視的做法。城市現(xiàn)行的就業(yè)政策全是為了解決城市市民的就業(yè)而設(shè)置的，在失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民的同時，現(xiàn)行就業(yè)政策沒有能夠及時改變以往偏向既得利益群體的做法，造成失地農(nóng)民就業(yè)困難。同時，城市勞動力市場就業(yè)信息不充分，即使有適合失地農(nóng)民的工作也會因為信息不暢而無法及時就業(yè)。

（六）失地農(nóng)民社會資本薄弱，嚴重影響就業(yè)信息的獲取。在社會學視野中，具體到勞動力的求職過程中，決定一個勞動力是否能找到工作，社會資本是很重要的因素。也就是說，一個勞動力要找到一份工作，就業(yè)信息對他來說比較重要。而就業(yè)信息的獲取，在很大程度上依賴于個人所擁有的社會關(guān)系的質(zhì)量和數(shù)量。對失地農(nóng)民而言，他們中低學歷的占大多數(shù)，而學歷越低也就意味著他從事的工作的專業(yè)化程度也就越低，工作的可替代性也就越強，競爭也就更為激烈，求職信息的復雜程度也就越高。在這種情況下，社會資本就更顯得重要了。然而，失地農(nóng)民與交往對象之間大多具有共同的背景，在職業(yè)類別與經(jīng)濟條件方面的差異不大，從關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中獲取的信息也比較單一，同質(zhì)性比較強。而且，面對“失地”，各家也是“泥菩薩過河——自身難?！保偃ブС钟H戚、朋友也是比較困難的。

三、失地農(nóng)民就業(yè)應對之策

（一）統(tǒng)一補償原則，提高補償水平，保障失地農(nóng)民的長遠之計

1、統(tǒng)一補償原則。合理的補償標準至少應包括以下三層含義：1能得到等價經(jīng)濟補償，確保失地農(nóng)民的生活水平不低于失去土地前和目前農(nóng)村的人均消費水平，不能因為征地的因素而使他們陷入貧困；2能得到合理的就業(yè)安排和發(fā)展安排，確保其“失地不失業(yè)”；3能得到可靠的社會保障，確保其病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。

2、增加補償內(nèi)容。在對農(nóng)戶土地進行補償評估時，要充分考慮到土地對農(nóng)民所具有的多種保障功能，除按現(xiàn)行市場價對土地進行評估外，還要考慮土地潛在收益的損失，未來土地增值的價格損失，及農(nóng)民因失去土地的其它各項間接損失(就業(yè)、住宅、最低生活及養(yǎng)老保障等的喪失)，通過增加內(nèi)容，來提高補償水平，補足補夠。

3、改變補償方式。按照土地換保障的思路，今后征地將不再以貨幣形式直接將補償費支付給個人，而是將其轉(zhuǎn)化為失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，通過簽訂社保協(xié)議，實施社會保障安置。保險金可由個人和征地單位按一定的比率共同負擔，個人繳費部分，直接采取在其應得的補償收入中預先扣留，剩余部分再以現(xiàn)金形式支付給個人。

4、規(guī)范調(diào)整補償金分配比例。正確引導補償金的使用，合理確定補償金在集體與個人之間的分配比例；確保農(nóng)戶所得，既能滿足當前生活所需，又能基本解決未來的養(yǎng)老、醫(yī)療等保障問題，還能為勞動者創(chuàng)業(yè)或就業(yè)提供一定的資金保證；嚴禁地方、鄉(xiāng)政府截留或挪用農(nóng)民土地征用補償費，規(guī)定土地補償費應主要用于征地人員的安置；其中，村社集體提留部分，主要用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)崗位的開發(fā)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置和自主創(chuàng)業(yè)所需的資金支持；在確保剩余集體資產(chǎn)絕對安全的同時，亦可選擇安全可靠的其他投資方式，使集體資產(chǎn)保值、增值，為失地農(nóng)民提供多渠道的保障。

（二）大力發(fā)展村級服務社和村鎮(zhèn)企業(yè)，擴大就業(yè)規(guī)模。如小區(qū)組織物業(yè)管理（包括衛(wèi)生、綠化、治安消防、水電家具的維修等）、各種商業(yè)服務性網(wǎng)點（如糧、油、菜市場、服裝飲食業(yè)、自行車摩托車及家電維修等）。既可方便市民，又可以解決一部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題。依靠集體經(jīng)濟大力發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)。充分利用農(nóng)村勞動力廉價的優(yōu)勢，創(chuàng)辦農(nóng)副產(chǎn)品加工、發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、發(fā)展苗木盆景等栽培業(yè)。對一部分有技術(shù)、有能力的農(nóng)民，可以動員或引導他們到城市去找工作，或把他們作為骨干力量組織起來，就地發(fā)揮作用、就近消化，這樣既可以減輕城市就業(yè)的壓力、確保城市社會的穩(wěn)定，又有利于務工農(nóng)民的穩(wěn)定，同時也可以加快城鎮(zhèn)建設(shè)的進程。

（三）完善就業(yè)服務措施，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機制和環(huán)境。第一，建立一支責任心強、業(yè)務能力好的職業(yè)指導員隊伍，加強對失地農(nóng)民的職業(yè)指導，幫助他們正確認識和評價自己，提高他們適應城市就業(yè)和市場就業(yè)的能力。讓他們感受到政府具體的關(guān)懷，增強城市就業(yè)的信心。第二，成立創(chuàng)業(yè)服務中心機構(gòu)，負責對創(chuàng)業(yè)者的管理與服務，提供有利于創(chuàng)業(yè)的大環(huán)境。創(chuàng)業(yè)服務中心的主要職能是協(xié)調(diào)政府各有關(guān)部門對自謀職業(yè)、個體經(jīng)營和開辦私營企業(yè)者進行法規(guī)、政策指導，簡化各部門的辦事程序，為創(chuàng)業(yè)者的注冊、經(jīng)營、管理和發(fā)展提供全方位、多方面、高質(zhì)量、高效率的服務。同時，創(chuàng)業(yè)服務中心還可以與當?shù)氐呐嘤柵c企業(yè)咨詢機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會建立密切的聯(lián)系，通過聘請的方式提供咨詢服務。上級管理機構(gòu)可以根據(jù)創(chuàng)業(yè)服務中心的工作績效和服務項目予以撥款。第三，構(gòu)造有效、暢通的信息服務網(wǎng)絡(luò)。在目前城市勞動力供需矛盾加劇，農(nóng)民城市化就業(yè)時間緊迫的情況下，建立勞動力市場和失地農(nóng)民之間的雙向溝通網(wǎng)絡(luò)就顯得尤為重要和珍貴。因此，各級政府和社會多方面采取措施、增加投入，加強城鄉(xiāng)溝通的勞動力市場硬件、軟件建設(shè)，特別要明確包括勞動部門在內(nèi)的其他相關(guān)部門，在就業(yè)信息收集、傳送、接收和反饋等環(huán)節(jié)中的職責和權(quán)利，規(guī)范管理，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機制和環(huán)境。

（四）建議建立“委培”式的就業(yè)體制，幫助更多的失地農(nóng)民就業(yè)。以南京市為例，在征地之后，不少失地青壯年處于就業(yè)方式不適應狀態(tài)，對重新就業(yè)準備不足。按照現(xiàn)行政策，征地拆遷農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，領(lǐng)取了勞動力安置費就視同安置就業(yè)，因而領(lǐng)不到待業(yè)證，無法進入勞動力市場。同時，這部分人員進入城市后，由于文化、技能等方面的弱勢，找工作很難，回流的情況也比較多，經(jīng)過招工安置的失地農(nóng)民所從事的工作主要為一般的管理者、工人、勤雜工等，一旦機構(gòu)進行改革，他們就會首當其沖地成為精簡的對象。在美國、日本等國家都非常重視教育和職業(yè)培訓在社會保障中的作用。筆者在這里提出“委培”式的就業(yè)體制，即用人單位在失地農(nóng)民中挑選在年齡等方面適合自己單位崗位所需的人，進行針對性比較強的崗前培訓，在培訓結(jié)束之后，失地農(nóng)民進入該單位工作。這樣，既可以避免失地農(nóng)民參加社會培訓之后仍然找不到工作的情況，又可以避免失地農(nóng)民就業(yè)回流。而政府在這方面，可以通過給予用人單位一定補助的形式鼓勵更多的用人單位幫助解決失地農(nóng)民就業(yè)。

（五）加大法律支持，為失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展就業(yè)權(quán)利提供法律保障。增強對失地農(nóng)民的法律援助是保護失地農(nóng)民利益的有力武器。失地農(nóng)民是社會的困難群體，當他們的利益受到侵害時，他們往往沒有能力支付維權(quán)所需的各種成本（包括金錢、時間、精力、相關(guān)法律知識等）。這就要求我們在保障失地農(nóng)民利益時必須為其提供法律援助。主要通過以下三條途徑：（1）積極主動地與失地農(nóng)民溝通，通過說服教育和提高失地農(nóng)民素質(zhì)等方式，強化失地農(nóng)民的維權(quán)意識。（2）通過為失地農(nóng)民提供法律知識援助，提高失地農(nóng)民依法維權(quán)的能力。（3）通過立法手段降低失地農(nóng)民的維權(quán)成本、簡化失地農(nóng)民維權(quán)的程序等方式，降低失地農(nóng)民的維權(quán)門檻。